走向協(xié)同治理：以深圳公共交通管理模式轉型為例

彭姝

摘要：公共交通服務系統(tǒng)是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎。香港和新加坡通過構建協(xié)商治理的公共交通服務機制，很好地解決了各自的城市交通病。深圳與香港、新加坡一樣，屬于地少人多、交通資源緊張的城市。借鑒二者的經(jīng)驗，建立政府、市場和社會有效協(xié)作的公共交通運營模式，既有利于深圳解決公共交通運轉不暢的現(xiàn)實問題，也能為政府實現(xiàn)職能轉變、走向協(xié)同治理提供有益的經(jīng)驗參考。

關鍵詞：協(xié)同治理；公共交通；轉型

0引言

從全球范圍來看，絕大多數(shù)國際大都市發(fā)展到一定階段，都曾經(jīng)或正在面臨公共交通和環(huán)境資源緊張約束的情形。深圳作為中國快速城市化一個最為典型的樣本，更加突出的面臨著道路空間短缺、環(huán)境容量趨緊、公共交通難以應對公眾急劇膨脹的多元化出行需求的問題。綜合城市交通問題相似性和公共交通管理模式典型性等因素，本文選取香港、新加坡兩個城市與深圳加以比較，擬從政府治理的層面探索深圳公共交通管理模式的改革方向及其推廣性意義。

1香港：打造政府、市場與社會有效協(xié)作的交通運營機制

香港的人口和車輛密度均居世界城市前列，其公共交通出行的分擔率高達91%，比例為全世界第一。所以，高效運作的公共交通系統(tǒng)成為香港在城市運營和管理方面的突出成就之一。香港公共交通能夠取得如此驕人的成績，與其獨具一格的管理模式分不開。

1.1香港公共交通的最大特色是實行私人企業(yè)專營的模式

香港的公共汽車、地鐵等都由私人企業(yè)經(jīng)營，自籌資金、自負盈虧，基本不需要政府的財政補貼，這在全世界都是唯一的。以港鐵為例，香港采用地鐵與房地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)的策略，政府授權港鐵開發(fā)地鐵沿線的土地，利用地鐵建設給沿線土地帶來的增值收益來彌補地鐵建設與運營的資金缺口，因此港鐵公司能在成立后連續(xù)12年的情形下，于1998年開始實現(xiàn)扭虧為盈，進入持續(xù)盈利的良性循環(huán)。這種“鐵路與物業(yè)綜合發(fā)展經(jīng)營”的盈利模式，使得香港地鐵成為全球運作最成功的地鐵，并且就地鐵的服務提供而言，其準點率、發(fā)車頻率、車廂環(huán)境乃至換乘便捷度等都堪稱一流。

1.2香港政府的主要職責是制定運輸政策、對公共交通運營商進行積極監(jiān)管，并促進各種公共交通形式協(xié)調(diào)發(fā)展

香港政府在交通規(guī)劃、市內(nèi)交通、過境交通等方面履行規(guī)劃管理的職責，其綜合運輸研究和運輸政策白皮書對保障公共交通的可持續(xù)發(fā)展方面起到了關鍵性作用。在日常運營中，巴士公司和鐵路公司雖然獲得線路專營權，但其票價、利潤水平、服務規(guī)范、購車數(shù)量等都要接受政府的監(jiān)管。比如，公共交通的票價不會被專營公司壟斷，而是受明確的定價機制制約，根據(jù)科學的統(tǒng)一的票價計算公式逐年調(diào)整，以平衡公眾利益與公司利潤。

1.3香港政府使用經(jīng)濟手段限制私家車，使用政策手段嚴控公務車

為了塑造公交出行習慣，香港政府采取多種經(jīng)濟手段，包括征收高額首期登記稅、燃油稅，收取牌照費、高額停車費等手段大幅提高私家車使用成本，有效地控制了私家車數(shù)量和增量。香港政府對公務用車也嚴控規(guī)模，在道路使用、交通管理方面不會給予任何特權。為了更經(jīng)濟地使用道路，香港甚至把出租車也歸入私人交通的類別，打車費用高昂，以此迫使更多的市民選擇公交和地鐵出行。

1.4民間社會廣泛參與公共交通的決策與監(jiān)督

1965年，香港即成立了交通咨詢委員會（民間性質），協(xié)助運輸司執(zhí)行任務，并負責會同行政局就重要運輸政策和問題向港督提供意見。民眾通過參與決策咨詢、監(jiān)管服務水平等方式，向政府反映壓力、展示能力，為推動公共交通政策與運營方式的優(yōu)化作出了重要貢獻。

2新加坡：構建政府規(guī)劃、市場運營、獨立機構監(jiān)管的交通發(fā)展格局

新加坡是一個城市島國，是世界上人口密度最大的國家之一。據(jù)2013年德國西門子集團委托英國交通咨詢公司Credo對全球35座城市展開的一項公共交通效率的調(diào)查結果，新加坡公交系統(tǒng)的成本效率在亞洲城市中排名第一。新加坡的公共交通管理模式的特色之處在于構建了一個政府規(guī)劃、市場運營、獨立機構監(jiān)管的多元一體化交通發(fā)展格局。

2.1政府通過規(guī)劃和市場干預推進公交有序發(fā)展

上個世紀六十年代，新加坡政府即明確“必須在小汽車和公共交通的使用上保持一個理想的平衡狀態(tài)”，并為此制定了為期50年的城市發(fā)展長期規(guī)劃。1995年，新加坡又發(fā)表陸路交通白皮書，提出要構建無縫銜接、一體化的多模式公共交通系統(tǒng)，其目標是達至世界一流水平。為推進公交規(guī)劃的實施，政府通過強勢行政干預，培育有利于其目標實現(xiàn)的公司主體，直至其走上市場化道路并能實現(xiàn)穩(wěn)定盈利。

2.2市場主體通過競爭與協(xié)作，促進公共交通一體化、精細化發(fā)展

為了加強公共交通一體化的發(fā)展，專營巴士公司SBS和TIBS與軌道交通公司SMRT三家公司在政府的推動下實現(xiàn)兼并、重組和業(yè)務整合，成為兩家兼營公交和軌道交通業(yè)務的公司。兩家公司有各自負責的運營區(qū)域與范圍，并共同承擔跨專營區(qū)之間的公共交通服務，構成有限競爭與合作的關系。

出于競爭關系，雙方不斷提升公共服務水平，為乘客提供更好的出行體驗：基于公交和軌道交通業(yè)務兼營的特點，它們又能不斷優(yōu)化線路設計、站點換乘與交通接駁等，充分地做好巴士與軌道交通之間的接駁，避免重復建設和無序競爭。

此外，在政府發(fā)展一體化公共交通的政策框架下，兩家公司聯(lián)合創(chuàng)立了一家協(xié)會——Transit Link有限公司。通過Transit Link，二者可實現(xiàn)有效協(xié)商與合作，制定詳細的公交服務規(guī)劃報政府審批。這種運營機制既避免了惡性競爭，又共同促進了公共交通系統(tǒng)的組織機構、系統(tǒng)設施、信息網(wǎng)絡、票制票價的一體化，加速了新加坡公交網(wǎng)絡系統(tǒng)發(fā)展的綜合化進程。

2.3獨立機構審批、監(jiān)測，保障公共交通運營的法治化和人性化

1987年，新加坡公共交通委員會（PTC）的成立，這一事件成為新加坡公共交通發(fā)展史上的重要里程碑。PTC成員來自社會各階層，能夠廣泛代表公眾意見。作為相對獨立的監(jiān)管機構，PTC的職責是批準新的公交線路，規(guī)范服務標準，改善現(xiàn)行公交服務，核準軌道交通和公共交通的票制票價等。它還追蹤家庭在公共交通方面的花費與收入的比例，以確保普通市民負擔得起公共交通的費用。endprint

3深圳現(xiàn)有公共交通管理模式的不足

3.1“公交先行”的理念貫徹不夠徹底

在中國一線城市中，深圳的土地資源最為緊張，人口密度最大，“人多地少”是深圳長期面臨的最為突出矛盾。然而，在以往的交通規(guī)劃上，深圳仍未免于國內(nèi)大多數(shù)城市的優(yōu)先發(fā)展機動車道的思維慣性，修立交橋、建高速路、鋪設多車道大型干道等在深圳道路與交通規(guī)劃中占據(jù)很大比重。為提升車輛通行效率，一些道路極少設置交通燈和人行通道，在一定程度上加大了公交出行的不便，擠壓了公共交通人士的路權。

此外，交通規(guī)劃和土地規(guī)劃之間缺乏有效銜接，交通線路、公交場站、地鐵出入口等的設計和使用受城市用地特別是房地產(chǎn)規(guī)劃掣肘的現(xiàn)象非常明顯，甚至很多時候公共交通配套只能套用最低標準實施，無法滿足市民公交出行的現(xiàn)實需要和未來的發(fā)展性需求。“十二五”規(guī)劃確立了“公交先行”戰(zhàn)略，但戰(zhàn)略實施仍主要圍繞路網(wǎng)發(fā)展、基礎設施建設等硬件投入展開，在培養(yǎng)市民公交出行意愿、塑造市民公交出行習慣、解除市民公交出行痛點方面的創(chuàng)新性舉措還不夠，公共交通的發(fā)展仍處于被動適應城市發(fā)展的地位。

3.2公共交通的一體化銜接有待加強

公共交通比之私家車出行的最大短板是難以實現(xiàn)“門對門”的一次可達性。香港和新加坡公共交通效率極高，一個重要原因就在于注重公共交通的配套設施完善，例如：物業(yè)與公交站點的直連，便利高效的站點轉乘：不同交通模式的無縫對接：給予換乘乘客以票價優(yōu)惠等。比較而言，深圳在這些方面做得還比較欠缺，從公交出行的始末兩端來看，還沒有全面有效地“打通最后一公里”，從公交出行的過程節(jié)點來看，換乘不便的設計還普遍存在，由此，公交出行的時間成本、人力成本和經(jīng)濟成本等都得不到有效控制，公交出行者的被動選擇性大體上高于主動選擇性，這就很難吸引有能力消費私家車出行的人群主動選擇公交出行。

3.3公共交通管理、運營、監(jiān)督等主體間的角色關系不夠清晰

香港與新加坡的公共交通服務的一個共同特點是市場化運營的程度非常高，因為政府與公交服務運營企業(yè)之間的公益私利、權責關系劃分明確，公交服務的改善與市場主體的盈利呈密切的正相關關系，所以市場主體的驅利動機能得以善用，等靠或刻意騙取政府補貼的情形被有效杜絕，各類公交、地鐵企業(yè)都選擇通過改善經(jīng)營、創(chuàng)新服務來贏得乘客認同，以提升自身盈利水平。近年來，深圳公共交通模式的創(chuàng)新也體現(xiàn)出鮮明的市場化導向，如向公交特許經(jīng)營企業(yè)購買公交服務、在地鐵專門線路引入港鐵公司運營、開放網(wǎng)約車的市場準入等，都可看作是政府指導或干預下的半市場化運營方式的嘗試。然而，政府的監(jiān)管到位與企業(yè)的經(jīng)營自主之間如何實現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡，仍然是現(xiàn)有公交管理模式面臨的突出問題。例如：公交企業(yè)反映政府考核指標相對嚴苛、補貼相對遲滯：地鐵公司認為政府政策多變、對日常經(jīng)營干預較多：出租車公司提出經(jīng)營牌照的有償使用不利于其與網(wǎng)約車公平競爭等。這些問題反映出：公共產(chǎn)品供給主體和方式的多元化，已經(jīng)對政府管理行為的規(guī)范化、科學化提出更高的要求。公共交通管理的優(yōu)化必須從政府本身的功能定位方面多做文章，在更為精細的層面處理好政府與市場之間的關系，為公共交通服務的提升創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。

4協(xié)同治理理念下深圳公共交通服務模式的轉型

協(xié)同治理是指政府、非政府組織、企業(yè)、公民共同參與到公共事務管理的實踐中，發(fā)揮各自的獨特作用，取長補短，實現(xiàn)網(wǎng)絡化、系統(tǒng)化公共治理的過程。從建設“協(xié)同公交”的價值理念出發(fā)，本文認為一方面要基于深圳地少、人多、車多這一最為突出的客觀矛盾，探索“精明增長”的公交都市建設：另一方面要積極回應時代變遷、深化改革意識，激活市場和社會的創(chuàng)新發(fā)展動力，共建更加智能化、人性化的公共交通服務模式。

4.1探索公交規(guī)劃優(yōu)先于城市其他規(guī)劃的可能性

最大程度地貫徹和落實公交優(yōu)先的價值理念，應作為城市公共交通管理模式轉型的起點。在我國現(xiàn)有用地審批機制下，沒有相關制度或政策保障城市規(guī)劃對公共交通的用地需求作出傾斜，在城市土地資源極為緊缺的深圳，則更難以對公共交通用地進行高標準配套，這成為深圳公共交通發(fā)展最大的瓶頸。所以，公交優(yōu)先的發(fā)展策略，不應僅僅理解為確立公共交通在各類交通工具和交通形式中的優(yōu)先地位，而應在更宏觀的層面上確立公共交通在整個城市發(fā)展中的優(yōu)先地位。落實公交優(yōu)先的發(fā)展策略，也不僅僅是交管部門的一家之責，而應是大政府層面領導統(tǒng)籌、所有城市治理職能部門協(xié)同共促的一致使命。

全局統(tǒng)籌至少應圍繞以下三個方面展開：其一，在城市規(guī)劃上，堅持公交規(guī)劃優(yōu)先，在明確公交、軌道等公交系統(tǒng)發(fā)展需要的基礎上，留足空間保障公交設施建設規(guī)模，滿足公交設施前瞻性、高標準布局的需要，將“公交優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略由交通發(fā)展一域提升至城市發(fā)展全局：其二，在用地審批上，堅持對公交用地傾斜，在年度用地供應與城市更新計劃中，定期評估公交場站、首末站、地鐵出入口等設施調(diào)整與更新的需求，保障公交配套優(yōu)化與城市規(guī)劃的動態(tài)協(xié)調(diào)，花大力氣解決公共交通被動適應城市發(fā)展的局面：其三，在交通用地上，要借地發(fā)展，做大土地增量，將公共交通的路網(wǎng)和線路向周邊城市圈輻射，通過發(fā)展城際公共交通來減輕和疏散城市內(nèi)部公共交通壓力。

4.2通過“站城一體開發(fā)”實現(xiàn)對城市節(jié)點的有效銜接

車站及周邊地區(qū)一般是城市更新改造最活躍的地區(qū)，車站對于城市各節(jié)點的銜接能力、對周邊地區(qū)的輻射能力等，與車站的選址、開發(fā)規(guī)模的設定、各類交通用地的融合、車站周邊土地的復合利用程度密切相關。可借鑒國際社會“站城一體化”的開發(fā)機制，發(fā)展以樞紐站為中心的高度復合、集聚型開發(fā)，推廣與軌道交通建設同步的沿線型開發(fā)，促進公共交通建設與城市建設的融合共生。具體措施可圍繞以下三個方面展開：其一，改善軌道與常規(guī)公交的有機銜接與線路配套，推進與周邊建筑物出口連通的風雨連廊建設，提升公交出行的便利性：其二，完善社區(qū)微循環(huán)接駁巴士網(wǎng)絡，建設覆蓋廣泛的社區(qū)微型巴士系統(tǒng)；其三，發(fā)展便捷、舒適的慢行接駁網(wǎng)絡，推進和規(guī)范共享單車的發(fā)展。

4.3通過“三分開”進一步理順政企關系

公共交通是由政府投資還是民間投資，是由政府給予補貼還是實行純商業(yè)化經(jīng)營，一直是充滿爭議、莫衷一是的問題，不同國家、地區(qū)和城市有不同的模式與做法。不可否認，政府的科學管理、適度調(diào)控是公交良性發(fā)展的必要前提。同時，一些國際先進公交都市的經(jīng)驗和深圳自身的實踐探索也顯示，善用市場機制優(yōu)化公共交通服務供給，可以給公眾帶來更高效、更人性化的公交服務體驗。所以，趨勢性地看，公共交通管理體制應進一步走向開放，創(chuàng)新公共交通的市場化運營模式，以提升公共交通管理市場適應性和社會回應性。

在公共交通管理上，涉及政府與企業(yè)關系的問題、涉及公益與私利的問題，建議實行“三分開”的做法。具體說來就是企業(yè)競爭性業(yè)務和公益性業(yè)務分開、公益性業(yè)務中的政企事權分開、公益性業(yè)務中的公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)分開。其中，公益性資產(chǎn)主要包括公交線網(wǎng)、軌道設施、場站、車輛以及其他應由政府投資的資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)包括企業(yè)在運營過程中除公益性資產(chǎn)外需要購置的資產(chǎn)。實現(xiàn)了“三分開”，就可以為政府與企業(yè)之間的權責關系的劃分提供清晰的臺賬。

在“三分開”的基礎上，政府的職責應該是負責公交發(fā)展規(guī)劃、服務購買、公益性資產(chǎn)投資和更新改造、行業(yè)服務標準、價格形成機制、政策性虧損補貼以及監(jiān)管考核等事務，而不是過多地干預企業(yè)的日常經(jīng)營。隨著軌道交通建設的快速推進，常規(guī)公交的出行分擔率逐年下降，政府制定不同行業(yè)考核指標和財政補貼政策時，還應充分考慮市場變化趨勢，確保相關政策、標準的動態(tài)適用性，以實現(xiàn)精細化和科學化的管理。

基于政府委托或服務購買關系，企業(yè)的職責是運營管理公益性資產(chǎn)、以合理的收費標準提供公共交通服務，同時負責企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)的開發(fā)、投資與營利。鑒于深化公共交通服務市場化運營機制的需要，政府一方面可適當擴大企業(yè)對于公益性資產(chǎn)的自主定價權，允許公交、地鐵票價的合理浮動，另一方面則應擴大企業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)范圍，如給地鐵企業(yè)提供更多的沿線物業(yè)經(jīng)營權等，拓展其盈利渠道，同時制定政策使公眾能通過獲得票價優(yōu)惠的形式分享企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)的盈利。通過擴大企業(yè)造血能力，降低政府政策補貼的壓力，并使公眾受惠更多。endprint