縣級養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展困境和對策建議
——基于周寧縣積極應(yīng)對人口老齡化問題的視角

鄭文暉

（355400 周寧縣委黨校 福建 寧德）

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要按照全面建成小康社會(huì)各項(xiàng)要求，突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。面對人口老齡化的國情，補(bǔ)齊養(yǎng)老民生短板，成為“積極開展應(yīng)對人口老齡化行動(dòng)”的應(yīng)有之義。雖然新修改的《老年人權(quán)益保障法》是實(shí)現(xiàn)老年人合法權(quán)益的法律保障，是堅(jiān)持以人為本，保障和改善民生的必然要求，更是我國積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的重要舉措。但是老年人權(quán)益法律保障能否認(rèn)真貫徹落實(shí)，與他們的需求結(jié)構(gòu)是否相對應(yīng)，是否真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，事關(guān)老年人能否度過一個(gè)幸福安康晚年?；诖?，筆者通過調(diào)研加強(qiáng)對周寧縣養(yǎng)老模式等系列養(yǎng)老問題的研究，了解該縣社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)現(xiàn)狀，分析目前養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中存在的問題及影響老年人對養(yǎng)老需求的因素，以期推動(dòng)該縣未來養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展，從容應(yīng)對人口老齡化高峰的到來。

一、周寧縣老齡人口及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

截至2017年6月，全縣戶籍總?cè)丝?1.13萬多人，60周歲以上老年人口33559人，占總?cè)丝诘?5.7%，其中80周歲以上老年人5234人，占老年人口總數(shù)的15.6%。60周歲以上老年人口占比高于全省13.41%、全市14.83%的平均水平，預(yù)計(jì)在“十三五”末全縣60周歲以上老年人將達(dá)到3.9萬人。從困難群體老年人占比看，全縣60周歲以上特困群體老年人5382人，占老年人口總數(shù)的16.03%。由此可以看出，該縣已進(jìn)入老齡化社會(huì)，并表現(xiàn)出絕對數(shù)量大、高齡化趨勢顯著、困難群體占比高等特點(diǎn)，老齡化現(xiàn)狀較為嚴(yán)重。

近年來，該縣養(yǎng)老服務(wù)業(yè)雖然有了一定發(fā)展，但是發(fā)展速度較慢、規(guī)模較小、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一、市場化程度不高、投入不足、政策扶持力度不夠，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大老年人及其家庭的實(shí)際養(yǎng)老需求。具體表現(xiàn)如下：

1.現(xiàn)有養(yǎng)老模式與老年人養(yǎng)老需求不對稱

一是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障與管理水平低。自2011年10月起全面實(shí)施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起點(diǎn)比較低，養(yǎng)老待遇水平不高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金從每人每月50元提高到目前的100元，但每月100元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)很難充分保障老年人正常的基本生活，社會(huì)養(yǎng)老保障制度還不夠健全。二是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式由于早期計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使得大多數(shù)家庭都是獨(dú)生子女，即“421”的家庭結(jié)構(gòu)，家庭小型化導(dǎo)致其養(yǎng)老功能弱化。另外，近年來因鋼貿(mào)信貸危機(jī)，造成大部分青壯年背井離鄉(xiāng)，空巢老人劇增，同時(shí)失能及高齡老年人呈上升趨勢，但對失能、高齡老年人的長期照護(hù)保障制度尚未形成；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院缺乏運(yùn)營資格。因縣財(cái)政困難，限制了集中供養(yǎng)的數(shù)量和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，已建成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)率較低，且大多接納有自理能力、半自理能力的農(nóng)村老人。這與現(xiàn)實(shí)的老年人口數(shù)量和實(shí)際養(yǎng)老服務(wù)需求相比仍顯滯后。

2.居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展尚不成熟

一是傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念束縛養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。老年人家庭觀念較強(qiáng)，不愿離開家人入住養(yǎng)老場所；二是社區(qū)基礎(chǔ)硬件設(shè)施不完善，規(guī)模小、檔次低，新建住宅區(qū)建設(shè)規(guī)劃中沒有強(qiáng)制要求配套養(yǎng)老設(shè)施；三是居家養(yǎng)老服務(wù)水平較低。該縣雖有設(shè)立居家養(yǎng)老服務(wù)站，因處于起步階段，效果還不明顯。四是養(yǎng)老服務(wù)資金籌措困難。存在著籌資渠道單一、不穩(wěn)定，資金數(shù)額小等問題。目前已建的養(yǎng)老幸福院，其資金除民政部、省民政廳福彩公益金補(bǔ)助外，地方財(cái)政沒有配套資金，僅靠村級自籌解決配套資金問題，資金缺口較大。因投入不足，有的養(yǎng)老休閑服務(wù)中心還停留在規(guī)劃階段。五是服務(wù)供給與實(shí)際需求不匹配。對于在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的半失能、高齡老人，最需要的是醫(yī)護(hù)、精神慰藉等服務(wù)，但因全縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前尚無能力滿足老年人所需，只能提供最簡單的生活照料?？傮w上，目前依托社區(qū)提供的居家養(yǎng)老服務(wù)還難以滿足老年人就地安養(yǎng)的實(shí)際需要。

3.民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)空白

由于受鋼貿(mào)行業(yè)崩盤的影響，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，就本縣已投入運(yùn)營使用的有1所縣光榮福利院和9所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院及若干所農(nóng)村五保幸福園，也都由政府部門管理運(yùn)營。雖然該縣采取了各種動(dòng)員的措施和辦法，但尚無社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。

4.養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)未跟進(jìn)

由于老年人的護(hù)理服務(wù)工作責(zé)任重大、待遇低，工作量繁重，且與部分老人溝通困難，人們不愿意從業(yè)，造成專業(yè)護(hù)理人員嚴(yán)重缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的工作人員大多是由民政辦人員兼任，居家養(yǎng)老服務(wù)站工作人員也大多是由社區(qū)工作人員兼任，養(yǎng)老社會(huì)專業(yè)化組織上還不健全。在助餐、助潔、助浴等專門護(hù)理人員無專門的社會(huì)機(jī)構(gòu)和人才，老年人的健康護(hù)理、精神慰藉等專業(yè)程度較高人才的需求更是無法得到有效滿足。

二、影響周寧縣養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的原因分析

1.政府職能定位不準(zhǔn)確

第一，政府對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展缺乏規(guī)劃。相關(guān)職能部門未能根據(jù)本縣人口總量和養(yǎng)老需求科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)問題，更沒將養(yǎng)老業(yè)作為產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與養(yǎng)老需求相脫節(jié)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)雖享受專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，但卻沒能發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。第二，政府缺乏科學(xué)的引導(dǎo)。政府只進(jìn)行一些宏觀調(diào)控，頒布宏觀性的政策措施，對養(yǎng)老業(yè)的指導(dǎo)和引領(lǐng)缺乏實(shí)際的操作方法。第三、各部門間缺乏有效配合及溝通統(tǒng)籌。作為老年服務(wù)工作的協(xié)調(diào)部門的老齡委，在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)管理上分別由政府辦、民政局、老干局多家單位管理和指導(dǎo)，工作機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明確，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建立和運(yùn)行基本上處于放任狀態(tài)。

2.統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏

社區(qū)居家養(yǎng)老工作處于探索階段，在行業(yè)管理上，缺少專門的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)行業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)和《養(yǎng)老法》對各相關(guān)部門職責(zé)的進(jìn)行規(guī)范。由于行業(yè)運(yùn)行缺少規(guī)范與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致在行業(yè)自律、行業(yè)指導(dǎo)以及監(jiān)督管理等方面的欠缺，造成養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)總體質(zhì)量不高。

3.民間資本投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)乏力

制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展勢頭的關(guān)鍵因素之一，是社會(huì)各界力量投資力度不夠。一是市場主體及機(jī)制未充分發(fā)揮作用。該縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資主體以民政部門為主，仍用行政手段取代市場化服務(wù)，缺乏市場的自我發(fā)展和調(diào)節(jié)。二是政策彈性度大、可操作性小。如國務(wù)院制定的《實(shí)施意見》是一只全面性文件，缺乏具體細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致政策難以操作。三是經(jīng)濟(jì)扶助力度不夠大。目前政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要采用床位數(shù)額定補(bǔ)助，補(bǔ)助額與投入相比差距較大，導(dǎo)致民間資本不敢或不愿進(jìn)入，即使已進(jìn)入的也做不優(yōu)做不強(qiáng)。

4.社區(qū)參與養(yǎng)老服務(wù)能力不足

因社區(qū)日常工作繁雜，且缺乏高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)工作人員，很難根據(jù)社區(qū)群眾的實(shí)際需求制定詳實(shí)全面的服務(wù)計(jì)劃以及提供必要的社區(qū)管理服務(wù)，無法充分發(fā)揮基礎(chǔ)性平臺(tái)作用。

三、更好滿足周寧縣社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求的建議

養(yǎng)老問題不僅是個(gè)人家庭問題更是不容忽視的社會(huì)民生問題，當(dāng)前周寧縣要以國家相關(guān)政策為導(dǎo)向，抓住機(jī)遇，制定符合縣情的政策措施，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

1.強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各方面的發(fā)展，政府在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。①督促相關(guān)政策落實(shí)。建議縣政府根據(jù)中央、省、市文件的精神，開展廣泛調(diào)研，收集老年群體家庭經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、養(yǎng)老消費(fèi)觀及養(yǎng)老需求等信息，制訂詳盡的發(fā)展規(guī)劃，整合資源，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。②建立健全養(yǎng)老相關(guān)制度。制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入制度、第三方評價(jià)制度、老年護(hù)理保險(xiǎn)制度及養(yǎng)老從業(yè)人員的資格、晉升晉級制度等。

2.優(yōu)先發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

①對居家養(yǎng)老服務(wù)對象精準(zhǔn)施策。由政府牽頭，聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門建立以“互聯(lián)網(wǎng)+”為平臺(tái)的信息養(yǎng)老服務(wù)體系，針對不同類型的老年人群，提供不同層次的居家養(yǎng)老服務(wù)。②建立共同參與養(yǎng)老的社會(huì)體系。在社會(huì)力量參與度不足的情況，應(yīng)加強(qiáng)政府、志愿者協(xié)會(huì)、紅十字會(huì)的合作力度。志愿者協(xié)會(huì)鼓勵(lì)大眾加入到居家養(yǎng)老服務(wù)中去，紅十字會(huì)對社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心的保健護(hù)理等方面在必要時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)和幫助。③醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有效銜接。界定清楚衛(wèi)計(jì)、民政、人社等部門具體職能，讓老年護(hù)理享受到醫(yī)保定點(diǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等優(yōu)惠政策。④優(yōu)化農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的資源配置。在滿足特困人員集中供養(yǎng)的前提下，鼓勵(lì)有條件的五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)積極為農(nóng)村其他低收入、獨(dú)居、高齡及失能老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織幫扶和鄰里互助；鼓勵(lì)慈善組織和志愿者深入農(nóng)村為留守老年人提供照料服務(wù)和精神慰藉，切實(shí)解決農(nóng)村留守老年人實(shí)際養(yǎng)老問題。

3.鼓勵(lì)支持民間資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是現(xiàn)實(shí)的需要。解決養(yǎng)老民生短板問題，僅靠政府、社區(qū)和家庭還不夠，必須走社會(huì)化、市場化、多元化道路，讓有限資源發(fā)揮最大效用。①發(fā)揮政府托底功能。通過采取民辦公助、公建民營、政府購買服務(wù)、PPP等多種模式，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。對創(chuàng)辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)區(qū)分不同情況給予相應(yīng)的政策扶持。②強(qiáng)化要素支撐。政府要制定“扶持和優(yōu)惠”的政策，給予社會(huì)經(jīng)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以一定的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免和用地、貸款方面的政策傾斜，并為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尋找投資人，解決其資金困難問題，以此調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和民間資本參與養(yǎng)老事業(yè)的積極性。

4.倡導(dǎo)全社會(huì)積極應(yīng)對人口老齡化

要著力增強(qiáng)全社會(huì)積極應(yīng)對人口老齡化的思想觀念。①建議通過報(bào)紙、有線電視、網(wǎng)站，微信等新聞媒體平臺(tái)，積極開辦欄目，全方位宣傳、多途徑動(dòng)員全社會(huì)要積極迎接老齡化社會(huì)的到來，改變傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念，引導(dǎo)老年人和老年人家庭養(yǎng)老消費(fèi)觀，宣傳多種養(yǎng)老模式，指導(dǎo)他們選擇適合自己的養(yǎng)老模式。②重塑家庭在養(yǎng)老中的地位和作用。創(chuàng)造條件讓家庭成員更多贍養(yǎng)老年人，更好地銜接家庭照料與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。③加強(qiáng)有關(guān)老年人權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)宣傳。對于贍養(yǎng)老人的模范家庭進(jìn)行物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，對于不贍養(yǎng)老人或者虐待老人的違法行為依法進(jìn)行懲處。同時(shí)在相關(guān)文件中明確規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的權(quán)利保障和職責(zé)。

5.培養(yǎng)專業(yè)化老年人服務(wù)業(yè)隊(duì)伍

專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍是居家養(yǎng)老能否成功的關(guān)鍵，也是老年人生活質(zhì)量的重要保證。①政府通過補(bǔ)貼職業(yè)培訓(xùn)、購買公益崗位等方式加大開發(fā)居家養(yǎng)老服務(wù)人才的財(cái)政投入，幫扶各類就業(yè)困難人員在居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)就業(yè)，同時(shí)制定職業(yè)技能鑒定與考核的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。②建立養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)平臺(tái)。建議與屬地大專院校、衛(wèi)生院校、職業(yè)學(xué)校聯(lián)合協(xié)作，開設(shè)滿足老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求的相關(guān)專業(yè)，在招生、收費(fèi)、就業(yè)方面給予政策傾斜，并出臺(tái)政策。③重視整合和充分利用現(xiàn)有社區(qū)人力資源，大力發(fā)展社區(qū)志愿者隊(duì)伍，聘請一批德高望重的老同志參加社區(qū)管理服務(wù)工作。

6.創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制

維護(hù)老年人合法權(quán)益的前提下，對現(xiàn)有老年福利院、養(yǎng)老中心等公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。①探索敬老院公建民營模式，將敬老院經(jīng)營權(quán)向社會(huì)公開招標(biāo)，引進(jìn)民間資本，對已有的敬老院硬件設(shè)施、環(huán)境等進(jìn)行升級改造，建立和完善專業(yè)化、規(guī)范化、市場化運(yùn)行管理機(jī)制，提升敬老院管理質(zhì)量和運(yùn)行效率。②在現(xiàn)有老年護(hù)理費(fèi)用補(bǔ)貼政策基礎(chǔ)上，建議盡快開展政府扶持下的長期護(hù)理商業(yè)保險(xiǎn)，由財(cái)政和個(gè)人按照一定比例出資，成立長期護(hù)理保險(xiǎn)基金，讓居家護(hù)理或在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受照護(hù)的老年人都能依照規(guī)定獲得保險(xiǎn)基金支付。

總之，隨著老齡化趨勢加劇，養(yǎng)老短板愈發(fā)凸顯，一邊是“銀色危機(jī)”，一邊是發(fā)展滯后的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?？h政府應(yīng)認(rèn)真貫徹《老年人權(quán)益保障法》，根據(jù)中央、省、市有關(guān)文件精神，在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程中，以周寧縣情為基礎(chǔ)，以提高老年人生活質(zhì)量為準(zhǔn)則，對周寧養(yǎng)老事業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，不斷完善養(yǎng)老保障制度，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，有效緩解人口老齡化危機(jī)，使老年人能夠共享社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的文明成果。

[1]何青峰.老齡化背景下城市“適老化”住宅建設(shè)研究：以浙江省為例[D].浙江大學(xué),2012．