秸稈禁焚政策實施中村干部對人情網(wǎng)絡(luò)的利用

劉紅祥

（南京理工大學(xué)紫金學(xué)院公共管理系 江蘇 南京 210023）

1 引言

秸稈焚燒在鄉(xiāng)村社會原本是一個習(xí)以為常的行為。一到“雙收”時節(jié)，農(nóng)戶除了整理少量的秸稈用來燒農(nóng)家土灶外，一般為了趕時間，也為了省事，便直接在田埂上將剩余的秸稈進(jìn)行焚燒。盡管有一些村民對這種行為表示不滿，但只要不發(fā)生火災(zāi)基本上也只能默默接受。因為這樣的行為一直存在，而且很多農(nóng)戶都會選擇這種方式，似乎形成了一種“共識”。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，環(huán)境問題受到了越來越多人的重視，公共部門和各類媒介不斷宣傳，在鄉(xiāng)村的公共空間幾乎隨處可見如“禁止焚燒秸稈”、“焚燒秸稈罰款拘留”等各類宣傳標(biāo)語。公眾的環(huán)保意識提高了，對環(huán)境污染的危害也認(rèn)識得更深了。另外，不斷出現(xiàn)的霧霾天氣、空氣質(zhì)量問題使人們有更多的切身體會，更深切地認(rèn)識到環(huán)境的價值。當(dāng)鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)處理方式與新時期的要求相沖突時，極易引起一系列的社會矛盾。鄉(xiāng)村環(huán)境中這種直接的制度植入與農(nóng)民傳統(tǒng)認(rèn)知、與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習(xí)慣產(chǎn)生了的沖擊，從而導(dǎo)致制度執(zhí)行成本提高了，甚至帶來了執(zhí)行沖突。

本文從鄉(xiāng)村社會的客觀情境出發(fā)，分析了外生制度進(jìn)入鄉(xiāng)村后如何被執(zhí)行，執(zhí)行中如何動員相關(guān)資源，如何與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的人際網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合等問題，為后續(xù)的制度下鄉(xiāng)執(zhí)行困境的緩解奠定了基礎(chǔ)。

2 秸稈禁焚政策的由來及鄉(xiāng)村植入

政府開始關(guān)注秸稈禁燒最早可以追溯到1997年。當(dāng)時農(nóng)業(yè)部連續(xù)下發(fā) 《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈切實做好夏收農(nóng)作物秸稈還田工作的通知》(1997年5月)和 《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈做好秸稈綜合利用工作的緊急通知》(1997年6月)。1998年農(nóng)業(yè)部繼續(xù)下發(fā) 《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》。自此以后農(nóng)業(yè)部幾乎每年都會參與秸稈禁焚相關(guān)工作。1999年，國家環(huán)?？偩?、農(nóng)業(yè)部、財政部、鐵道部、交通部、民航總局等多部門聯(lián)合發(fā)布 《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》(1999年4月12日，環(huán)發(fā)[1999]98號)，要求環(huán)保部門負(fù)責(zé)秸稈禁燒的監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)秸稈綜合利用。當(dāng)時規(guī)定的主要禁燒區(qū)是“省轄市(地)級人民政府可以在人口集中區(qū)、各級自然保護(hù)區(qū)和文物保護(hù)單位及其他人文遺址、林地、草場、油庫、糧庫、通訊設(shè)施等周邊地區(qū)劃定禁止露天焚燒秸稈的區(qū)域。以機(jī)場為中心15公里為半徑的區(qū)域；沿高速公路、鐵路兩側(cè)各2公里和國道、省道公路干線兩側(cè)各1公里的地帶”。當(dāng)時禁燒鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名單是由區(qū)縣政府劃定，并將其作為村務(wù)公開和精神文明建設(shè)的內(nèi)容。從當(dāng)時的政策規(guī)定來看，還沒有全面禁止焚燒秸稈，只是劃定具體區(qū)域不能焚燒，一般是主城區(qū)的城郊，農(nóng)村基本還是按照傳統(tǒng)方式處理秸稈。當(dāng)時文件要求推進(jìn)秸稈綜合利用，如機(jī)械化秸稈還田、秸稈飼料開發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開發(fā)等目標(biāo)在當(dāng)時的條件下推進(jìn)緩慢，并沒有形成長效機(jī)制。此后，在2003年、2005年和2007年又分別下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)秸稈禁燒和綜合利用工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的通知》，環(huán)保部門也逐步成為該項工作的主導(dǎo)單位，并在雙收時節(jié)做好相關(guān)監(jiān)管工作。

秸稈焚燒問題開始真正進(jìn)入公眾視野是2008年。政府監(jiān)管部門也開始不僅僅是簡單的發(fā)放 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)秸稈禁燒工作的通知》(環(huán)發(fā)[2008]22號)之類的通知或緊急通知來要求地方政府部門實施監(jiān)管，而是開始有規(guī)劃地強(qiáng)調(diào)綜合利用。國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》(國辦發(fā)[2008]105號)，一方面強(qiáng)調(diào)了秸稈的綜合利用的政策扶持、科技支持，另一方面也強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門牽頭做好秸稈禁燒工作。2009年國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于編制秸稈綜合利用規(guī)劃的指導(dǎo)意見》，要求各地方做好秸稈綜合利用的規(guī)劃指導(dǎo)和監(jiān)督檢查工作。2011年11月國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、財政部發(fā)布了 《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實施方案》，這是第一份關(guān)于秸稈利用的規(guī)劃實施方案。2015年國家發(fā)改委聯(lián)合環(huán)保、財政、農(nóng)業(yè)等部門發(fā)布了 《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作的通知》(發(fā)改環(huán)資[2015]2651號)，實行秸稈綜合利用和禁燒工作目標(biāo)責(zé)任制，把任務(wù)分解落實到部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組，明確分工、責(zé)任到人，構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、農(nóng)民參與的工作格局。強(qiáng)化衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等應(yīng)用，提高秸稈焚燒火點監(jiān)測的效率和水平。各地要加大秸稈禁燒執(zhí)法檢查力度，及時公開違法焚燒秸稈的相關(guān)信息，對因焚燒秸稈造成火災(zāi)、人員傷害、交通事故的嚴(yán)肅依法查處，對構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。實行目標(biāo)責(zé)任制，對秸稈焚燒嚴(yán)重和綜合利用率低的地區(qū)啟動問責(zé)機(jī)制，并追究相關(guān)負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人的責(zé)任。2016年國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部下發(fā)了 《關(guān)于編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導(dǎo)意見》的通知(發(fā)改辦環(huán)資[2016]2504號)，提出到2020年秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上，要求各地方按照要求積極準(zhǔn)備、匯報進(jìn)度等。在省級政府層面， 《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》是最早禁止農(nóng)作物秸稈焚燒和促進(jìn)綜合利用的地方性法規(guī)。

早在2000年 《大氣污染防治法》修訂中首次將秸稈焚燒污染納入其中，“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”(四十一條第二款)。2013年國務(wù)院發(fā)布的 《大氣污染防治行動計劃》中進(jìn)一步明確了秸稈禁焚的相關(guān)措施。2015年全國人大常委會通過的 《中華人民共和國大氣污染防治法》第七十七條明確規(guī)定“省、自治區(qū)和直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”，第一百一十九條明確指出了違法的懲罰措施：“違反本法規(guī)定，在人口集中地區(qū)對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農(nóng)藥，或者露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，并可以處五百元以上二千元以下的罰款?！?015年1月1日起開始施行的新的環(huán)境保護(hù)法進(jìn)一步明確了地方政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，這也促進(jìn)了地方政府將秸稈禁焚作為環(huán)保領(lǐng)域的一個重要工作來對待。

通過自上而下的行政體制，國家層面的秸稈禁焚政策最終落實到縣鄉(xiāng)兩級基層政府具體執(zhí)行，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是秸稈禁焚政策的重要和直接執(zhí)行主體。當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會把該項政策具體分解給行政村的村委會去完成。這種層層分解、逐級考核的方式就讓秸稈禁焚政策直接植入了鄉(xiāng)村社會，在這個過程中作為執(zhí)行對象的農(nóng)民幾乎沒有任何話語權(quán)和參與討論的空間。但他們被告知傳統(tǒng)的秸稈處理方式帶來了環(huán)境污染，必須改變，具體如何綜合利用、是否具有條件則不得而知，甚至也無人關(guān)注。

3 鄉(xiāng)村秸稈禁焚政策執(zhí)行中人情網(wǎng)絡(luò)的利用

自上而下的政策要求使農(nóng)民沒有選擇的空間，具體的懲罰性措施在鄉(xiāng)村實踐中其實也沒有多少威懾力，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會干部具體監(jiān)督執(zhí)行該項政策帶來了一些困難。一方面村委會往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的第一責(zé)任人，另一方面即使真的有人焚燒秸稈也很難抓住現(xiàn)形，導(dǎo)致無法有效實施懲罰。為了完成上級的考核任務(wù)，村委會在工作中也就不得不利用鄉(xiāng)土資源來完成任務(wù)。

3.1 村干部的親屬網(wǎng)絡(luò)。每年的雙收時節(jié)都是秸稈禁焚工作的重要時期，村委會也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高壓下不得不嚴(yán)格監(jiān)督本村村民的秸稈焚燒行為。在實際工作中如何有效監(jiān)管村民的秸稈焚燒是一門藝術(shù)，僅僅靠外部的制度和政策植入是很難取得理想效果的。當(dāng)制度植入鄉(xiāng)村面對農(nóng)民時，宣傳動員是一項不得不做的工作，也是一項充分考驗村委會干部工作能力和人情資源網(wǎng)絡(luò)的工作。

在秸稈禁焚動員工作中，盡管制度是自上而下頒布執(zhí)行的，制度也具有合法性，但是從執(zhí)行對象來看，由于和村民的傳統(tǒng)習(xí)慣相違背，農(nóng)民的抵觸抱怨情緒在所難免。更有甚者，會將村干部置于村民的對立面，認(rèn)為他們只為了完成自己的工作，根本不真正關(guān)心“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親”。村干部處理不好這種矛盾，就會導(dǎo)致工作被動，甚至無法完成上級交辦的任務(wù)。村干部的這種角色困境有時甚至需要他們?nèi)虤馔搪?。為了做好秸稈禁焚工作，他們積極動員自家親屬，此時人脈資源、親屬網(wǎng)絡(luò)就起到了很大的作用，“給自家人幫個忙”是他們在和村民溝通中最常掛在嘴邊的話?，F(xiàn)在村里主要是老年人種地，年輕人外出，老年人一般還是比較在乎這種親屬關(guān)系，也會配合村干部的工作。

3.2 村民之間的鄰里網(wǎng)絡(luò)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是一個“熟人社會”，在一個自然村落里，各家之間的農(nóng)田一般也是彼此臨近，在雙收時節(jié)的秸稈禁焚工作中大家都會相互提醒和彼此監(jiān)督。一方面，距離近，一家的焚燒可能影響相鄰的另一家，造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失和糾紛；另一方面，在人情交往中彼此照應(yīng)、相互幫助也是日常生活中的常見行為。村干部在秸稈禁燒工作中也會借助于這個鄰里網(wǎng)絡(luò)，特別是在工作人員嚴(yán)重不足的時候，利用這種相互監(jiān)督的方式可以起到較好的效果。

在秸稈禁焚工作中，村干部往往會將相鄰的幾戶家庭組成一個小組，委派年長的、有威望的一戶作為聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)日常的監(jiān)督和勸誡。在秸稈的處理上，鄰里之間有時也會相互幫助，即“換工”。一家有好的秸稈處理方式，其他幾家鄰居也會跟著一起，這也在無形中減少了秸稈焚燒的可能，村里也完成了秸稈禁焚的任務(wù)。在外生制度的直接植入下借助于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以有效降低制度執(zhí)行成本，解決制度執(zhí)行中的糾紛與沖突。

4 結(jié)語

最初秸稈禁焚政策是很難被農(nóng)民接受的，因為這和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習(xí)慣相背離。隨著整個社會環(huán)保意識的增強(qiáng)和宣傳動員的普及，農(nóng)民也逐步意識到秸稈焚燒對環(huán)境的危害。但在缺少相關(guān)資源和配套政策支持的情況下，自上而下的制度植入和村民的認(rèn)知還是有差距的。這時村干部作為“當(dāng)?shù)厝恕本桶l(fā)揮了較大的作用。他們一方面積極宣傳相關(guān)政策法規(guī)，另一方面利用傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的人情網(wǎng)絡(luò)資源保證制度的執(zhí)行。這種制度的執(zhí)行盡管靠的可能不是單一的制度權(quán)威和權(quán)力，但是能夠完成壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村里的考核任務(wù)。在制度執(zhí)行中如何更好地讓民眾形成公共規(guī)則意識，認(rèn)識到制度本身執(zhí)行的必要性，還有很長的路要走。