大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的邏輯演進與治理轉(zhuǎn)型

康蘭平

內(nèi)容提要 自1978年改革開放以來，我國法治政府建設(shè)歷經(jīng)40載的準(zhǔn)備醞釀、實踐鋪陳和豐富完善，已經(jīng)取得了豐碩的成果，構(gòu)筑了全面推進依法行政的多元動力機制，型構(gòu)了中國特色的法治政府建設(shè)模式?；仨母镩_放40年法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程，法治的良善化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化日漸成為時代主題和發(fā)展路向——以數(shù)據(jù)及其運用為中心的法治政府量化探索模式引起了理論界和實務(wù)界的關(guān)注。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度運用拓寬了量化法治政府評估活動的理論空間和實踐向度，以數(shù)據(jù)治理推動法治政府建設(shè)進入精細(xì)化階段；另一方面，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的法治政府建設(shè)面臨著制度邏輯的轉(zhuǎn)換和實踐路徑的重構(gòu)。面對大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的機遇與挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)保持理性的態(tài)度，避免過度的數(shù)據(jù)崇拜導(dǎo)致的對個體權(quán)利的遮蔽和國家安全的侵害，厘定大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和權(quán)力邊界，探索激勵相容的大數(shù)據(jù)法治政府建設(shè)規(guī)制進路。

關(guān)鍵詞 改革開放40年 法治政府建設(shè) 大數(shù)據(jù) 治理轉(zhuǎn)型

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447—662X（2018）08—0012—08

改革開放40年來中國法治政府建設(shè)取得了令人矚目的成就。但我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到法治政府建設(shè)是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進行歷時性和共識性的統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，回顧改革開放40年來我國法治政府建設(shè)的動態(tài)歷程，勾勒法治政府建設(shè)的實踐面相，洞悉法治政府建設(shè)的內(nèi)在機理，具有現(xiàn)實鏡鑒意義。尤其是伴隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，法治政府建設(shè)亟待拓寬理論維度和實踐向度，探索激勵相容的大數(shù)據(jù)法治政府建設(shè)未來圖景和實踐路向。

一、改革開放40年法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程與實踐邏輯

1.改革開放40年法治政府建設(shè)的歷程回顧

回顧改革開放40年來中國法治政府建設(shè)的動態(tài)發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了起步醞釀、調(diào)整深化、全面發(fā)展三個階段：

（1）起步醞釀階段：這一時期中國的法治政府建設(shè)與改革開放的時代背景因因相扣，處于百廢待興狀態(tài)，通過黨的會議、國家根本大法以及基本法律厘定了法治政府的應(yīng)有之義，規(guī)范了行政權(quán)力的行使，法制政府建設(shè)步伐加快（詳見表1）。

（2）調(diào)整深化階段：這一時期法治政府建設(shè)在意蘊和內(nèi)涵方面十分豐富，且形成了鮮活的中國特色法治政府建設(shè)實踐。依托于憲法和基本法律的規(guī)定，厘定了法治政府的職能和具體實施框架，隨后黨的工作報告和政府工作報告進一步明確了建設(shè)法治政府的目標(biāo)和路線，法治政府建設(shè)有序推進（詳見表2）。

（3）全面發(fā)展階段：黨的十八大將法治政府建設(shè)上升到依法治國的戰(zhàn)略高度和重要任務(wù)，法治政府建設(shè)成為全面建設(shè)小康社會和治國理政的基本目標(biāo)和主要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會強調(diào)深化行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能，堅持法治國家、法治政府、法治社會三位一體的系統(tǒng)建設(shè)思路和整體布局。2014年10月召開的中共十八屆四中全會首次聚焦依法治國主題，對法治政府建設(shè)提出了明確的要求和具體的任務(wù)。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020）》。該《綱要》明確了今后法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，對法治政府建設(shè)進行宏觀布局和路線規(guī)劃。2017年10月，黨的十九大報告強調(diào)深化依法治國實踐，加快建設(shè)法治政府（詳見表3）。

改革開放40年來法治政府建設(shè)的方向圖、任務(wù)書、責(zé)任狀和時間表等頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署日漸清晰，走出了一條具有中國特色的法治政府建設(shè)道路：首先，明確了中國特色法治政府建設(shè)的基本內(nèi)涵和奮斗目標(biāo)。伴隨著法治政府建設(shè)的深入，法治政府的內(nèi)涵和要求越來越豐富具體，法治政府是職能科學(xué)的政府、權(quán)責(zé)法定的政府、陽光透明的政府、執(zhí)法嚴(yán)明的政府、依法行政的政府、守法誠信的政府。其次，明確了建成法治政府的整體實施圖和具體實踐路徑。建設(shè)法治政府是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及依法行政、科學(xué)立法、職能轉(zhuǎn)變、市場監(jiān)管、制度建設(shè)等諸多環(huán)節(jié)，既需要加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃，也需要分步驟、分階段完成法治政府建設(shè)的階段性目標(biāo)和主要任務(wù)。中國特色法治政府建設(shè)必須堅持從法治中國建設(shè)的實踐需求出發(fā)，滿足民眾的多元法治需求，拓寬民眾的利益訴求渠道。最后，大數(shù)據(jù)時代的來臨給法治政府建設(shè)帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)，一方面大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)的應(yīng)用提升了行政決策的科學(xué)化水平，使得政府的職能履行更為精細(xì)全面，滿足民眾的多元化訴求；另一方面大數(shù)據(jù)也是一柄雙刃劍，在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域推動法治政府建設(shè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型既有技術(shù)難題也有治理難題，亟待進行理論更新和實踐回應(yīng)。

2.改革開放40年法治政府建設(shè)的實踐邏輯與治理路徑

改革開放40年來法治政府建設(shè)在取得豐碩成果的同時也暴露了諸多問題，亟待對制度層面的實踐邏輯進行反思與回應(yīng)：首先，中國特色法治政府建設(shè)的演進軌跡和內(nèi)在機理體現(xiàn)了頂層設(shè)計與摸著石頭過河的規(guī)范與實效的辯證統(tǒng)一。一方面帶有建構(gòu)理性主義方法論特征的頂層設(shè)計依循制度理性從規(guī)范層面細(xì)化政府職能和重構(gòu)社會秩序，另一方面中國的法治政府建設(shè)也需要在實踐中進行漸進試錯的摸著石頭過河過程，實現(xiàn)規(guī)范與實效層面的調(diào)適和互動。其次，中國特色法治政府建設(shè)面臨著理想圖景與制度供給的路徑依賴問題，亟待破解改革與法治的悖論。從制度變遷的角度來看，當(dāng)前法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)與具體實踐面臨著驅(qū)動和激勵不足問題，影響了法治政府建設(shè)的實施效能。當(dāng)前，依法行政活動處于高速變幻和新舊更迭中，法治政府建設(shè)也面臨著規(guī)范體系創(chuàng)造的制度環(huán)境供給不足問題，面臨著法治政府建設(shè)規(guī)范層面的滯后和實效不佳問題。最后，中國特色法治政府建設(shè)體現(xiàn)了工具理性和價值理性的耦合互動。一方面伴隨著政府信息公開力度的不斷加大，民眾對于規(guī)范行政權(quán)力行使的透明度要求越來越高，倒逼政務(wù)公開力度加大和信息化水平提升，有效提高政府公信力；另一方面伴隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，以民眾需求為中心的數(shù)據(jù)開放共享推動了政務(wù)公開的轉(zhuǎn)型升級，更為關(guān)注民眾多元化訴求和提供個性化服務(wù)，提升政府履職的精細(xì)化水平。

二、大數(shù)據(jù)：引領(lǐng)法治政府建設(shè)的新命題

大數(shù)據(jù)時代的到來以迅捷地方式推動著法治政府建設(shè)理念和制度的變革。依托于大數(shù)據(jù)技術(shù)和云計算模式，能夠優(yōu)化行政決策的精準(zhǔn)化水平、提升政府部門的數(shù)字資產(chǎn)管理能力，強化對風(fēng)險的預(yù)判和防控能力，夯實民眾法治獲得感等等。既有立法規(guī)制體系存在著鮮明的部門利益和地方化傾向，而且在現(xiàn)有行政體制下，政府信息公開滯后于國家各項事業(yè)發(fā)展的要求。伴隨著改革的穩(wěn)步推進和政府信息公開制度的持續(xù)深入，尤其是大數(shù)據(jù)時代的來臨，政府信息公開的制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于法治政府建設(shè)的現(xiàn)實需求，仍面臨著部門主義的藩籬、數(shù)據(jù)孤島的困境、數(shù)據(jù)安全的隱患、個人隱私保護的缺乏等實施障礙，還有待于進一步規(guī)范治理和難題破解。

1.大數(shù)據(jù)浪潮對法治政府建設(shè)的深刻影響

伴隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的日新月異，加快實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進政務(wù)數(shù)據(jù)公開和資源共享，建設(shè)數(shù)字中國，成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展和增進人民福祉的戰(zhàn)略新引擎和新動能。推動實施大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略也在深刻地影響著法治建設(shè)的方方面面。具體而言：（1）大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源，有助于促進政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府治理法治化水平。自2015年我國發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》以來，作為掌握著大量數(shù)據(jù)資源的各級地方政府，也日益認(rèn)識到了政務(wù)大數(shù)據(jù)的重要性，都開始嘗試用大數(shù)據(jù)來管理和服務(wù)市場監(jiān)管、公共服務(wù)、環(huán)境保護等領(lǐng)域，推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)；（2）依托于政務(wù)大數(shù)據(jù)公開機制，有助于暢通依法行政渠道，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺優(yōu)勢，提升法治為民服務(wù)的深度和廣度。依托于大數(shù)據(jù)平臺，當(dāng)前各級政府通過大數(shù)據(jù)運用加強頂層設(shè)計和創(chuàng)新監(jiān)管方式，促進政府治理能力的公開化和透明化；（3）大數(shù)據(jù)科技的興起有助于提升行政決策的科學(xué)化、民主化水平。黨的十八大以來，我國各級政府加快信息化建設(shè)力度，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到政府的輔助決策和實踐運行當(dāng)中，通過數(shù)據(jù)的實時開放共享，能夠有效整合跨部門之間的數(shù)據(jù)資源，克服因數(shù)據(jù)壁壘而帶來的信息不對稱問題，提升法治政府決策的精細(xì)化和科學(xué)化程度；（4）以大數(shù)據(jù)執(zhí)法能力建設(shè)為契機，有助于打破政務(wù)數(shù)據(jù)的信息孤島瓶頸，提升行政執(zhí)法的精細(xì)化水平。當(dāng)前借助于大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)和云治理模式，各地已經(jīng)紛紛試水執(zhí)法大數(shù)據(jù)中心，建立互通互連的執(zhí)法大數(shù)據(jù)庫，積極探索執(zhí)法大數(shù)據(jù)應(yīng)用，從而實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管的精細(xì)化；（5）依托于信息挖掘技術(shù)和云治理模式，通過建立矛盾糾紛多元化解一體化網(wǎng)絡(luò)平臺，有助于精準(zhǔn)研判矛盾糾紛類型和提升社會治理的精細(xì)化水平?？傊?，伴隨著大數(shù)據(jù)上升為國家治理體系現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略引擎和創(chuàng)新工具，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的法治政府建設(shè)已經(jīng)滲透到依法行政、公正執(zhí)法、行政監(jiān)督、矛盾糾紛化解等實施環(huán)節(jié)，不僅有助于提升行政效率和節(jié)約執(zhí)行成本，而且有助于型構(gòu)法治政府建設(shè)的精細(xì)化治理模式。

2.大數(shù)據(jù)驅(qū)動下法治政府建設(shè)的思維變革

當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)正日益滲透到法治政府建設(shè)的方方面面，這既對依法行政和政府治理提出了新命題和新挑戰(zhàn)，同時也需要我們緊跟時代潮流，圍繞著理念變遷、技術(shù)變革、制度保障等方面進行體系化的頂層設(shè)計和循序漸進的路線規(guī)劃，大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)亟待進行創(chuàng)新路徑的謀劃與探索。具體而言：一是，大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的治理理念可以概括為“實效法治觀”。伴隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)和云治理模式的日益成熟，依托大數(shù)據(jù)的資源掌控能力推動法治政府建設(shè)的治理理念創(chuàng)新，從實效層面破解長久以來規(guī)范與實踐的罅隙，推動法治政府建設(shè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型和精細(xì)化應(yīng)用。大數(shù)據(jù)技術(shù)、云治理、物聯(lián)網(wǎng)以及人工智能技術(shù)的紛至沓來對法治政府建設(shè)提供了新機遇、新命題和新挑戰(zhàn)，推動了法治政府建設(shè)的治理理念的更新，基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動的法治政府建設(shè)亟待進行規(guī)范與實踐層面的重構(gòu)。在大數(shù)據(jù)時代，法治政府建設(shè)要從既往的經(jīng)驗決策和自上而下的制度設(shè)計轉(zhuǎn)向基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)據(jù)治理，即從應(yīng)然層面的規(guī)范治理向?qū)嵢粚用娴膶嵭б?guī)劃轉(zhuǎn)變。依憑大數(shù)據(jù)技術(shù)與法治政府建設(shè)領(lǐng)域的深度融合有助于形塑多元共治的政府治理模式，在政府、民眾之間形成良好的溝通機制。二是，大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)由既往碎片化、斷層化管理向體系化、效能型治理轉(zhuǎn)變。不同于小數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的數(shù)據(jù)壁壘和經(jīng)驗決策，大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)亟待破解信息孤島實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通和實時共享，通過打通不同部門問數(shù)據(jù)的壁壘和滯阻，有助于以數(shù)據(jù)統(tǒng)籌服務(wù)于法治政府建設(shè)的具體實施領(lǐng)域和決策應(yīng)用環(huán)節(jié)，推動大數(shù)據(jù)資源的系統(tǒng)整合，最終通過技術(shù)賦能于法治政府建設(shè)的智能化、精細(xì)化和科學(xué)化。三是，大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)推動了體制機制創(chuàng)新，邁向激勵相容的數(shù)據(jù)治理發(fā)展路向。在大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)亟待進行體制機制的調(diào)試與創(chuàng)新，數(shù)據(jù)治理乃是制度設(shè)計的核心和創(chuàng)新路徑。一方面依托于大數(shù)據(jù)的技術(shù)支撐能力和價值挖掘能力，推動政務(wù)信息公開的全面升級，有助于培育內(nèi)部治理機制，構(gòu)筑有效的決策輔助機制，提升依法行政水平；另一方面有助于探索激勵相容的數(shù)據(jù)治理實施機制，從技術(shù)賦能的角度提升民眾的數(shù)據(jù)意識和參與積極性，推動激勵相容機制的早日實現(xiàn)。

3.大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的價值形塑

大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)面臨著治理理念的創(chuàng)新和價值追求的轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)必須要貫穿創(chuàng)新、綠色、透明與共享的中國特色行政法治發(fā)展理念與實踐品格，借助于云計算和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，實現(xiàn)從行政主導(dǎo)到以人為本的服務(wù)型政府、智慧型政府、創(chuàng)新型政府轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的精神內(nèi)核在于注重以人為本，增進人民福祉。大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)不再是一個靜態(tài)的理想圖景，而是運用云治理模式和大數(shù)據(jù)技術(shù)書寫的動態(tài)治理過程，借助于實時更新的大數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，能夠更好地了解民眾的法治訴求、暢通民意表達渠道、高效便捷地為民眾化解糾紛和形塑民眾法治信仰。大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)以人為本的價值導(dǎo)向具有個性化、精準(zhǔn)化和實效化的特點。從橫向來說，借助于云計算和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)信息共享和互聯(lián)互通中的梗阻和數(shù)據(jù)壁壘被打破，立法、司法、執(zhí)法、守法等實施環(huán)節(jié)實現(xiàn)了數(shù)據(jù)資源和信息的共享，有助于精準(zhǔn)了解法治政府運行的短板和盲區(qū)，有的放矢地發(fā)現(xiàn)問題和解決問題；從縱向上來看通過海量實時數(shù)據(jù)的挖掘和應(yīng)用，有助于精準(zhǔn)地了解民眾的法治訴求，避免了以往對弱勢群體的個性遮蔽和專家精英模式的迷信，能夠從微觀上精準(zhǔn)地了解民眾的個性化需求和法治認(rèn)同感的差異，有助于全景式地觀察民眾法治認(rèn)同度低的深層次影響因素，避免盲人摸象式的決策失誤，凸顯法治政府的人文關(guān)懷向度和精準(zhǔn)化治理導(dǎo)向。

三、大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的制度邏輯與實踐探索

大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的法治政府建設(shè)是一個立體工程，既需要規(guī)范層面的理性制度設(shè)計，推動大數(shù)據(jù)法治政府建設(shè)的前瞻規(guī)劃和體系架構(gòu)，同時也需要因應(yīng)大數(shù)據(jù)浪潮的技術(shù)驅(qū)動，將大數(shù)據(jù)治理理念貫穿到法治實施的方方面面，提升法治實施成效、形塑民眾的法治獲得感。因此，大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)面臨著制度邏輯的重構(gòu)和實踐模式的轉(zhuǎn)型。

1.大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的制度邏輯

大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的制度邏輯可概括為“實效法治觀”。不同于既往法治政府建設(shè)的自上而下頂層設(shè)計的規(guī)范導(dǎo)向，規(guī)劃法治觀借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算模式和人工智能手段確保立法、司法、執(zhí)法、守法等法治運行環(huán)節(jié)的清單化、智能化，從實效層面確保法治運行的精準(zhǔn)化和簡約化，滿足民眾的差異化法治訴求和培育民眾對于法治的信仰和認(rèn)同度。規(guī)劃法治觀在實效層面重塑了民眾的法治需求與政府治理功能的耦合關(guān)系，提升法治實施的精細(xì)化水平。從全球范圍內(nèi)看，大數(shù)據(jù)治理理念已經(jīng)滲透到法治政府建設(shè)的實施環(huán)節(jié)，比如在美國已經(jīng)全面實現(xiàn)了運用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行電子取證和犯罪偵查、運用大數(shù)據(jù)預(yù)測案件勝算幾率等。大數(shù)據(jù)時代為法治政府建設(shè)帶來了顛覆性的變革，從過去的規(guī)范理性設(shè)計轉(zhuǎn)向為實效層面的前瞻規(guī)劃和實效落實，精準(zhǔn)的治理模式有助于提升政府的決策水平、滿足民眾的多元化訴求，形塑民眾的守法模式和提升民眾法治獲得感。大數(shù)據(jù)時代對政府信息化提出更高的要求，依托于大數(shù)據(jù)技術(shù)和云治理模式，可以拓寬跨部門信息資源共享機制、提升決策信息科學(xué)化管理、健全信息安全保障體系。大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)具有響應(yīng)性、便民性、精準(zhǔn)化和個性化等特征，依托于新型信息技術(shù)和數(shù)據(jù)挖掘手段，有助于建設(shè)智慧政府和服務(wù)型政府，改善政府監(jiān)管效能，提升決策精細(xì)化水平，讓人民群眾擁有更多法治獲得感。

2.大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的實踐樣態(tài)

大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)呈現(xiàn)出多元的實踐樣態(tài)：首先，大數(shù)據(jù)思維已經(jīng)滲透到立法的方方面面，各地紛紛出臺地方性法規(guī)和政策性文件，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)開放共享機制和數(shù)據(jù)安全保障模式釋放數(shù)字紅利，確保有法可依。其次，基于人工智能的大數(shù)據(jù)應(yīng)用已經(jīng)深入到司法運行的實施環(huán)節(jié)。大數(shù)據(jù)司法辦案輔助系統(tǒng)為司法辦案提供了智能化和人性化服務(wù)，提升了司法透明度和審理質(zhì)效；大數(shù)據(jù)智能案件研判系統(tǒng)為司法裁判提供了數(shù)據(jù)分析和精準(zhǔn)信息，有助于實現(xiàn)因案施策和同案同判；大數(shù)據(jù)分析服務(wù)系統(tǒng)能夠整合辦案平臺的數(shù)據(jù)信息進行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，為行政決策提供數(shù)據(jù)支撐和精準(zhǔn)化服務(wù)。第三，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)和云治理模式有助于切實提升執(zhí)法監(jiān)管效能和精準(zhǔn)化治理水平，比如浙江率先啟動的“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，實現(xiàn)了政務(wù)數(shù)據(jù)的線上線下融合發(fā)展，真正實現(xiàn)了規(guī)范行政權(quán)力行使，優(yōu)化公共服務(wù)和增強民眾的獲得感。最后，大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于及時查處違法亂紀(jì)行為，助力于精準(zhǔn)反腐敗。同時也能夠精準(zhǔn)了解民眾的法治訴求和形塑民眾法治信仰，激勵民眾的守法權(quán)能，助力于法治政府建設(shè)的社會認(rèn)同和提升精細(xì)化治理水平。

3.大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的創(chuàng)新向度

大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的法治政府建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨著清單化、智能化、簡約化、精準(zhǔn)化等創(chuàng)新向度的探索與實踐。首先，通過大數(shù)據(jù)開展標(biāo)準(zhǔn)化、清單化的業(yè)務(wù)流程，有助于實現(xiàn)線上線下數(shù)據(jù)的融合，優(yōu)化法治政府建設(shè)的創(chuàng)新效能。其次，云計算模式和人工智能的深度應(yīng)用有助于以問題和需求為導(dǎo)向，推動法治政府的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量，破解當(dāng)前法治政府建設(shè)的管理粗放、實效欠佳、回應(yīng)性弱等現(xiàn)實癥結(jié)。最后，大力推進智慧法治政府建設(shè)，嘗試打破信息壁壘和閉合式管理循環(huán)，通過大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)落實精細(xì)化管理，有效提升行政決策的效率和科學(xué)水平。

四、大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與智慧轉(zhuǎn)型

1.大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代的到來雖然為優(yōu)化和提升黨和政府的行政決策能力、公共服務(wù)能力、依法執(zhí)政能力和應(yīng)急處置能力提供了躍升空間和技術(shù)支撐，但也給法治政府建設(shè)帶來了諸多的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和風(fēng)險。大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)面臨著大數(shù)據(jù)思維缺乏、海量數(shù)據(jù)監(jiān)管難題及碎片化治理危機等現(xiàn)實癥結(jié)，而如何在頂層設(shè)計和社會治理層面實現(xiàn)規(guī)范與實效的耦合與互動，避免大數(shù)據(jù)的使用誤區(qū)，實現(xiàn)均衡性發(fā)展和協(xié)同治理也是面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

具體而言：首先，大數(shù)據(jù)思維和意識的缺乏是大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的首要挑戰(zhàn)。當(dāng)前大數(shù)據(jù)思維和精細(xì)治理理念尚未滲透到法治政府建設(shè)的實施環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和決策模式仍占主導(dǎo)地位，受制于管控型思維和信息技術(shù)壁壘的掣肘，既有的科層制管理模式難以有效激活大數(shù)據(jù)分析和決策模式的創(chuàng)新力和驅(qū)動力。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)和專業(yè)人才的缺乏影響了大數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和利用，難以在法治政府建設(shè)領(lǐng)域釋放“大數(shù)據(jù)紅利”。長久以來我國的政府決策部門缺乏精通大數(shù)據(jù)知識和熟練進行數(shù)據(jù)挖掘和分析的專業(yè)人才，難以有效挖掘大數(shù)據(jù)資源背后所隱藏的法治運行規(guī)律，難以有效響應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的協(xié)同治理理念和決策模式，影響了大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)紅利釋放。第三，盡管大數(shù)據(jù)是寶貴的政府治理資源，但是大數(shù)據(jù)的應(yīng)用尚處于初級階段，如何爬坡跨坎仍有待于突破信息壁壘，推動數(shù)據(jù)開放共享。大數(shù)據(jù)所具有的多源性、跨域性、流動性、交互性等特點，導(dǎo)致了其在數(shù)據(jù)的收集、存儲、處理以及可視化呈現(xiàn)方面具有著不同于傳統(tǒng)抽樣數(shù)據(jù)時代的方法和路徑。大數(shù)據(jù)時代要求政府應(yīng)當(dāng)高度重視數(shù)據(jù)公開和信息共享，打破既有體制機制的數(shù)據(jù)孤島和信息壁壘中的梗阻。一方面非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的大量存在加劇了數(shù)據(jù)處理的難度，數(shù)據(jù)價值密度低、數(shù)據(jù)質(zhì)量差甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假以及人為控制數(shù)據(jù)的狀況出現(xiàn)。另一方面盡管當(dāng)前政府決策部分掌握著大量的數(shù)據(jù)信息，但是這些數(shù)據(jù)面臨著數(shù)據(jù)格式、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的不一致問題，如何進行數(shù)據(jù)存儲和標(biāo)準(zhǔn)化處理是當(dāng)前亟待解決的棘手問題。最后，海量數(shù)據(jù)的監(jiān)管和隱私保護是大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)面臨的重大問題。盡管大數(shù)據(jù)和云計算模式為我們提供了高效決策分析和精準(zhǔn)化治理的方法和路徑，但是我們也要警惕數(shù)據(jù)本身遮蔽了邊緣群體的權(quán)利訴求，引發(fā)數(shù)據(jù)獨裁和數(shù)據(jù)壟斷的可能和風(fēng)險，影響民眾法治認(rèn)同感的實現(xiàn)。大數(shù)據(jù)時代個人隱私和信息安全保障也面臨著現(xiàn)實風(fēng)險。既有法律規(guī)制體系在數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬、個人信息保護、數(shù)據(jù)安全保護等方面十分滯后，如何基于利益平衡的價值理念清晰地界定數(shù)據(jù)主權(quán)、個人數(shù)據(jù)權(quán)、數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，亟待進行創(chuàng)新與完善。

2.大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的革新之路

大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起開啟了法治政府建設(shè)的新征程，對海量異構(gòu)的行業(yè)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)以及行為數(shù)據(jù)進行深度挖掘和精準(zhǔn)分析，能夠為監(jiān)督政府權(quán)力行使、保障公民權(quán)利、確保公平正義、維護政府公信力、促進政府與民眾的良性互動提供有益的技術(shù)支撐和輔助支持。大數(shù)據(jù)時代的到來為處于轉(zhuǎn)型的中國法治政府建設(shè)帶來了新的機遇與革新之路。一方面，黨和政府應(yīng)當(dāng)培育大數(shù)據(jù)理念，積極推進政府職能的轉(zhuǎn)變，激活市場和社會的大數(shù)據(jù)活力，提升法治政府的實施效能；另一方面應(yīng)營造良好的大數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境，引入資源準(zhǔn)入模式，制定和完善大數(shù)據(jù)立法，構(gòu)建數(shù)據(jù)開放和共享平臺，邁向以大數(shù)據(jù)治理為核心的智慧善治模式。

（1）培育大數(shù)據(jù)理念，推動大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的動力機制轉(zhuǎn)型

運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升法治政府治理實效，需要在全社會培育大數(shù)據(jù)理念，打破小數(shù)據(jù)時代的決策理念和運行模式，將大數(shù)據(jù)思維融入到法治政府建設(shè)的方方面面，推動大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的動力機制轉(zhuǎn)型。一方面黨和政府應(yīng)當(dāng)樹立大數(shù)據(jù)治理理念，建立大數(shù)據(jù)中心，打破數(shù)據(jù)孤島和信息壁壘的掣肘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時開放和共享流通，收集分析海量的領(lǐng)域數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)洞悉隱含的法治運行規(guī)律，有助于合理配置資源、輔助科學(xué)決策、提升政府的公信力和民眾法治獲得感。另一方面數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)合作，有助于激活市場和社會的活力，釋放大數(shù)據(jù)紅利，通過構(gòu)建多元合作的數(shù)據(jù)挖掘模式有助于提升民眾的參與熱情，拓展法治政府建設(shè)的價值維度和協(xié)同治理能力，引導(dǎo)民眾積極擁抱大數(shù)據(jù)時代，實現(xiàn)政府與公眾的良性互動。大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的核心在于將政府的決策與數(shù)據(jù)挖掘結(jié)合起來，探究法治運行的內(nèi)在規(guī)律和影響因素，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)打破傳統(tǒng)科層制的權(quán)力運行碎片化狀態(tài)，從整體性視角和系統(tǒng)工程進路探究大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的國家-政府-社會三位一體的動能轉(zhuǎn)換。

（2）構(gòu)建大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的規(guī)制體系，創(chuàng)造良好的數(shù)據(jù)治理環(huán)境

大數(shù)據(jù)視野下法治政府建設(shè)面臨著數(shù)據(jù)壁壘、信息孤島等體制機制障礙，需要通過有效的規(guī)制體系從制度層面進行保障和落實，創(chuàng)造出良好的數(shù)據(jù)治理環(huán)境。首先，要制定和完善大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和法律制度，加快數(shù)據(jù)開放和共享，鼓勵職能部門認(rèn)識到大數(shù)據(jù)的價值，極大地促進政府與民眾的溝通互聯(lián)。其次，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)開放大平臺，為政務(wù)部門和公眾提供統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的政務(wù)信息服務(wù)，統(tǒng)籌政務(wù)信息共享開放的平臺機制和協(xié)調(diào)機制。第三，重新審視信息隱私的權(quán)利屬性和本體結(jié)構(gòu)，健全大數(shù)據(jù)時代個人信息的隱私保護體系，加快大數(shù)據(jù)建章立制工作，為數(shù)據(jù)權(quán)屬和個人信息保護提供法律支撐。第四，加大對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的扶持力度和政策支持，充分挖掘政務(wù)數(shù)據(jù)資源的價值，破解長久以來的數(shù)據(jù)共享壁壘，推動大數(shù)據(jù)資源的多元化應(yīng)用。第五，探索激勵相容的數(shù)據(jù)治理規(guī)制進路，一方面能夠調(diào)動不同主體之間的積極性和創(chuàng)造性，促進政府與民眾合理有效利用數(shù)據(jù)；另一方面也要明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，以構(gòu)筑有效的外部懲戒和執(zhí)法機制，促使信息控制者依法行事，積極履行法律責(zé)任，同時也能夠激發(fā)個人的權(quán)能意識，循序漸進構(gòu)建激勵相容的治理進路，以維護數(shù)據(jù)治理的良好環(huán)境。

（3）引入資源準(zhǔn)入模式，探索數(shù)據(jù)利用與保護的均衡之道

大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)面臨著思維技術(shù)和運作方式的變革，一方面大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)的集中存儲加大了數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險，數(shù)據(jù)安全和隱私保護不容小覷；另一方面也需要設(shè)計激勵相容的治理模式，激發(fā)市場主體和社會的活力，釋放大數(shù)據(jù)的法治紅利。當(dāng)前我國正處于大數(shù)據(jù)的起步階段，法治政府建設(shè)如何因應(yīng)這一時代潮流，既需要積極觀照域外的先進經(jīng)驗和治理模式，也需要立足于本土實踐，探究激勵相容的數(shù)據(jù)保護和治理模式。資源準(zhǔn)入模式在經(jīng)濟學(xué)上的公共物品供給框架下探究數(shù)據(jù)利用與保護的利益權(quán)衡和價值實現(xiàn)，有一定的借鑒意義。資源準(zhǔn)入模式強調(diào)激勵相容的規(guī)制理念，強調(diào)多元化的規(guī)制結(jié)構(gòu)和保護模式，避免一刀切，努力在激勵創(chuàng)新和權(quán)利保護之間達致平衡?！百Y源準(zhǔn)入模式”的提出有助于打破既有財產(chǎn)權(quán)保護模式的缺陷，從公共產(chǎn)品的功能屬性角度探究數(shù)據(jù)利用和保護的激勵相容。在資源準(zhǔn)入的規(guī)制框架引導(dǎo)下，通過構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源共享平臺，在數(shù)據(jù)的收集、使用和流轉(zhuǎn)等實施環(huán)節(jié)進行規(guī)范治理和有效監(jiān)管，同時也要兼顧私權(quán)保護的價值目標(biāo)，在公正與效率之間達到平衡。

（4）探索多元治理格局，邁向以大數(shù)據(jù)治理為核心的智慧善治模式

大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)面臨著治理模式的轉(zhuǎn)型，即從既往的自上而下管控模式向多元合作的共治模式轉(zhuǎn)變。將大數(shù)據(jù)應(yīng)用納入到法治軌道，在大數(shù)據(jù)治理中彰顯法治精神，有助于規(guī)范權(quán)力行使、明確法律責(zé)任、創(chuàng)新治理機制，推動國家與社會的良性互動，提升法治實施效果和民眾法治獲得感。大數(shù)據(jù)視野下法治政府建設(shè)的治理轉(zhuǎn)型需要因應(yīng)信息化浪潮的趨勢，推動傳統(tǒng)科層制的權(quán)力管控模式向多元化的智慧善治模式轉(zhuǎn)變。依托于大數(shù)據(jù)時代的互動開放和實時共享等特點，提升法治政府的實施效能。為此，一要重新定位政府在國家治理結(jié)構(gòu)體系的角色和功能，建立分工合理、資源共享、相互支持、高效合作的國家治理結(jié)構(gòu)；二要改革傳統(tǒng)的執(zhí)政方式，建立以市場為導(dǎo)向、以大數(shù)據(jù)開發(fā)與利用為核心、以提升公共服務(wù)品質(zhì)為目標(biāo)的治理體系；三要以大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用為紐帶，提升社會組織和公民挖掘和分享數(shù)據(jù)價值、參與公共治理的能力，逐步實現(xiàn)社會的自我管理與協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié)語

自黨的十一屆三中全會以來，中國法治政府建設(shè)歷經(jīng)40載風(fēng)雨洗禮，取得了令人矚目的成就。梳理改革開放以來中國法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程有助于全面了解中國法治政府建設(shè)的制度背景、實踐樣態(tài)和面臨問題，能夠因應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的變革與挑戰(zhàn)，為中國特色法治政府建設(shè)提供學(xué)理智識、方法支撐，同時也要謹(jǐn)慎對待大數(shù)據(jù)技術(shù)和云計算模式可能帶來的技術(shù)局限和法律風(fēng)險。為此，我們有必要借鑒系統(tǒng)工程的規(guī)劃設(shè)計和統(tǒng)籌思路，將大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)視作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要有高屋建瓴的頂層設(shè)計和理性建構(gòu)，同時也要深入實踐，在應(yīng)然與實然，在理性與現(xiàn)實之間架起溝通橋梁和對話機制，推動中國特色法治政府建設(shè)的縱深推進。