小產(chǎn)權(quán)房合法化問題研究

韓世鵬++孫雪

摘要：不可否認(rèn)，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)及發(fā)展已是大勢所趨，其不僅反映了城鄉(xiāng)一體化的要求，也反映了農(nóng)民對提高土地征收收益及居民對完善住房保障體系的愿望。本文通過對小產(chǎn)權(quán)房概念以及我國小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀的深刻剖析，揭示了小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生原因，在法律途徑、城鄉(xiāng)二元體制、住房保障體系等方面構(gòu)建出適合我國實(shí)際的小產(chǎn)權(quán)房合法化解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；合法化；城鄉(xiāng)二元體制；集體土地

中圖分類號：G642.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）02-0214-02

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房的“小”字在于產(chǎn)權(quán)。法律并沒有區(qū)別產(chǎn)權(quán)的大小，如此說的根源在于我國特有的二元化土地制度，該制度把土地劃為國有土地與集體所有土地，基于此，大產(chǎn)權(quán)房及小產(chǎn)權(quán)房便有了相對性、可比性。小產(chǎn)權(quán)房，一般定義為：基于農(nóng)村集體所有的土地，于其上建設(shè)未繳納土地出讓金等費(fèi)用的房屋，由鄉(xiāng)或村政府而不是國家專門的房屋產(chǎn)權(quán)登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。據(jù)調(diào)查，2016年我國的小產(chǎn)權(quán)房所占面積已經(jīng)超過六十六億平方米[1]，相當(dāng)于全國房地產(chǎn)總面積的1/3，并且有超過八千萬的居住者。我國禁止小產(chǎn)權(quán)房的交易，但卻屢禁不止，而由此激化了社會矛盾，成為當(dāng)前社會發(fā)展的焦點(diǎn)問題。筆者認(rèn)為，堵不如疏，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)和發(fā)展是我國城鄉(xiāng)二元制度和社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然產(chǎn)物，國家已不能回避集體土地的權(quán)屬、收益及轉(zhuǎn)讓等重大問題，政府應(yīng)改變以往對小產(chǎn)權(quán)房的圍堵封殺的態(tài)度，正視小產(chǎn)權(quán)房違法但合理的實(shí)際狀況，結(jié)合我國的國情，采取切實(shí)可行的措施，出臺解決小產(chǎn)權(quán)房問題的具體方案。

二、小產(chǎn)權(quán)房問題形成原因分析

（一）制度原因——城鄉(xiāng)二元體制

縱觀我國小產(chǎn)權(quán)房問題的出現(xiàn)，有一個根本原因不可忽視，即我國的城鄉(xiāng)二元化體制。新中國成立初期，我國就嘗試并逐步建立了國家土地所有制和集體所有制相結(jié)合的土地二元結(jié)構(gòu)。將國有土地與集體土地劃分為兩種截然不同的管理體系，不管是我國憲法第十條還是土地管理法對土地建設(shè)開發(fā)的原則規(guī)定，針對的對象都是國有土地。集體土地沒有國家的征收則不能合法的進(jìn)入市場。而在國家征收集體土地的過程中，對農(nóng)民的補(bǔ)償與土地的增值形成了極大的反差，集體土地與國有土地本質(zhì)上就存在差距，二者并不是同地同價，農(nóng)民的利益得不到保障，他們不得不另尋出路，通過出賣小產(chǎn)權(quán)房這種不太合乎法律的行為來彌補(bǔ)他們的差額損失。

（二）經(jīng)濟(jì)原因——經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡

隨著我國社會主義經(jīng)濟(jì)的不斷深入，具有巨大增值空間的土地日益被人們所關(guān)注和看重，而小產(chǎn)權(quán)房正是農(nóng)民參與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)資源分配的必然結(jié)果。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)收入差距一直居高不下，再加上集體土地與國有土地在轉(zhuǎn)讓收益等方面的不平等，使得農(nóng)民為了提高自身收益，開始出賣轉(zhuǎn)讓集體土地。而由于城市化進(jìn)程加快，城市人口劇增再加上房地產(chǎn)開發(fā)商不斷進(jìn)行炒房，使我國房價普遍虛高，造成了城市中低收入的居民無房可購的局面。恰逢此時，小產(chǎn)權(quán)房的低廉價格恰好迎合了中低收入者強(qiáng)烈的安家意愿，供給與需求的契合度一路攀升，小產(chǎn)權(quán)房的市場不可避免地變得炙手可熱。

（三）社會原因——社會保障體系不健全

如果著眼于城市的住房保障制度，我們不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等低價房尚不能滿足低收入人群的住房需求。而且由于相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的缺失，使得保障性住房并沒有分配到真正需要它的人群。農(nóng)村的社會保障體系很不完善，一方面，農(nóng)村的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老保障體系尚待建設(shè)，衛(wèi)生資源仍舊短缺。另一方面，物價上漲的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)村人群的生活水平，農(nóng)民又是迫于生活壓力，不得不走向了賣地賣房地步。

（四）法律原因——缺乏合理有效的法律規(guī)范

毋庸置疑，小產(chǎn)權(quán)房法律上的空白也對小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生發(fā)展起到了重要作用。我國并沒有對集體土地建設(shè)房屋及其流轉(zhuǎn)作出明確規(guī)定。現(xiàn)有憲法法律對小產(chǎn)權(quán)房立法上的空白，而政府發(fā)布的禁止性意見通知亦沒有強(qiáng)制力，這也對小產(chǎn)權(quán)房的火爆也起到了推動作用。

三、小產(chǎn)權(quán)房合法化的對策研究

（一）對于現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的處理對策研究

現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量驚人，排查困難，而且對于排查出來的小產(chǎn)權(quán)房如何處理也成了政府及相關(guān)學(xué)者的難題。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)遵循：不拆除，不罰款，公平合理的原則，逐漸將其進(jìn)行合法化改造。小產(chǎn)權(quán)房的排查是首先要面對的難題，傳統(tǒng)的地毯式排查方法費(fèi)時費(fèi)力而且效果不大，筆者主張政府應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通合作，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助排查，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好宣傳，鼓勵村民自查自糾。對于相關(guān)的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)商與購房者做好政策宣傳與鼓勵，促使相關(guān)人員到政府設(shè)立的小產(chǎn)權(quán)房管理部門進(jìn)行登記，并補(bǔ)交相關(guān)稅費(fèi)，土地出讓金等，政府則進(jìn)行地價評估，對于合格的小產(chǎn)權(quán)法，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，確認(rèn)其權(quán)利。對于某些房地產(chǎn)開發(fā)商為了壟斷而購買或占用大量耕地，不符合城市規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房可以將其改造為經(jīng)濟(jì)適用房或者廉租房，納入到城市住房保障體系中去。若某些小產(chǎn)權(quán)房的建造占用了大量耕地，已經(jīng)威脅到了我國的糧食安全，政府應(yīng)堅決抵制，立刻拆除，并還原耕地。

（二）完善集體土地自由流轉(zhuǎn)制

我國物權(quán)法對所有權(quán)這樣解釋：所有人對自己的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，依法享有的占有使用收益和處分的權(quán)利。毫無疑問，根據(jù)土地管理法，農(nóng)民對集體土地的處分權(quán)上是受到嚴(yán)格限制的。因此，在集體土地的所有權(quán)問題上，國家應(yīng)賦予其與國有土地同樣的權(quán)利，包括允許農(nóng)民將個人宅基地村集體將集體土地的使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓出租等方式流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的同地問題。在利益分配方面，我們可以借鑒廣東省在土地流轉(zhuǎn)收益分配的經(jīng)驗(yàn)[2]，本文經(jīng)過研究整理如下。對于農(nóng)民集體共有的土地，是否流轉(zhuǎn)有村委會以及農(nóng)民代表決定，并由農(nóng)民選舉出的監(jiān)督小組進(jìn)行監(jiān)督。土地流轉(zhuǎn)的收益確保屬于全體集體組織成員共有，可以用于村里的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會保障金或者以分紅的形式分給全體村民。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出售自己的宅基地的，收益歸農(nóng)民個人。在流轉(zhuǎn)土地的地價問題上，參照國有土地地價的平均水平，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的同價問題。

（三）小產(chǎn)權(quán)房合法化的法律對策研究

1.立法對策。憲法是我國的根本大法，若要賦予小產(chǎn)權(quán)房的合法地位，必須使其合憲。首先憲法應(yīng)明確規(guī)定集體土地與國有土地同地同權(quán)，包括占有、使用、收益尤其是轉(zhuǎn)讓權(quán)，國家和集體同樣是土地的主體，兩者的地位是平等的，嚴(yán)厲禁止國家有超越集體的職權(quán)。另外，我國土地管理法也有必要進(jìn)行修改，規(guī)定具體的集體土地所有權(quán)主體，賦予農(nóng)民對土地使用權(quán)地完整權(quán)能，打破集體土地流轉(zhuǎn)的身份限制，使其能夠自由進(jìn)入市場流通。針對國家征收農(nóng)民土地補(bǔ)償款不合理的問題，土地管理法應(yīng)明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，綜合考慮土地產(chǎn)值、需要安置的農(nóng)業(yè)人口、青苗費(fèi)以及土地增值收益等，不同地區(qū)根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)償，原則上都要維護(hù)農(nóng)民的利益。

2.司法對策。隨著小產(chǎn)權(quán)房的興起，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的糾紛案件也隨之大量涌入法院。買賣雙方的矛盾無非是雙方簽訂的買賣合同是否有效。在北京畫家村李玉蘭一案中，法院判決買賣合同無效的依據(jù)是非集體組織成員不得取得宅基地使用權(quán)，但是判決更多的是參考了我國現(xiàn)有的政策。這種裁判標(biāo)準(zhǔn)顯然損害了買受人的利益，不利于誠信公正原則的體現(xiàn)。因此，如何統(tǒng)一關(guān)于現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的裁判標(biāo)準(zhǔn)成為了司法界處理此種案件的重中之重。筆者主張小產(chǎn)權(quán)房的買賣合同應(yīng)該有效，若買賣雙方在交易時并無違法行為，對買賣合同也無異議，本著合同雙方真實(shí)意思表示以及誠信公平的原則，可以承認(rèn)其合法效力，維護(hù)出賣人和買受人的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是現(xiàn)有的土地制度政策與日益發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)沖突的產(chǎn)物，從當(dāng)前我國小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀以及對小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因的深刻剖析，闡述了小產(chǎn)權(quán)房合法化的意義及可行性，并從土地制度，立法司法等方面提出了相應(yīng)的研究對策。筆者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合法化是解決小產(chǎn)權(quán)房問題的根本途徑，政府應(yīng)該構(gòu)建城鄉(xiāng)多元保障體系建立城鄉(xiāng)一體化體制，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，修改土地管理法等法律使小產(chǎn)權(quán)房合法化實(shí)現(xiàn)“軟著陸”。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇民.北京等地開始清理小產(chǎn)權(quán)房[J].現(xiàn)代企業(yè)，2013.

[2]王天逸.小產(chǎn)權(quán)房問題研究及相關(guān)制度構(gòu)建[D].華南理工大學(xué)，2012.endprint