農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對(duì)策
——以下寺鎮(zhèn)為例

侯建紅

（劍閣縣下寺鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，四川劍閣628000）

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，我國農(nóng)村土地承載著重要的社會(huì)保障和糧食安全保障雙重功能，隨著大量農(nóng)民離開故土涌入城市，自農(nóng)業(yè)成為一部分農(nóng)民的“備份”產(chǎn)業(yè)以來，部分承包土地的經(jīng)營權(quán)就發(fā)生了流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本途徑，也是提高資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑。本文就下寺鎮(zhèn)承包土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題進(jìn)行了調(diào)查分析，主要存在以下幾方面的問題。

1 存在的主要問題

1.1 土地分戶經(jīng)營，流轉(zhuǎn)無序

隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，使下寺鎮(zhèn)乃至劍閣縣脫離土地的農(nóng)民越來越多，土地分戶經(jīng)營的的矛盾日益突出，形成了有土地承包權(quán)的農(nóng)戶多半沒有經(jīng)營土地，而有土地開發(fā)資金和經(jīng)營種植技術(shù)的一部分業(yè)主又沒有更多的土地去經(jīng)營，造成了土地資源、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素不能實(shí)行最佳組合、不能最大限度的發(fā)揮土地的生產(chǎn)效益等問題。調(diào)查表明，劍閣縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)速度快、類型多、流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，行為欠規(guī)范，缺少管理等方面的特點(diǎn)。鎮(zhèn)、村對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為缺乏嚴(yán)格規(guī)范的管理，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)一些鄰里糾紛及矛盾。影響了黨的惠農(nóng)政策的有效貫徹，有承包土地而沒有耕種的農(nóng)戶得了耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼等政策性補(bǔ)助，而實(shí)際耕種土地者（代耕或代管）反而得不到補(bǔ)助，極大的影響了種田農(nóng)戶的積極性。

1.2 土地經(jīng)營規(guī)模小，流轉(zhuǎn)分散不集中

下寺鎮(zhèn)有耕地9876畝，農(nóng)業(yè)人口13163人，人均耕地約0.75畝，勞動(dòng)力7400人，每個(gè)勞動(dòng)力承擔(dān)耕地1.3畝。在包產(chǎn)到戶時(shí)絕大多數(shù)地方都是將水田、旱地分上、中、下等級(jí)以村民小組的農(nóng)戶為單位分包給千家萬戶。所以，現(xiàn)在閑置土地流轉(zhuǎn)的分散、不集中，使下寺鎮(zhèn)乃至劍閣縣土地都是零星種植，經(jīng)營規(guī)模小而弱，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了困難。在大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)種植時(shí)，引進(jìn)的外來業(yè)主由于沒有成片土地，不能長期立足，規(guī)模產(chǎn)業(yè)也就難以形成。所以這種分戶經(jīng)營、零星流轉(zhuǎn)的模式就使農(nóng)民們長期處于小農(nóng)生產(chǎn)方式，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，造成純農(nóng)民家庭難以靠土地致富奔小康。

1.3 人土分離面積大、土地閑置多、流轉(zhuǎn)不到位

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年下寺鎮(zhèn)外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民0.4萬人，占全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口的40%，占全鎮(zhèn)勞動(dòng)力的60%，舉家外出近520戶，占全下寺農(nóng)業(yè)戶數(shù)4638戶的10%，由于大量農(nóng)戶外出務(wù)工，導(dǎo)致該鎮(zhèn)有1400多畝耕地人土分離，占總耕地萬畝的15%。據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，下寺鎮(zhèn)摞荒耕地大約有700多畝，占總耕地面積的7%。而且隨著種糧比較效益的下降和務(wù)工經(jīng)商人員的增加，耕地摞荒面積將會(huì)逐年增加，導(dǎo)致了土地資源的極大浪費(fèi)。

2 對(duì)策與建議

2.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實(shí)行登記制度，由村委會(huì)備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心登記。二是建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。過去土地流轉(zhuǎn)中心沒成立時(shí)，土地流轉(zhuǎn)范圍小、流轉(zhuǎn)信息不暢，愿意流轉(zhuǎn)的不知誰需要土地，想要土地的不知誰有。流轉(zhuǎn)中心成立后，除了提供和收集流轉(zhuǎn)信息、建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬、進(jìn)行政策咨詢和合同管理、調(diào)解糾紛外，還應(yīng)對(duì)離鄉(xiāng)離土的外出務(wù)工人員進(jìn)行兩地互通。特別是現(xiàn)在農(nóng)村土地確權(quán)政策出臺(tái)以后，對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題更應(yīng)進(jìn)行分類調(diào)控，能離鄉(xiāng)又能離土的在保障其基本生活水平和就業(yè)能力的前提下，鼓勵(lì)其轉(zhuǎn)讓或終止土地承包關(guān)系。例如，二輪土地承包時(shí)戶口在農(nóng)村而現(xiàn)在戶口又在單位的部分人員，他們的承包土地關(guān)系就應(yīng)該終止。能離鄉(xiāng)不能離土的鼓勵(lì)其承包經(jīng)營權(quán)出租或入股；不能轉(zhuǎn)移的逐步通過租賃、轉(zhuǎn)包等方式向農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營發(fā)展，以發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

2.2 培植業(yè)主大戶，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營

改變過去分散種植、流轉(zhuǎn)的方式，以當(dāng)?shù)攸h委、政府調(diào)結(jié)構(gòu)、抓經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)為依托，積極引進(jìn)種田能手和業(yè)主經(jīng)營大戶及發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，變“耕者有其田”為“能耕者有其田”，讓無能力耕種的承包戶把土地租或轉(zhuǎn)包給業(yè)主經(jīng)營，既收取租金和承包費(fèi)，又可根據(jù)能力為自己的土地打工。

2.3 制定鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策措施

進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，允許農(nóng)戶把土地作為生產(chǎn)要素在市場(chǎng)上依法自由流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，保障農(nóng)民權(quán)益。積極探索以土地承包經(jīng)營權(quán)入股等形式的流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民以土地入股農(nóng)民合作組織，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對(duì)于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于通過采取土地流轉(zhuǎn)合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，并能切實(shí)帶動(dòng)農(nóng)戶增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進(jìn)行重獎(jiǎng)，并從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。

2.4 土地實(shí)施流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營后，應(yīng)完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的立項(xiàng)和規(guī)模實(shí)施

在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目盡量向土地傾斜的同時(shí)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施。在道路建設(shè)、灌溉工程、糧油中低產(chǎn)田、土改造等項(xiàng)目的選擇上應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)環(huán)境差的村、組。

2.5 鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移

將不具備農(nóng)業(yè)勞動(dòng)技能的農(nóng)村勞動(dòng)力在保證其基本生活水平的前提下，讓其就近轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，變農(nóng)民為居民，也可鼓勵(lì)城市人口到農(nóng)村務(wù)農(nóng)，實(shí)行“城鄉(xiāng)對(duì)流”。