我國(guó)《公共圖書館法》之法律制度研究

吳玉靈

（330046 江西省圖書館 江西 南昌）

1 引言

《公共圖書館法》是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的有關(guān)圖書館事業(yè)和活動(dòng)的專門法規(guī)。它是建立與管理圖書館，制地訂圖書館行政法規(guī)和規(guī)章制度的總依據(jù)，同時(shí)也是調(diào)節(jié)國(guó)家與圖書館之間、圖書館與其他組織之間，圖書館與讀者之間等在圖書館活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范,是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)、組織和發(fā)展圖書館事業(yè)的重要手段,具有強(qiáng)制性、規(guī)范性、概括性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)。

我國(guó)《公共圖書館法》的制定過(guò)程歷盡艱辛。早在1996年我國(guó)公共圖書館法就進(jìn)入立法提案階段，到2001年初由文化部牽頭提出開展圖書館立法工作，2OO4年中宣部將圖書館法列入文化立法十年規(guī)劃，直至2008年11月，公共圖書館法的立法工作正式步入正軌[1]?！豆矆D書館法》被列為國(guó)務(wù)院2011-2014立法計(jì)劃以及第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目。到2015年，文化部起草了《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《送審稿》），報(bào)送國(guó)務(wù)院審議。國(guó)務(wù)院法制辦公室經(jīng)廣泛征求中央單位、地方政府、公共圖書館和專家學(xué)者的意見及地方調(diào)研，會(huì)同文化部對(duì)《送審稿》進(jìn)行認(rèn)真研究修改，最終形成《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（征求意見稿）》[2]。最后，在2017年11月4日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議針對(duì)《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》是否通過(guò)進(jìn)行投票表決，以145票贊成、2票反對(duì)、2票棄權(quán)，表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》（以下簡(jiǎn)稱《公共圖書館法》），國(guó)家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布，并將于2018年1月1日起正式實(shí)施[3]。

2 我國(guó)《公共圖書館法》法律制度

2.1 法定呈繳制度

我國(guó)公共圖書館法定呈繳制度散見于各地公共圖書館的《條例》《辦法》等，并未寫入法律[4]。此次《公共圖書館法》的頒布正式將法定呈繳制度寫入法律，《公共圖書館法》首次明確規(guī)定了呈繳機(jī)構(gòu)、呈繳范圍，以及相關(guān)處罰措施。即：出版單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向國(guó)家圖書館和所在地省級(jí)公共圖書館交存正式出版物，出版單位未按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定交存正式出版物的，由出版行政主管部門依照有關(guān)出版管理的法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰。

2.2 經(jīng)費(fèi)保障制度

《公共圖書館法》對(duì)公共圖書館的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)提供了基本保障。例如，《公共圖書館法》明確規(guī)定需要將公共圖書館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付。

2.3 館員和讀者的管理制度

《公共圖書館法》對(duì)參與到公共圖書館活動(dòng)中的主體進(jìn)行了行為規(guī)范，活動(dòng)主體主要包含圖書館工作人員和讀者，通過(guò)一系列制度來(lái)管理和約束圖書館活動(dòng)主體的行為。

例如，針對(duì)于圖書館讀者的管理制度，《公共圖書館法》明確規(guī)定讀者應(yīng)當(dāng)遵守公共圖書館的相關(guān)規(guī)定，自覺維護(hù)公共圖書館秩序，愛護(hù)公共圖書館的文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，合法利用文獻(xiàn)信息；借閱文獻(xiàn)信息的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)限歸還。對(duì)破壞公共圖書館文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，或者擾亂公共圖書館秩序的，公共圖書館工作人員有權(quán)予以勸阻、制止；經(jīng)勸阻、制止無(wú)效的，公共圖書館可以停止為其提供服務(wù)。對(duì)于損壞公共圖書館的文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備或者未按照規(guī)定時(shí)限歸還所借文獻(xiàn)信息，造成財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。

又如，針對(duì)于公共圖書館及其工作人員的管理制度，《公共圖書館法》明確規(guī)定圖書工作人員違規(guī)處置文獻(xiàn)信息、非法提供或出售可能涉及讀者隱私信息、對(duì)應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供的服務(wù)收費(fèi)或者變相收費(fèi)等違法違規(guī)行為給予處罰，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法追究法律責(zé)任。圖書館管理人員及其工作人員在公共圖書館管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

2.4 圖書館的設(shè)立制度

《公共圖書館法》對(duì)我國(guó)公共圖書館的建設(shè)原則進(jìn)行了規(guī)定：覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實(shí)用、因地制宜、滿足條件。即：國(guó)家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實(shí)用的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布，加強(qiáng)固定館舍和流動(dòng)服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書館，地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書室，服務(wù)城鄉(xiāng)居民；設(shè)立公共圖書館應(yīng)當(dāng)具備以下條件：有章程、有固定的館址、有與其功能相適應(yīng)的館舍面積、閱覽座席、文獻(xiàn)信息和設(shè)施設(shè)備、有與其功能、館藏規(guī)模等相適應(yīng)的工作人員、有必要的辦館資金和穩(wěn)定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源，有安全保障設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案。

2.5 圖書館業(yè)務(wù)建設(shè)與服務(wù)保障制度

《公共圖書館法》明確規(guī)定圖書館在業(yè)務(wù)建設(shè)上需要加強(qiáng)館際聯(lián)合共建共享，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善軟、硬件基礎(chǔ)設(shè)施，為社會(huì)公眾提供便捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)。即：公共圖書館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)館際交流與合作，國(guó)家支持公共圖書館開展聯(lián)合采購(gòu)、聯(lián)合編目、聯(lián)合服務(wù)，實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)信息的共建共享，促進(jìn)文獻(xiàn)信息的有效利用；國(guó)家構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共圖書館數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，支持?jǐn)?shù)字閱讀產(chǎn)品開發(fā)和數(shù)字資源保存技術(shù)研究；政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)數(shù)字資源建設(shè)、配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，建立線上線下相結(jié)合的文獻(xiàn)信息共享平臺(tái)；公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照平等、開放、共享的要求向社會(huì)公眾提供服務(wù)。公共圖書館應(yīng)當(dāng)免費(fèi)向社會(huì)公眾提供下列服務(wù)：①文獻(xiàn)信息查詢、借閱；②閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場(chǎng)地開放；③公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽；④國(guó)家規(guī)定的其他免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目。

2.6 特殊群體服務(wù)保障制度

《公共圖書館法》對(duì)少年兒童，老年人以及殘疾人等特殊群體的服務(wù)保障進(jìn)行了明確規(guī)定。政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)設(shè)置少年兒童閱覽區(qū)域，根據(jù)少年兒童的特點(diǎn)配備相應(yīng)的專業(yè)人員，開展面向少年兒童的閱讀指導(dǎo)和社會(huì)教育活動(dòng)，有條件的地區(qū)可以單獨(dú)設(shè)立少年兒童圖書館；政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)考慮老年人、殘疾人等群體的特點(diǎn)，積極創(chuàng)造條件，提供適合其需要的文獻(xiàn)信息、無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)等。

2.7 讀者隱私保護(hù)制度

圖書館讀者的隱私是指讀者在利用圖書館館藏資源和接受服務(wù)的過(guò)程中，產(chǎn)生的關(guān)于讀者的讀者證身份信息、借閱數(shù)據(jù)，咨詢記錄等數(shù)據(jù)[5]。我國(guó)十分重視對(duì)讀者的隱私保護(hù)，《公共圖書館法》第四十三條明確規(guī)定，公共圖書館應(yīng)當(dāng)妥善保護(hù)讀者的個(gè)人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供。

3 我國(guó)《公共圖書館法》的法律體系基本架構(gòu)和特點(diǎn)

3.1 基本架構(gòu)

我國(guó)《公共圖書館法》的體系主要由五個(gè)部分組成，它們主要有：一是公共圖書館職責(zé)與管理管轄范圍，二是公共圖書館設(shè)立的原則和條件，三是公共圖書館運(yùn)行管理保障需求，四是公共圖書館服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，五是與公共圖書館相關(guān)的法律責(zé)任。

3.2 亮點(diǎn)分析

《公共圖書館法》的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是明確了公共圖書館的基本職責(zé)，將實(shí)現(xiàn)全民閱讀作為重要任務(wù)?？v觀《公共圖書館法》全文，不難發(fā)現(xiàn)，我《國(guó)公共圖書館法》特別強(qiáng)調(diào)了“閱讀”這個(gè)關(guān)鍵詞，它在《公共圖書館法》全文中出現(xiàn)過(guò)6次，促進(jìn)全民閱讀已然成為公共圖書館事業(yè)的重要任務(wù)。二是明確了政府在圖書館建設(shè)中的責(zé)任和定位?！豆矆D書館法》明確規(guī)定了各級(jí)政府在公共圖書館建設(shè)中的主體責(zé)任，從圖書館的設(shè)立、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、管理和考核上都進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，公共圖書館政府主導(dǎo)建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與的雙重格局已經(jīng)形成。三是保障了公共圖書館的服務(wù)質(zhì)量，《公共圖書館法》已經(jīng)將圖書館的服務(wù)質(zhì)量和水平納入考核機(jī)制。通過(guò)設(shè)立讀者意見箱，建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督，對(duì)公共圖書館的服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行考核。

3.3 存在不足

人無(wú)完人，事無(wú)完美，我國(guó)公共圖書館法律制度也一樣，在涉及工作上某些細(xì)節(jié)問(wèn)題的規(guī)范化處理上存在欠缺或不足。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

3.3.1 資源采購(gòu)的立法

圖書館在文獻(xiàn)資源采購(gòu)時(shí)，缺乏對(duì)書商的違規(guī)行為進(jìn)行立法，許多不法書商為使利益最大化而低價(jià)購(gòu)買非當(dāng)年出版物，卻按照原價(jià)供給圖書館，或在采購(gòu)的文獻(xiàn)質(zhì)量上做手腳，以次充好，提供質(zhì)量差的盜版圖書作為交付物等，對(duì)于該類問(wèn)題，《公共圖書法》缺乏明確管理和處罰措施。

3.3.2 圖書館知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法

圖書館作為文化信息資源傳承和共享的公益性組織，雖說(shuō)不存在獲取利益的性質(zhì)，但也十分有必要制訂圖書館知識(shí)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)。近年來(lái)圖書館因使用各類型網(wǎng)絡(luò)資源而被狀告法庭的案例屢見不鮮，例如南寧某城區(qū)圖書館因未經(jīng)許可在圖書館網(wǎng)站上傳播涉案作品而被北京中文在線公司狀告法庭；涪陵圖書館未經(jīng)著作人許可鏈接網(wǎng)絡(luò)作品而被北京三面向版權(quán)代理有限公司狀告法庭；中國(guó)數(shù)字圖書館有限責(zé)任公司因侵犯著作人陳興良的著作權(quán)而被狀告法庭[6]。這些案例有的是通過(guò)雙方調(diào)解得以解決，有的則是通過(guò)法律宣判才解決。許多圖書館員根據(jù)《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》第七條第一款“圖書館、檔案館、紀(jì)念館、博物館、美術(shù)館等可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)向本館館舍內(nèi)服務(wù)對(duì)象提供本館收藏的合法出版的數(shù)字作品和依法為陳列或者保存版本的需要以數(shù)字化形式復(fù)制的作品，不向其支付報(bào)酬，但不得直接或者間接獲得經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)事人另有約定的除外。”規(guī)定[7]，理所應(yīng)當(dāng)?shù)恼J(rèn)為圖書館是公益性組織，直接從互聯(lián)網(wǎng)上獲取作品上傳到自己的網(wǎng)站，供讀者使用并無(wú)過(guò)錯(cuò)，卻未考慮其傳播范圍和著作人的權(quán)益。

隨著數(shù)字化信息資源的使用和傳播方式的不斷變化，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)人的版權(quán)保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，著作權(quán)人的個(gè)體權(quán)益與公共圖書館所代表的社會(huì)公眾的利益之間的沖突日益激化，《公共圖書館法》在第一章第十條僅談到公共圖書館應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律、行政法規(guī)規(guī)定，依法保護(hù)和使用文獻(xiàn)信息，并未對(duì)此類知識(shí)產(chǎn)權(quán)的侵犯制定法律，因此，亟需通過(guò)立法來(lái)保障公共圖書館在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面權(quán)益，從而更好地服務(wù)社會(huì)公眾。

4 展望

《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》的誕生標(biāo)識(shí)著我國(guó)正式踏上圖書館法制化管理的征程，同時(shí)也充分彰顯了我國(guó)對(duì)公共圖書館事業(yè)的高度重視，《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》的頒布不僅是無(wú)數(shù)圖書館人的愿望，也是全國(guó)廣大人民群眾的期盼。從一定意義上來(lái)說(shuō)，它是中國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展道路上的重大里程碑。

我堅(jiān)信《公共圖書館法》現(xiàn)存的還未通過(guò)立法解決的邊緣化問(wèn)題，都將在今后《圖書館法》的修訂過(guò)程中逐漸被解決，這符合辯證唯物主義一切事物不斷發(fā)展的規(guī)律。我國(guó)公共圖書館的法律制度也將會(huì)在摸索和前行中不斷完善，各種打擦邊球的與圖書館事業(yè)和活動(dòng)相關(guān)的違規(guī)違法行為終將難逃法網(wǎng)。

[1] 王巍. 我國(guó)《公共圖書館法》立法可行性分析[J]. 上海高校圖書情報(bào)工作研究,2015,25(04)：13-17.

[2] 崔敏. 《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（征求意見稿）》的評(píng)價(jià)[D].遼寧師范大學(xué),2013.

[3] 人民網(wǎng)：國(guó)家主席習(xí)近平簽署第77、78、79、80、81、82號(hào)主席令[EB/OL].[2017-12-18].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1105/c64094-29627314.html.

[4] 申慶月. 公共圖書館法定呈繳制度的法律研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 , 2011(2)：211-213.

[5] 田雪華,王云慶,彭鑫. 微服務(wù)背景下加強(qiáng)圖書館讀者信息保護(hù)的思考[J]. 河南圖書館學(xué)刊,2017,(11)：106-107+112.

[6] 劉開國(guó). 數(shù)字圖書館建設(shè)遭遇著作權(quán)——陳興良訴數(shù)字圖書館著作權(quán)侵權(quán)糾紛案給我們的啟示[J]. 山東圖書館學(xué)刊,2005(3)：20-23.

[7] 劉開國(guó). 文獻(xiàn)資源共建共享中的信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)[J]. 圖書館學(xué)刊 , 2010, 32(7)：5-7.