淺談森林公安機(jī)關(guān)執(zhí)法主體資格

陳建平

《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《森林法》）第二十條規(guī)定：“依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定在林區(qū)設(shè)立的森林公安機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安秩序，保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的森林資源，并可以依照本法規(guī)定，在國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)授權(quán)的范圍內(nèi)，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰權(quán)?！睋?jù)此，國(guó)家林業(yè)局1998年7月1日作出《關(guān)于授權(quán)森林公安機(jī)關(guān)代行行政處罰權(quán)的決定》：“一、授權(quán)森林公安機(jī)關(guān)查處《森林法》第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰案件。二、森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊(duì)，查處本決定第一項(xiàng)規(guī)定的案件，以自己的名義作出行政處罰決定；其他森林公安機(jī)構(gòu)，查處本決定第一項(xiàng)規(guī)定的案件，以其歸屬的林業(yè)主管部門(mén)名義作出行政處罰決定?！比绾握_理解上述《森林法》的規(guī)定和國(guó)家林業(yè)局的決定，對(duì)做好森林公安工作、做大做強(qiáng)森林公安機(jī)關(guān)具有重要意義

一、森林公安機(jī)關(guān)具有執(zhí)法主體資格

一個(gè)單位具有執(zhí)法主體資格，應(yīng)具有法律的授權(quán)。只要符合法律授權(quán)，不論是獨(dú)立組織，還是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者直屬機(jī)構(gòu)均可行使授予的權(quán)力。

《森林法》的規(guī)定和國(guó)家林業(yè)局的決定是對(duì)森林公安機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的法律授權(quán)，因此“森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊(duì)”具有執(zhí)法主體資格，即獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，應(yīng)當(dāng)以自己的名義作出相應(yīng)的行政處罰決定，并在相關(guān)的法律文書(shū)上加蓋自己的印章。如公安機(jī)關(guān)的公安派出所是縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，交警大隊(duì)是縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)，《治安管理處罰法》和《道路交通安全法》分別授予其一定的行政處罰權(quán)，即可以“派出所”或“交警大隊(duì)”的名義作出行政處罰決定。

有的地方認(rèn)為“森林公安局”是林業(yè)主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬單位，不具有法人資格，不能以自己的名義作出行政處罰決定，筆者認(rèn)為是不正確的。

二、具有執(zhí)法主體資格的是縣級(jí)及以上森林公安機(jī)關(guān)

根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于授權(quán)森林公安機(jī)關(guān)代行行政處罰權(quán)的決定》和《關(guān)于森林公安機(jī)關(guān)辦理林業(yè)行政案件有關(guān)問(wèn)題的通知》（林安發(fā)〔2013〕206號(hào)），筆者認(rèn)為可以自己名義作出行政處罰決定的森林公安機(jī)關(guān)，應(yīng)符合兩個(gè)條件：一是縣級(jí)及以上林業(yè)主管部門(mén)內(nèi)設(shè)或直屬的森林公安機(jī)關(guān)，以及省級(jí)森林公安局、市（地、州、盟）級(jí)森林公安局直屬的森林公安局、森林公安分局。二是名稱(chēng)必須是森林公安局、森林公安分局、森林警察（公安）大隊(duì)。不論其機(jī)構(gòu)級(jí)別是處級(jí)、科級(jí)還是股級(jí)，都具有執(zhí)法主體資格。但不包括縣級(jí)及以上林業(yè)主管部門(mén)直屬的森林派出所，也不包括省、市森林公安局內(nèi)設(shè)的治安科（大隊(duì)）、刑偵科（大隊(duì)）和直屬的森林派出所、森林警察中隊(duì)。

有的地方森林公安機(jī)關(guān)確不屬于林業(yè)主管部門(mén)內(nèi)設(shè)（或直屬）機(jī)構(gòu)，為政府直屬單位或其他部門(mén)所屬機(jī)構(gòu)，則應(yīng)由林業(yè)主管部門(mén)按委托程序行使林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)。自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等設(shè)置的森林公安機(jī)關(guān)，其執(zhí)法權(quán)限應(yīng)按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

三、森林公安機(jī)關(guān)的名稱(chēng)不影響執(zhí)法主體資格。

由于我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異大，各地林業(yè)主管部門(mén)的名稱(chēng)和森林公安機(jī)關(guān)的名稱(chēng)不一，因此各級(jí)各地對(duì)森林公安機(jī)關(guān)執(zhí)法主體資格理解不一。

我國(guó)森林公安機(jī)關(guān)是專(zhuān)門(mén)公安機(jī)關(guān)，根據(jù)國(guó)家編制部門(mén)的有關(guān)規(guī)定，除東北、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)的森林公安機(jī)關(guān)由省級(jí)森林公安機(jī)關(guān)直接管理外，其他各級(jí)各地方的森林公安機(jī)關(guān)均為林業(yè)主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并不因?yàn)槊Q(chēng)不同而改變。森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊(duì)不論如何冠名，實(shí)為一個(gè)單位。

有人參照地方公安局的機(jī)構(gòu)分類(lèi)（內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)）來(lái)理解，認(rèn)為“森林公安局”是林業(yè)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不能以自己名義作出行政處罰決定，“森林警察大隊(duì)”是公安局的直屬機(jī)構(gòu)，具有執(zhí)法權(quán)，也是錯(cuò)誤的。直屬機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)雖對(duì)外行使執(zhí)法權(quán)，但如果沒(méi)有法律的規(guī)定，直屬機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)并不能以自己的名義作出行政處罰決定。而且2007年國(guó)務(wù)院制定的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》施行后，縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)和公安分局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為綜合管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行“隊(duì)建制”。森林公安機(jī)關(guān)根據(jù)這一條例在列入公安機(jī)關(guān)序列時(shí)應(yīng)確定為執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)，稱(chēng)為“森林警察總（支、大）隊(duì)”。

從浙江省的情況看，省編委辦有更明確規(guī)定：省、市、縣森林公安機(jī)關(guān)均為林業(yè)主管部門(mén)的直屬機(jī)構(gòu)，名稱(chēng)統(tǒng)一為“?。ㄊ?、縣）森林公安局”，列入公安序列，增掛“公安（廳）局森林警察總（支、大）隊(duì)”牌。因此“森林公安局”就是“森林警察總（支、大）隊(duì)”，一個(gè)單位兩個(gè)名稱(chēng)而已，并不是兩個(gè)不同性質(zhì)的單位。“××縣森林公安局”是縣林業(yè)局的直屬機(jī)構(gòu)，“××縣公安局森林警察大隊(duì)”也是縣林業(yè)局的直屬機(jī)構(gòu)，而且它的大名應(yīng)當(dāng)是森林公安局，掛名（別名）才是“森林警察總（支、大）隊(duì)”。森林警察總（支、大）隊(duì)并不是公安（廳）局的直屬機(jī)構(gòu)，在各級(jí)政府批復(fù)給公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制文件中，根本找不到“森林警察總（支、大）隊(duì)”這個(gè)機(jī)構(gòu)。如果認(rèn)為“森林公安局”為林業(yè)局內(nèi)設(shè)或直屬機(jī)構(gòu)，不能對(duì)外執(zhí)法，那么“森林警察大隊(duì)”同樣不能對(duì)外執(zhí)法。能否執(zhí)法，是看這個(gè)單位是否具有法律的授權(quán)或者委托，而不是看它的名稱(chēng)。

筆者認(rèn)為森林公安機(jī)關(guān)在對(duì)外使用名稱(chēng)時(shí)，兩個(gè)名稱(chēng)均可。對(duì)不具有獨(dú)立刑事、治安執(zhí)法權(quán)限的地方，在刑事、治安執(zhí)法務(wù)實(shí)中使用“公安局”冠名的機(jī)構(gòu)（即公安局森林警察大隊(duì)）則更好。

四、森林公安機(jī)關(guān)職權(quán)的分類(lèi)

森林公安機(jī)關(guān)是林業(yè)主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)（或直屬）機(jī)構(gòu)，又列入公安序列，職權(quán)包括公安執(zhí)法權(quán)（包括刑事執(zhí)法權(quán)和公安行政執(zhí)法權(quán)）和林業(yè)執(zhí)法權(quán)。

公安執(zhí)法權(quán)相對(duì)比較明確，林業(yè)執(zhí)法權(quán)實(shí)際包含以下兩方面內(nèi)容：

一是以自己的名義查處《森林法》第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的林業(yè)行政案件。即森林公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體（在對(duì)外法律文書(shū)上加蓋森林公安機(jī)關(guān)的印章），其內(nèi)設(shè)（或直屬）的治安科、派出所等作為承辦機(jī)構(gòu)。

二是以其歸屬的林業(yè)主管部門(mén)的名義查處林業(yè)行政案件。森林公安機(jī)關(guān)是林業(yè)主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)（或直屬）執(zhí)法機(jī)構(gòu)，當(dāng)然具有以林業(yè)主管部門(mén)名義行使的行政執(zhí)法權(quán)。在執(zhí)法活動(dòng)中，林業(yè)主管部門(mén)作為執(zhí)法主體（在對(duì)外法律文書(shū)上加蓋林業(yè)主管部門(mén)的印章），承擔(dān)法律責(zé)任，森林公安機(jī)關(guān)作為承辦機(jī)構(gòu)。森林公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)（或直屬）機(jī)構(gòu)則不能直接作為承辦機(jī)構(gòu)。森林公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)在林業(yè)主管部門(mén)內(nèi)的職責(zé)分工，即管轄哪幾類(lèi)涉林案件及其他管理職責(zé)，應(yīng)由林業(yè)主管部門(mén)確定。有的地方林業(yè)主管部門(mén)發(fā)文授予森林公安機(jī)關(guān)查處《森林法》其他條款規(guī)定和其他林業(yè)法律規(guī)定的案件的職權(quán)，則為多余。