一起未經(jīng)檢疫和指定通道引入省外肉羊案的分析

林宇環(huán)，吳坤勤，陳斌璽，牟愛(ài)生，許愛(ài)彬

（海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，海南?？?571100）

1 案件來(lái)源

2018年4月29日，海南省海警某隊(duì)在瓊州海峽流域巡邏，登船檢查發(fā)現(xiàn)一艘無(wú)船名船號(hào)快艇載有肉羊185只（活羊153只，死羊32只），均未佩戴耳標(biāo)、未附有動(dòng)物檢疫合格證明。經(jīng)查，涉案貨主殷×委托船長(zhǎng)黃×、船員楊×，運(yùn)輸該批肉羊到海南省某地。經(jīng)海警查實(shí)，承運(yùn)快艇涉嫌“三無(wú)船舶”出海，承運(yùn)人涉嫌未申領(lǐng)出海邊防證件，由海警某隊(duì)立案查處；涉案貨主殷×涉嫌未經(jīng)檢疫和指定通道引入省外肉羊，當(dāng)日移交于海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，依法立案查處。

2 案件處理

4月29日，執(zhí)法人員經(jīng)請(qǐng)示批準(zhǔn)后，接收海警某隊(duì)《案件線索移交情況清單》1份。執(zhí)法人員以“殷×經(jīng)營(yíng)未經(jīng)檢疫和指定通道引入省外肉羊案”為案由立案，重點(diǎn)對(duì)肉羊臨床健康、佩戴耳標(biāo)等情況開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)當(dāng)事人殷×引進(jìn)肉羊來(lái)源、去向及附有動(dòng)物檢疫合格證明等情況進(jìn)行詢問(wèn)，分別依法制作了《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》《詢問(wèn)筆錄》，并委托海南省動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心檢測(cè)口蹄疫病毒和布病抗體。當(dāng)日經(jīng)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，口蹄疫病毒、布病抗體均為陰性。4月30日，案件經(jīng)集體討論后，執(zhí)法人員制作了《案件處理意見(jiàn)書》，于當(dāng)日向當(dāng)事人殷×依法送達(dá)了《行政處罰事先告知書》：罰款人民幣4萬(wàn)元，責(zé)令立即無(wú)害化處理死羊32只。當(dāng)事人在收到《行政處罰事先告知書》后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未進(jìn)行陳述、申辯，也未申請(qǐng)聽證。執(zhí)法人員依法給殷×送達(dá)了《行政處罰決定書》。當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向指定銀行繳納了罰款，并在海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員監(jiān)督下，無(wú)害化處理死羊32只。本案予以結(jié)案。

3 案件點(diǎn)評(píng)

3.1 主體適格

3.1.1 處罰主體適格 《行政處罰法》第十七條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”?！秳?dòng)物防疫法》第八條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作”。本案中，海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所是省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具備法人資格，在接收移交案件后，本所認(rèn)為涉案動(dòng)物數(shù)量較多，屬于重大的行政違法案件，根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第八條第三款的規(guī)定，由省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所進(jìn)行管轄，因此，海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所實(shí)施處罰的主體適格。

3.1.2 行政相對(duì)人主體適格 《動(dòng)物防疫法》《海南省無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）均為動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)，適用于在海南省領(lǐng)域內(nèi)的動(dòng)物防疫及其監(jiān)督管理活動(dòng)。本案中行政相對(duì)人殷×的行為，違反《動(dòng)物防疫法》第四十五條規(guī)定，及《條例》第三十條規(guī)定，且為自然人行為，并非法人或非法人組織行為，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。

3.2 法律適用準(zhǔn)確

3.2.1 未經(jīng)檢疫進(jìn)入無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū) 《動(dòng)物防疫法》第四十二條第一款規(guī)定：“屠宰、出售或者運(yùn)輸動(dòng)物以及出售或者運(yùn)輸動(dòng)物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫”，《動(dòng)物防疫法》第四十五條規(guī)定：“輸入到無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)所在地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，經(jīng)檢疫合格的，方可進(jìn)入”。本案中，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、對(duì)當(dāng)事人的詢問(wèn)，查實(shí)殷×的行為違反《動(dòng)物防疫法》第四十五條，即未經(jīng)檢疫向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的規(guī)定。

3.2.2 未經(jīng)指定通道進(jìn)入無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū) 《條例》第三十條第一款規(guī)定：“引入省外動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)從省人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門公布的機(jī)場(chǎng)、港口、車站等指定口岸的指定通道進(jìn)入”。本案中，殷×通過(guò)快艇運(yùn)輸肉羊，明確目的地為海南省，臨近海南省陸地時(shí)，被海警部隊(duì)查獲。因此，可以認(rèn)定“殷×未經(jīng)指定通道引入省外肉羊”。

3.2.3 行政相對(duì)人法律責(zé)任認(rèn)定 本案集體討論過(guò)程中，觀點(diǎn)（一）：應(yīng)當(dāng)依據(jù)《條例》第四十三條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，引入省外動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，有以下情形之一的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款：（三）不從公布的機(jī)場(chǎng)、港口、車站等指定引入口岸的指定通道進(jìn)入的”，只對(duì)未經(jīng)指定通道進(jìn)入無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的違法行為，結(jié)合《條例》的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)給予處罰。觀點(diǎn)（二）：應(yīng)當(dāng)依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十七條第三項(xiàng)規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處一千元以上一萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款：（三）未經(jīng)檢疫，向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的?！敝粚?duì)未經(jīng)檢疫向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入動(dòng)物的違法行為，結(jié)合《動(dòng)物防疫法》的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)給予處罰。觀點(diǎn)（三）：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)未經(jīng)指定通道進(jìn)入無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的違法行為，以及未經(jīng)檢疫向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入動(dòng)物的違法行為，在本案中分別進(jìn)行處罰。理由是當(dāng)事人的違法為兩個(gè)違法行為，不存在行為競(jìng)合，更不存在、法條競(jìng)合。也不違反一事不再罰的原則[1]。本案的處罰采納了第三種觀點(diǎn)，對(duì)兩個(gè)違法行為分別進(jìn)行了處罰，即對(duì)未經(jīng)指定通道進(jìn)入無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的違法行為、對(duì)未經(jīng)檢疫向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入動(dòng)物的違法行為，分別給予2萬(wàn)元罰款的處罰，合并罰款4萬(wàn)元。

4 思考與建議

4.1 強(qiáng)化省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的重要組成部分，機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行。基于海南省當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，在建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港的大背景下，《海南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出：“力爭(zhēng)到2022年，海南省免疫無(wú)口蹄疫疫病區(qū)基本達(dá)到世界衛(wèi)生組織（OIE）認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)”。對(duì)標(biāo)OIE評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，《OIE陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》對(duì)“獸醫(yī)機(jī)構(gòu)評(píng)估”明確指出“獸醫(yī)機(jī)構(gòu)執(zhí)法能力評(píng)估”[2]。海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所作為省級(jí)獸醫(yī)機(jī)構(gòu)，將是OIE評(píng)估的重要組成部分。

同時(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法具有較強(qiáng)的專業(yè)性，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)和具有專屬執(zhí)法權(quán)的事項(xiàng)不適合劃轉(zhuǎn)為綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍[3]。作者建議，在省級(jí)機(jī)構(gòu)改革中，充分考慮以海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主體，設(shè)立或組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)[4]，不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力量，提高執(zhí)法水平。

4.2 畜禽引入海南省須嚴(yán)格落實(shí)指定通道制度

《無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》中《通則》第四條第九項(xiàng)規(guī)定：“確需從非規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入易感動(dòng)物及其產(chǎn)品的，必須到輸入地省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦理準(zhǔn)引手續(xù)”，《動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品輸入及過(guò)境管理技術(shù)規(guī)范》第三條第六項(xiàng)規(guī)定“所有輸入無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的易感動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由指定通道進(jìn)入”，《條例》第二十六條、第三十條均對(duì)此作了進(jìn)一步規(guī)定。海南省早在建設(shè)無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)之初，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，公布了秀英港、粵海鐵路南港、美蘭國(guó)際機(jī)場(chǎng)等9個(gè)引入指定通道，并設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站。本案中，殷×使用快艇運(yùn)輸肉羊，未從指定通道進(jìn)入，且未經(jīng)檢疫向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入動(dòng)物，對(duì)無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的防疫造成極大風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)危害性較大。

4.3 加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)

海南省作為我國(guó)相對(duì)獨(dú)立的地理單元，常有不法分子企圖通過(guò)快艇、漁船等交通工具從廢棄漁港等非指定通道進(jìn)入海南省，造成巨大的防疫風(fēng)險(xiǎn)。2015年，海南省農(nóng)業(yè)廳與海南省海警總隊(duì)簽署《打擊海上偷運(yùn)省外活體動(dòng)物行為聯(lián)合執(zhí)法工作備忘錄》，還與省公安廳、省食藥監(jiān)局等部門建立起重大動(dòng)物疫病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提高打擊動(dòng)物衛(wèi)生違法違規(guī)行為合力。本案順利查處，得益于海警部隊(duì)的移交和支持，及時(shí)制止、查處未經(jīng)檢疫的肉羊進(jìn)入海南省。

作者認(rèn)為，面對(duì)海南省海岸線長(zhǎng)、廢棄漁港碼頭較多的客觀事實(shí)，一是要借助海警、公安等部門的資源條件，協(xié)調(diào)做好違反動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)案件的證據(jù)固定和線索材料移送，建立健全司法機(jī)關(guān)移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰案件制度；二是要落實(shí)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，將涉嫌違法犯罪行為及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)，做好行刑銜接工作，綜合運(yùn)用行政處罰、刑罰兩種方式，嚴(yán)厲打擊動(dòng)物衛(wèi)生違法犯罪行為。

4.4 修訂法律法規(guī)，加大對(duì)違法行為懲處力度

隨著交通運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，跨區(qū)域調(diào)運(yùn)動(dòng)物的成本逐漸減低，隨之帶來(lái)動(dòng)物疫病傳播的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，多地發(fā)生動(dòng)物疫情已證明了這一點(diǎn)?，F(xiàn)行的動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)的罰則適用相比違法成本較低，不足以構(gòu)成對(duì)違法行為的威懾作用。作者認(rèn)為，要加快《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)的修訂，探索對(duì)無(wú)檢疫證明、無(wú)準(zhǔn)引手續(xù)、檢疫證明過(guò)期的動(dòng)物在處罰后做無(wú)害化處理[5]，提高對(duì)違法行為的懲戒力度。