激活存量資金，提高財(cái)政資金使用效益的思考

彭艷

摘要：基于國(guó)務(wù)院相關(guān)文件，為實(shí)現(xiàn)政府的相關(guān)要求，各級(jí)各部門，其中包括縣財(cái)政局，均致力于強(qiáng)化整合財(cái)政專項(xiàng)資金，通過(guò)采取一系列的措施，激活存量資金，提升財(cái)政資金的使用效益，將財(cái)政存量資金的盤活成為一種財(cái)政“新常態(tài)”。本研究從縣級(jí)財(cái)政存量資金的主要構(gòu)成視角出發(fā)，對(duì)存量資金產(chǎn)生的根源進(jìn)行深入剖析，并基于所存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性思考，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：存量資金；財(cái)政資金；使用效益

一、存量資金產(chǎn)生的根源

如何高效激活存量資金，提升財(cái)政資金的使用效益，這一問(wèn)題的解決，需要從存量資本的產(chǎn)生根源開(kāi)始著手。其根源涉及到多個(gè)方面，本研究致力于尋找最為關(guān)鍵的原因。

（一）體制不健全

存量資金的存在，在一定程度上是源于相關(guān)的體制不健全，具體體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付制度、預(yù)算體系以及預(yù)算管理等方面。首先，政府之間在公共事務(wù)與服務(wù)中所承擔(dān)的任務(wù)與職責(zé)劃分不明確，尤其是在支出方面，同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度不夠完善。具體來(lái)講，地方政府相關(guān)財(cái)政體制改革不到位，地方大多數(shù)本應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)與職責(zé)需要上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行財(cái)政支持。再加上轉(zhuǎn)移支付制度的不健全，導(dǎo)致部分專項(xiàng)資金的累積性結(jié)存。這種現(xiàn)象在基層財(cái)政部門更為顯著。其次，所制定的預(yù)算體系不完善。地方部門長(zhǎng)期使用一般公共預(yù)算。這會(huì)在一定程度上使得政府性基金預(yù)算中專項(xiàng)用途的收入不能得到很好的統(tǒng)籌安排，進(jìn)而導(dǎo)致不同領(lǐng)域、項(xiàng)目的資金情況結(jié)構(gòu)性失衡，部分短缺、部分富余的現(xiàn)象層出不窮。值得關(guān)注的是，政府性基金預(yù)算通常采用的預(yù)算管理路徑為“以收定支，轉(zhuǎn)款專用”，這在一定程度上導(dǎo)致產(chǎn)生大量制度性的結(jié)存結(jié)轉(zhuǎn)資金，財(cái)政資金使用效益的發(fā)揮受到障礙。最后，預(yù)算管理制度的不完善，也是產(chǎn)生存量資金的重要因素。一方面，部分重點(diǎn)支出，采用與GDP、財(cái)政收支增幅掛鉤的預(yù)算管理方法，在各級(jí)政府結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)層層達(dá)標(biāo)，這使得在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程中，不能充分發(fā)揮預(yù)算職能，執(zhí)行過(guò)程困難重重，產(chǎn)生大量的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，同時(shí)也給政府統(tǒng)籌安排增加了難度。另一方面，預(yù)算管理制度中的部分內(nèi)容不夠嚴(yán)謹(jǐn)，如彩票管理方面。

（二）預(yù)算實(shí)施不合理

在預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，在編制與執(zhí)行方面存在諸多的問(wèn)題，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效益低下。一方面，在預(yù)算編制過(guò)程中，存在方式不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)容不詳細(xì)、不全面的問(wèn)題，難以首先與政策方向、項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接。具體來(lái)講，預(yù)算編制較為粗糙，常常出現(xiàn)申請(qǐng)額度遠(yuǎn)大于實(shí)際需求的情況。隨著后期實(shí)施，預(yù)算管理的嚴(yán)格性與規(guī)范性加強(qiáng)，反而使得大量的財(cái)政資金以結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的方式留存。同時(shí)，在預(yù)算編制過(guò)程中，科學(xué)性欠缺的基數(shù)預(yù)算法仍被廣泛應(yīng)用，而績(jī)效預(yù)算與零基預(yù)算等相對(duì)科學(xué)方法的實(shí)施并未達(dá)到預(yù)期。此外，重大政策的實(shí)施及運(yùn)行不夠穩(wěn)定，公共資源的中期規(guī)劃以及年度統(tǒng)籌規(guī)劃有所欠缺。另一方面，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，資金與項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)精密對(duì)接，執(zhí)行效能差。具體來(lái)講，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，部分的基建項(xiàng)目在選址、概算調(diào)整以及竣工驗(yàn)收等方面的周期較長(zhǎng)，使得基建投資很難按照工程進(jìn)度完成，進(jìn)而導(dǎo)致部分的資金結(jié)轉(zhuǎn)。同時(shí)，存在部分相關(guān)的部門與單位，并沒(méi)有認(rèn)真制定與對(duì)待用款計(jì)劃，或者沒(méi)有按照規(guī)范進(jìn)行支付申請(qǐng)與撥付預(yù)算，進(jìn)而嚴(yán)重影響資金使用效益。

（三）政府管理不到位

財(cái)政存量資金的產(chǎn)生，在某種程度上取決于政府的管理不到位。首先，政府出臺(tái)重要政策后，相應(yīng)的預(yù)算安排不能實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。各級(jí)致力于改革，擬制定與落實(shí)重大政策，需要相應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)算計(jì)劃與之契合。但是，基于多方面原因，部分事項(xiàng)并沒(méi)有如期出臺(tái)并實(shí)施，進(jìn)而導(dǎo)致之前財(cái)政預(yù)留的資金形成結(jié)存。例如，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中，財(cái)政預(yù)留的資金，需要等到改革實(shí)施方案真正出臺(tái)并執(zhí)行后才能予以安排與使用，否則，就會(huì)導(dǎo)致資金沉淀。其次，政府并沒(méi)有嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行資金管理?，F(xiàn)有在預(yù)算方面所出臺(tái)的法律規(guī)定，針對(duì)非稅收入，應(yīng)及時(shí)全部繳入國(guó)庫(kù)，且在權(quán)責(zé)發(fā)生制核算、財(cái)政借款等方面決不能超出相應(yīng)的范圍。但是，現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府、財(cái)務(wù)部門等因受到“預(yù)算執(zhí)行考核”、“收入考核”等影響，常常依托于財(cái)政專戶，將本應(yīng)繳納預(yù)算收入進(jìn)行截留，并用于調(diào)節(jié)年度財(cái)政收入；同時(shí)，虛假列支常常出現(xiàn)，試圖將大量資金轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶，繞過(guò)同級(jí)人大，動(dòng)用國(guó)庫(kù)資金對(duì)外借款的違規(guī)行為存在。最后，各部門與單位多以利益為主。預(yù)算單位常常會(huì)多編預(yù)算，寬打窄用，導(dǎo)致產(chǎn)生大量的預(yù)算結(jié)余。部分部門常常爭(zhēng)取大量的資金，但在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中進(jìn)行縮減使用，最終導(dǎo)致財(cái)政資金的大量結(jié)余，難以實(shí)現(xiàn)較高的資金績(jī)效。

二、激活存量資金的措施

基于對(duì)存量資金產(chǎn)生根源的深入剖析，本研究有針對(duì)性地提出相匹配的解決措施，以求提升財(cái)政資金的使用效能。

（一）完善財(cái)政體制與預(yù)算體系

一方面，健全更加完善的財(cái)政體制，并進(jìn)一步提升財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化。著力加強(qiáng)梳理與確定各級(jí)政府的事權(quán)以及支出責(zé)任清單，建立事權(quán)與財(cái)力相契合的財(cái)政體制。同時(shí)，重點(diǎn)健全轉(zhuǎn)移支付體系，確立一般轉(zhuǎn)移支付的主體地位以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的輔助作用，爭(zhēng)取形成權(quán)責(zé)匹配、規(guī)范透明、高效可靠的轉(zhuǎn)移支付制度。增大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與比例，并加大均衡性轉(zhuǎn)移支付的力度，加快整合與清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，并完善其相關(guān)的分配信息公開(kāi)制度。另一方面，著力于完善預(yù)算體系，健全預(yù)算制度。對(duì)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的應(yīng)用范圍進(jìn)行進(jìn)一步的清晰界定，致力于實(shí)現(xiàn)四大預(yù)算體系的精準(zhǔn)鏈接，并為之制定資金預(yù)算安排的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，避免交叉沖突。同時(shí)，基于稅費(fèi)制度的改革，逐步降低直至取消一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算中的部分專項(xiàng)收入。此外，源于各種不可控因素，滾動(dòng)預(yù)算及相應(yīng)的平衡機(jī)制值得有效使用。通過(guò)推行跨年滾動(dòng)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的滾動(dòng)管理，并完善相應(yīng)的項(xiàng)目預(yù)算體系。

（二）完善預(yù)算編制與執(zhí)行

首先，加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性、可執(zhí)行性與彈性。一方面，著力加強(qiáng)預(yù)算編制與項(xiàng)目計(jì)劃的彈性鏈接。加強(qiáng)項(xiàng)目管理的，針對(duì)當(dāng)年擬實(shí)施的項(xiàng)目，進(jìn)行可行性評(píng)估、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等前期準(zhǔn)備工作，確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。另一方面，針對(duì)預(yù)算編制的完整性，細(xì)化預(yù)算，明晰項(xiàng)目實(shí)施具體安排與進(jìn)度，控制代編預(yù)算。此外，針對(duì)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行與下年預(yù)算安排相結(jié)合的機(jī)制。其次，提升過(guò)“緊日子”的意識(shí)，從緊編制預(yù)算并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，清理整頓激活財(cái)政存量資金財(cái)政專戶，規(guī)范財(cái)政資金調(diào)度，致力于調(diào)整與優(yōu)化財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制新存量，同時(shí)，針對(duì)當(dāng)年確定無(wú)法實(shí)施的項(xiàng)目，按照規(guī)定程序進(jìn)行實(shí)時(shí)的預(yù)算調(diào)整，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)資金調(diào)劑，調(diào)配至當(dāng)年急需的其他項(xiàng)目。最后，借助發(fā)揮資金的集聚效應(yīng)，將性質(zhì)類似、用途相仿、使用分散的專項(xiàng)資金進(jìn)行捆綁使用，以著力解決重大項(xiàng)目建設(shè)等方面的資金瓶頸。加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理，針對(duì)財(cái)政投資評(píng)審與資金績(jī)效評(píng)估，制定相應(yīng)的資金管理辦法，清理預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，并將結(jié)余資金收回縣級(jí)預(yù)算，統(tǒng)籌安排用于其他的同類項(xiàng)目。

（三）提升政府管理與法律意識(shí)

一方面，政府應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)重大政策與財(cái)政預(yù)算的精準(zhǔn)鏈接。政府加強(qiáng)與財(cái)政部分的信息溝通，在編制年初預(yù)算過(guò)程中，對(duì)與預(yù)算相關(guān)的重大事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)性的詳細(xì)說(shuō)明；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，針對(duì)需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，在預(yù)算調(diào)整方案中進(jìn)行安排，而不是一味地制定新的財(cái)政收支措施。另一方面，嚴(yán)格遵守新《預(yù)算法》的內(nèi)容。相關(guān)財(cái)政部分，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)與應(yīng)用新《預(yù)算法》，將所有的財(cái)政收入及時(shí)足額入庫(kù)，并全部列入預(yù)算。不斷提升依法理財(cái)意識(shí)，針對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制核算范圍，進(jìn)行嚴(yán)格把控，嚴(yán)禁違規(guī)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制虛列支出，嚴(yán)格控制核算規(guī)模。此外，進(jìn)一步明確財(cái)政部門的預(yù)算分配權(quán)利。各級(jí)政府應(yīng)在嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》規(guī)定的前提下，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化的預(yù)算分配，并在行政層面上，將分散在相關(guān)政府部門的預(yù)算權(quán)利集中統(tǒng)一到財(cái)政部門。在同級(jí)人大的監(jiān)督授權(quán)下，由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一行使政府收支的管理權(quán)，并致力于實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的口徑統(tǒng)一化，以提升財(cái)政管控能力，進(jìn)而進(jìn)一步激活存量資金、提升財(cái)政資金的使用效能。

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