晚清“外重內(nèi)輕”政治格局對中國早期現(xiàn)代化的影響

李有福 李新文

摘要：晚清以降，隨著地方督撫勢力的崛起，清王朝中央與地方權(quán)力逐漸形成了“外重內(nèi)輕”的政治格局。在這一政治格局之下，崛起的地方督撫勢力憑借其對地方的掌控引領(lǐng)了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)和清末新政的開展，成為晚清現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)的重要推動(dòng)力量。但是“外重內(nèi)輕”政治格局也使現(xiàn)代化改革的成效大打折扣，一方面清朝中央政府與地方督撫的權(quán)力斗爭給現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)帶來很大約束和破壞，另一方面在缺乏中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的情況下，地方督撫各自為政，各地現(xiàn)代化推進(jìn)程度不一，實(shí)施效果亦良莠不齊。

關(guān)鍵詞：外重內(nèi)輕 現(xiàn)代化 地方督撫

中圖分類號：K203 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1009-5349（2018）22-0223-02

一、晚清“外重內(nèi)輕”政治格局的形成

太平天國運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致了晚清政府國家權(quán)力架構(gòu)的變化。軍事上，地方督撫各募勇營，自選將領(lǐng)、自招兵弁，開始掌握軍權(quán);財(cái)政上，各省統(tǒng)兵大臣和督撫就地籌餉、征收厘金，開始控制地方財(cái)政;用人權(quán)上，督撫不僅自主任命下屬官員，還可保舉他人擔(dān)任巡撫、提督、布政使、按察使等軍政要職。就這樣，以曾國藩、李鴻章、左宗棠為代表的地方督撫勢力崛起，形成了湘軍集團(tuán)及其內(nèi)部分化而來的淮軍集團(tuán)、楚軍集團(tuán)等。清王朝權(quán)力重心由中央下移地方，逐漸形成中央與地方“外重內(nèi)輕”的權(quán)力格局。

二、“外重內(nèi)輕”政治格局對中國早期現(xiàn)代化的推進(jìn)

從宏觀層面來看，中國的早期現(xiàn)代化經(jīng)歷了從向西方學(xué)習(xí)器物到向西方學(xué)習(xí)制度的兩個(gè)階段，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)代表了學(xué)習(xí)器物的層次，戊戌變法和清末新政則代表了學(xué)習(xí)制度的層次。可以說，這兩個(gè)階段現(xiàn)代化的推進(jìn)都與代表地方勢力的督撫有著密切的關(guān)系。

洋務(wù)運(yùn)動(dòng)是清政府主導(dǎo)下開展的，但其實(shí)際著手操辦者則是以曾國藩、李鴻章、左宗棠為代表的地方督撫勢力。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)第一階段建立的較有影響力的現(xiàn)代化軍事工業(yè)中，江南制造總局、天津機(jī)器局、金陵機(jī)器局為李鴻章創(chuàng)辦，福州船政局為左宗棠創(chuàng)辦，湖北槍炮廠為張之洞創(chuàng)辦;洋務(wù)運(yùn)動(dòng)第二階段開辦的較有影響力的民用企業(yè)中，輪船招商局、開平礦務(wù)局、電報(bào)總局和上海機(jī)器織布局為李鴻章創(chuàng)辦，漢陽鐵廠和湖北織布局為張之洞創(chuàng)辦，蘭州織呢局為左宗棠創(chuàng)辦。這些新式企業(yè)的建立標(biāo)志著中國現(xiàn)代化的起步，還中國現(xiàn)代化打下了一定的基礎(chǔ)。

庚子事變后，以張之洞、袁世凱為代表的地方督撫地位驟然上升，推動(dòng)清政府在實(shí)質(zhì)上開啟了政治制度層面的現(xiàn)代化改革。首先，參與規(guī)劃設(shè)計(jì)了新政的實(shí)施方案。1901年1月清廷頒布變法上諭，張之洞、劉坤一的《江楚會奏變法三折》，基本上成為日后清末新政的實(shí)施大綱。其次，在地方督撫的不斷奏請之下，清政府一步步展開現(xiàn)代化的制度改革。如：1906年9月，清廷宣布預(yù)備仿行立憲，是在袁世凱、周馥、張之洞等奏請下促成;1907年9月，清廷下詔設(shè)立資政院以為建立議院做基礎(chǔ)和準(zhǔn)備，是對岑春煊和袁世凱之奏議的采納等[1];最后，地方督撫還直接參與和領(lǐng)導(dǎo)新政，袁世凱的作為尤其突出，1901年11月，袁世凱就任直隸總督兼北洋大臣以后，在其所統(tǒng)轄的直隸—北洋區(qū)域大力推行現(xiàn)代化改革，取得了巨大成效;1907年，袁世凱轉(zhuǎn)任軍機(jī)大臣兼外務(wù)部尚書，進(jìn)入清政府的軍政中樞，與同時(shí)進(jìn)入軍機(jī)處的張之洞相互配合，共同領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)了晚清政治改革的深入開展。[2]

三、“外重內(nèi)輕”格局下由地方勢力主導(dǎo)現(xiàn)代化改革的不足

地方督撫勢力借助其在“外重內(nèi)輕”格局下獲得的權(quán)力推動(dòng)中國邁開了早期現(xiàn)代化的步伐，取得了十分巨大的成就。但是，“外重內(nèi)輕”下開展現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，其弊端亦是十分顯著的，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，中央與地方之間的權(quán)力斗爭削弱了現(xiàn)代化改革的成效。比如在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中，以倭仁、徐桐為代表的頑固派制約洋務(wù)派;在清末新政中，以瞿鴻禨、岑春煊等人制約袁世凱等。這些都給地方督撫的現(xiàn)代化改革帶來諸多約束和掣肘，使現(xiàn)代化改革的成效大打折扣。再如新政官制改革時(shí)期，清政府企圖借官制改革加強(qiáng)中央集權(quán)，削弱地方督撫的權(quán)力，從而“大權(quán)統(tǒng)于朝廷”;而地方督撫反而進(jìn)一步擴(kuò)大自己的權(quán)力。因此，在官制改革過程中，清廷更重視地方官制改革;而地方督撫則更重視中央官制改革，比如袁世凱力主建立責(zé)任內(nèi)閣，就是企圖通過設(shè)立新內(nèi)閣控制立憲的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，鞏固和擴(kuò)大北洋勢力。結(jié)果，中央層面，清廷為防止大權(quán)旁落，未同意設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，而地方層面，由于多數(shù)督撫的抵制，新頒地方官制變動(dòng)的主要是“司道階層”，其上的督撫和其下的府州縣都保持原狀，沒有變化。[3]

第二，中央政府對現(xiàn)代化改革領(lǐng)導(dǎo)的缺位導(dǎo)致地方督撫在主持現(xiàn)代化改革過程中缺乏統(tǒng)一指揮，各自為政，改革步伐并不一致，實(shí)施效果也良莠不齊。比如，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中各省興辦的新式企業(yè)的命運(yùn)與其承辦督撫有著密切的關(guān)聯(lián)，1889年張之洞（時(shí)任兩廣總督）在廣州籌辦槍炮廠，不久之后他要調(diào)任湖廣總督，結(jié)果槍炮廠也跟隨他遷至武漢（即后來的漢陽兵工廠），而不能就地由繼任兩廣總督續(xù)辦。[4]在經(jīng)濟(jì)上，督撫不僅支配著由自己自主征收的厘金，還經(jīng)常截留原本應(yīng)上交中央戶部的地丁、關(guān)稅、鹽課等項(xiàng)稅收。[5]這就導(dǎo)致相當(dāng)一部分的地方收入不能上繳國庫，進(jìn)而限制了清政府對開展新政的財(cái)政支持。

第三，即使是思想開明的地方督撫，也未能樹立起真正意義上的現(xiàn)代化思想，大多采用實(shí)用主義的態(tài)度。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中，他們以“中體西用”為指導(dǎo)思想推進(jìn)現(xiàn)代化，意圖在不觸及中國傳統(tǒng)制度的前提下單純引進(jìn)西方技術(shù)。甲午戰(zhàn)爭后，地方督撫這才意識到改革政治體制的必要性，開始倡導(dǎo)立憲，但即便如此，他們對西方政治制度的認(rèn)識和學(xué)習(xí)程度依然有很多缺陷。比如張之洞反對設(shè)立高等審判廳專司案件審理這一可以促進(jìn)司法獨(dú)立的改革舉措，他的理由竟然是實(shí)行司法獨(dú)立會導(dǎo)致有人借西方法律放縱革命黨人。[4]

第四，雖然督撫勢力對現(xiàn)代化改革的推動(dòng)起著重要的作用，但他們自身在某種程度上也是現(xiàn)代化改革的一種障礙。作為地方政權(quán)的掌控者，地方督撫推進(jìn)現(xiàn)代化的一個(gè)重要目的在于充實(shí)自身實(shí)力，如果這一過程反過來威脅到自身的權(quán)力，他們是絕不會容忍的。如清廷預(yù)備立憲時(shí)期，督撫率先向朝廷提議設(shè)立諮議局，后又為籌辦諮議局籌措經(jīng)費(fèi)，還督促其下屬的府州縣落實(shí)諮議局的各項(xiàng)籌備工作，為諮議局的建立出力甚多。但是，在大多數(shù)督撫眼中，諮議局不過就是一個(gè)民意征詢機(jī)構(gòu)而已，而掌管諮議局的立憲派士紳則希望借助諮議局參與政事，這就會對督撫手中的權(quán)力造成制約，從而引起了督撫的忌諱，導(dǎo)致二者間沖突不斷。[6]

四、結(jié)語

綜上所述，晚清“外重內(nèi)輕”格局的形成為中國早期現(xiàn)代化的開啟和發(fā)展起到了一定的作用，從中崛起的地方督撫勢力借助對地方的控制推動(dòng)了晚清中國早期現(xiàn)代化事業(yè)的進(jìn)程，取得了不少成就。但是“外重內(nèi)輕”政治格局也使現(xiàn)代化改革的成效大打折扣，一方面清朝中央政府與地方督撫的權(quán)力斗爭給現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)帶來很大約束和破壞，另一方面在缺乏中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的情況下，地方督撫各自為政，各地現(xiàn)代化推進(jìn)程度不一，實(shí)施效果亦良莠不齊。不難看出，引領(lǐng)全國走上現(xiàn)代化的正軌，一個(gè)具備現(xiàn)代化眼光、能夠積極全面推進(jìn)現(xiàn)代化的強(qiáng)有力的中央政府是一項(xiàng)必不可少的條件。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉碩.地方督撫與清末預(yù)備立憲[J].河北學(xué)刊，1996（5）.

[2]張華騰.袁世凱與清末新政[J].歷史教學(xué)，2014（4）.

[3]謝霞飛.清末督撫與官制改革[J].湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），1996（3）.

[4]朱蔭貴.中國早期現(xiàn)代化：與日本的比較[J].中國社會科學(xué)，2016（9）.

[5]楚雙志.晚清中央與地方關(guān)系演變史綱[M].北京：中共中央黨校出版社，2006：78.

[6]李振武.清末督撫與諮議局的設(shè)立[J].廣東社會科學(xué)，2012（2）.

責(zé)任編輯：楊國棟

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