主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)體系的構(gòu)建

（副教授）

一、我國生態(tài)問責(zé)存在的問題

（一）生態(tài)問責(zé)法律制度體系不健全

我國2007年頒布的《水污染防治法》與2014年頒布的《環(huán)境保護法》，從法律層面對生態(tài)問責(zé)做了零散的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上國務(wù)院分別在2013年發(fā)布《大氣污染防治行為計劃》、2015年發(fā)布《水污染防治行動計劃》、2016年發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》等，其中對生態(tài)問責(zé)做了進一步規(guī)范。地方政府也頒布了一些針對生態(tài)問責(zé)的規(guī)定，但是專門的生態(tài)問責(zé)法規(guī)只有2006年監(jiān)察部與環(huán)?？偩致?lián)合出臺的《環(huán)境保護違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》。我國生態(tài)問責(zé)法律法規(guī)基本上是分散在其他法律制度之中，還沒有專門的、系統(tǒng)的生態(tài)問責(zé)法律體系。

（二）政府生態(tài)問責(zé)彈性大

根據(jù)2003～2014年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》《環(huán)境狀態(tài)公報》與《最高人民法院公報》的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計分析這12年全國環(huán)境行政處罰事件數(shù)、環(huán)境突發(fā)事件數(shù)與環(huán)保部直接處理環(huán)境突發(fā)事件數(shù)可知：①環(huán)境行政處罰事件數(shù)呈M形變化。我國環(huán)境行政處罰在2003～2007年逐年增加，2008～2009年大幅度減少，2010～2013年又逐年增加，到2014年又大幅度減少。②全國環(huán)境突發(fā)事件數(shù)呈V形變化。全國環(huán)境突發(fā)事件從2004年的1441件降至2009年的418件，但是從2010年開始又逐年攀升，到2013年增至712件。③環(huán)保部直接處理環(huán)境突發(fā)事件數(shù)呈波浪形變化，2004～2006年逐年增加，2007～2008年有所減少，2009年增加到頂峰達(dá)到171件，2010～2012年又逐年減少，2013年卻急劇增加，2014又出現(xiàn)急劇減少。從環(huán)保部直接處理環(huán)境突發(fā)事件數(shù)占全國環(huán)境突發(fā)事件數(shù)的比重來看，2004～2009年占比從4.30%增至40.91%，2010～2012年占比降低，2013年與2014年基本穩(wěn)定在21%左右。

為什么環(huán)境行政處罰事件數(shù)在2008年與2009年急劇減少，與此同時環(huán)保部直接處理的環(huán)境突發(fā)事件數(shù)在2007年與2008年急劇減少？這是一個巧合，還是反映我國在經(jīng)濟大環(huán)境不景氣時，政府的重心回歸到忽略生態(tài)環(huán)境而片面發(fā)展經(jīng)濟的老路，放松了對生態(tài)環(huán)境問責(zé)？這是一個值得我們思考的問題。環(huán)保部直接處理的環(huán)境突發(fā)事件占比從2009年的40.91%降為2014年的21%左右，是我國地方政府與政府部門的環(huán)境問責(zé)意識、整個環(huán)境問責(zé)氛圍增強了，國家認(rèn)為生態(tài)問責(zé)權(quán)利下移的條件已成熟；還是國家認(rèn)為環(huán)境問責(zé)不能從國家層面采取“一刀切”的方式，必須差異化問責(zé)，只有地方政府才更加了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況，所以將問責(zé)權(quán)下移，或者是其他原因？這也是一個值得深思的問題。

（三）生態(tài)問責(zé)的參與度不高

通過中國知網(wǎng)報刊文獻(xiàn)庫，以“生態(tài)問責(zé)”“環(huán)境問責(zé)”為關(guān)鍵詞搜索得到報刊文獻(xiàn)，為了提高文獻(xiàn)的權(quán)威性與代表性，從中遴選出省級以上報刊（包括21家國家級報刊、15家省級報刊）的報道內(nèi)容作為分析對象，涉及2003～2016年14個年度。分析這些權(quán)威報刊報道的全國典型生態(tài)問責(zé)事件可知，發(fā)現(xiàn)生態(tài)問責(zé)這十多年來出現(xiàn)了三大變化：從專項問責(zé)轉(zhuǎn)化為常態(tài)化問責(zé)，從粗糙問責(zé)轉(zhuǎn)化為精準(zhǔn)問責(zé)，從單一部門問責(zé)轉(zhuǎn)化為多部門聯(lián)合問責(zé)。生態(tài)問責(zé)發(fā)展中增加了許多新的元素，如追溯問責(zé)、多部門聯(lián)合問責(zé)、社會問責(zé)與跨區(qū)域問責(zé)等，但是多部門多組織聯(lián)合問責(zé)、跨越區(qū)域問責(zé)、社會問責(zé)等新型生態(tài)問責(zé)尚處于萌芽階段，雖然可以彌補傳統(tǒng)生態(tài)問責(zé)方式的一些不足，但是效果并不明顯，主要還是政府主導(dǎo)，其他相關(guān)主體的參與比較少。

二、生態(tài)問責(zé)問題的原因

（一）生態(tài)問責(zé)與預(yù)算管理的融合不夠

一般認(rèn)為生態(tài)問責(zé)針對的是損害生態(tài)、破壞環(huán)境與浪費自然資源的主體，這其實是實施生態(tài)問責(zé)的一個誤區(qū)，即沒有認(rèn)清隱藏在這些主體之下的對象——生態(tài)自然資源環(huán)境。生態(tài)自然資源環(huán)境作為一類特殊的資源，整體性很強，需對其相關(guān)主體進行全程管控，形成一條包括生態(tài)自然資源環(huán)境預(yù)算決策、執(zhí)行與報告在內(nèi)的管理鏈。預(yù)算管理是一種全程管理的工具，在生態(tài)問責(zé)中，可以融合預(yù)算管理理念，構(gòu)建對生態(tài)管理鏈及相關(guān)主體的全程問責(zé)機制，從而有效防范孤立問責(zé)現(xiàn)象。

（二）生態(tài)問責(zé)的基本單元錯位

由于很多生態(tài)自然資源環(huán)境管理活動必須依托地方政府才能推進，極易促使生態(tài)問責(zé)需立足于行政區(qū)，而事實上生態(tài)自然資源環(huán)境的流動性決定了不能人為分區(qū)域管理生態(tài)自然資源環(huán)境，必須立足于自然資源環(huán)境的特質(zhì)，跨越多個行政區(qū)對其進行統(tǒng)籌管理。2010年國務(wù)院頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》為確定生態(tài)問責(zé)基本單元提供了方向，只有逐漸由以前立足于各行政區(qū)進行生態(tài)問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒆阌谥黧w功能進行生態(tài)問責(zé)，才能有效實施主體功能區(qū)規(guī)劃，進而保護生態(tài)環(huán)境、高效利用自然資源。

（三）生態(tài)問責(zé)橫向互動不足

現(xiàn)行生態(tài)問責(zé)中，政府、非政府組織以及企業(yè)與公民之間互動不足，只有多部門、多組織、多區(qū)域同時有序地參與，各盡其責(zé)，才能全方位、多層次協(xié)同問責(zé)，有效實現(xiàn)生態(tài)問責(zé)的目標(biāo)。橫向互動不足主要表現(xiàn)為三個方面：一是部門（或組織）之間互動不足，全國范圍聯(lián)動生態(tài)問責(zé)還不多，多職能部門與多社會組織聯(lián)動問責(zé)更加少，從而削弱了生態(tài)問責(zé)的強度。二是組織與個人之間互動不足，主要表現(xiàn)為個人自愿參與問責(zé)，需要政府與非政府組織響應(yīng)時，政府與非政府組織響應(yīng)不及時、不到位。三是各行政區(qū)針對同一生態(tài)事件問責(zé)不同步，主要表現(xiàn)為：在某一行政區(qū)現(xiàn)在問責(zé)，在其他行政區(qū)將來問責(zé)，導(dǎo)致先問責(zé)行政區(qū)的生態(tài)問責(zé)效果被延后問責(zé)行政區(qū)的問責(zé)行為所抵消，從而使得整體問責(zé)效果不佳；在某一行政區(qū)問責(zé)，在另一行政區(qū)不問責(zé)，這樣容易打擊積極參與問責(zé)的行政區(qū)的問責(zé)積極性。

三、西方國家生態(tài)問責(zé)的經(jīng)驗

（一）西方國家生態(tài)問責(zé)實踐

西方學(xué)者認(rèn)為若將生態(tài)環(huán)境視為公共物品，生態(tài)問責(zé)主體則由個人道德責(zé)任向政府公共責(zé)任演變。生態(tài)問責(zé)以提升生態(tài)績效為問責(zé)目標(biāo)，問責(zé)過程要公正、獨立，公民能廣泛參與也十分重要，跨國界、區(qū)域合作推進生態(tài)問責(zé)是生態(tài)問責(zé)機制的發(fā)展趨勢（Jessica Fahlquist，2009）。法、德、美、英、加五國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量位于全球前列，這與其設(shè)計與有效實施科學(xué)的生態(tài)問責(zé)制度相關(guān)（Michael Mason，2005）。司林波等（2016）將這五國在生態(tài)問責(zé)實踐中積累的成功經(jīng)驗歸納為：①生態(tài)問責(zé)法律制度完善。英國有《環(huán)境法案》、美國有《國家環(huán)境政策法》、加拿大有《加拿大環(huán)境保護法》，三國以此為基礎(chǔ)形成綜合法模式，德國與法國分別頒布《聯(lián)邦自然保護法》與《環(huán)境法典》，采取法典化模式，對生態(tài)問責(zé)的過程與結(jié)果做系統(tǒng)的規(guī)范。②生態(tài)問責(zé)主體多元化。問責(zé)主體主要有議會、司法機關(guān)、審計機構(gòu)、環(huán)境評價署、行政機關(guān)內(nèi)部、咨詢機構(gòu)、公眾、媒體等。③生態(tài)問責(zé)機制能有效執(zhí)行。生態(tài)問責(zé)實踐機制實現(xiàn)了跨國、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的合作問責(zé)，同時與本土國情相適應(yīng)。根據(jù)司林波等（2016）、孫德超（2013）的研究整理出五國生態(tài)問責(zé)機制的結(jié)構(gòu)、特征與缺陷，如表1所示。

表1 西方五國生態(tài)問責(zé)機制結(jié)構(gòu)、特征與缺陷

（二）對我國構(gòu)建生態(tài)問責(zé)體系的啟示

1.結(jié)合我國國情設(shè)計科學(xué)的生態(tài)問責(zé)頂層制度。頂層制度設(shè)計包括法律法規(guī)制定與生態(tài)問責(zé)機制設(shè)計（主要是生態(tài)問責(zé)機制的共性部分）等。以生態(tài)問責(zé)基本法為基礎(chǔ)，輔以配套的部門規(guī)章與地方法規(guī)，構(gòu)成完整的生態(tài)問責(zé)法律體系，是設(shè)計生態(tài)問責(zé)機制的直接制度安排。完整的生態(tài)問責(zé)機制，其基本要素全面，采取多樣化問責(zé)方式，如環(huán)境影響評價、環(huán)境審計與環(huán)境訴訟等，能覆蓋生態(tài)環(huán)境管理事前、事中與事后各個環(huán)節(jié)，適應(yīng)我國國情。

2.高質(zhì)量生態(tài)問責(zé)體系要具備的基本質(zhì)量特征。我國設(shè)計高質(zhì)量生態(tài)問責(zé)體系要滿足以下基本質(zhì)量特征：一是采取多元互動問責(zé)機制。各級人大、各級政府、政府部門、非政府組織以及個人等主體采取不同的問責(zé)方式參與生態(tài)問責(zé)，問責(zé)參與主體不是越多越好（越多協(xié)調(diào)難度越大，會影響問責(zé)效率），只要多元問責(zé)主體在生態(tài)問責(zé)之中能相互協(xié)調(diào)合作問責(zé)，不同區(qū)域在生態(tài)問責(zé)中能協(xié)調(diào)合作問責(zé)，互動問責(zé)就達(dá)到了最佳狀態(tài)。二是問責(zé)機制操作性要強。為了提高問責(zé)機制的可操作性，國家層面要做好頂層制度設(shè)計，具體問責(zé)機制的設(shè)計權(quán)（主要是生態(tài)問責(zé)機制中的個性部分）可以下放給各主體功能區(qū)，使各主體功能區(qū)能結(jié)合區(qū)域生態(tài)自然資源環(huán)境的情況設(shè)計問責(zé)機制。三是確保問責(zé)的獨立性。生態(tài)問責(zé)實施主體與被問責(zé)主體之間既沒有實質(zhì)性的經(jīng)濟利益關(guān)系，也沒有形式上的利益關(guān)系，應(yīng)確保問責(zé)客觀、公正。

3.兼容型生態(tài)問責(zé)適應(yīng)性更強。我國國土廣闊、各地區(qū)生態(tài)自然資源環(huán)境差異明顯，需要一套兼容性強的生態(tài)問責(zé)體系。在借鑒西方發(fā)達(dá)國家生態(tài)問責(zé)體系的基礎(chǔ)上，設(shè)計出兼容性強的生態(tài)問責(zé)體系，增強我國生態(tài)問責(zé)體系的適應(yīng)性。該體系應(yīng)具有以下特征：①問責(zé)透明。生態(tài)問責(zé)透明包括生態(tài)問責(zé)過程透明與問責(zé)結(jié)果透明，問責(zé)過程透明一方面可以提高問責(zé)的獨立性，另一方面可以提高問責(zé)的效率；問責(zé)結(jié)果透明既可以實現(xiàn)相關(guān)主體信息共享，調(diào)動一切主體廣泛參與生態(tài)問責(zé)，也可以及時改進與優(yōu)化問責(zé)機制，強化生態(tài)問責(zé)結(jié)果的應(yīng)用。②量化問責(zé)。盡量設(shè)計量化指標(biāo)進行量化問責(zé)，減少人為影響，可以提高問責(zé)的客觀性，有效防止同一套問責(zé)制度在不同區(qū)域?qū)嵤r，由于問責(zé)主體的理解存在差異，而導(dǎo)致問責(zé)結(jié)果出現(xiàn)很大的偏差。③差異問責(zé)。問責(zé)基本單元不是越廣越好，如果問責(zé)基本單元涵蓋多個異質(zhì)主體功能區(qū)，不同質(zhì)主體功能區(qū)的生態(tài)問責(zé)方式、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、評價指標(biāo)及指標(biāo)權(quán)重都要有所差異，以便更好地適應(yīng)不同性質(zhì)的主體功能區(qū)問責(zé)。

四、構(gòu)建主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)體系

針對我國生態(tài)問責(zé)中存在的問題與原因，借鑒西方發(fā)達(dá)國家生態(tài)問責(zé)的成功經(jīng)驗，立足我國生態(tài)自然資源環(huán)境現(xiàn)狀，提出主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)體系。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)體系在生態(tài)問責(zé)法律制度框架下，立足主體功能區(qū)，融入生態(tài)預(yù)算管理理念，各級人大、各級政府、政府部門、非政府組織與公民等相關(guān)主體廣泛參與并全面互動，對整個生態(tài)預(yù)算管理系統(tǒng)相關(guān)責(zé)任主體實施全程、持續(xù)問責(zé)，并及時公開、反饋與應(yīng)用問責(zé)結(jié)果。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)以健全的生態(tài)問責(zé)法律制度體系為前提，以主體功能區(qū)為問責(zé)的基本單元，具有多元、互動、獨立、透明、可連續(xù)、兼容性強等特征，主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)模型如下圖所示。

主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)模型

（一）多元主體聯(lián)動進行生態(tài)問責(zé)

在問責(zé)過程中由誰來問責(zé)，這是要解決的關(guān)鍵問題之一。問責(zé)主體主要有兩類：一類是政府、政府性質(zhì)的組織，另一類是非政府組織與個人，兩類問責(zé)主體相輔相成，前一類主體啟動問責(zé)程序，后一類主體要積極響應(yīng)，才能實現(xiàn)全方位的問責(zé)，單獨由其中任何一類主體問責(zé)都很難實現(xiàn)全面生態(tài)問責(zé)的功能。如政府、政府性質(zhì)組織對環(huán)境污染企業(yè)啟動問責(zé)，不僅需要立法、行政與司法機構(gòu)的參與，還應(yīng)要求非政府組織、公民全面參與，才能避免生態(tài)問責(zé)中出現(xiàn)死角，問責(zé)才會有力度與深度。只有水、電、能源、銀行、上下游企業(yè)等主體全面參與，才能從根源上切斷環(huán)境污染企業(yè)的各種資源獲取渠道，使環(huán)境污染企業(yè)沒有支撐自身生存與發(fā)展的資源基礎(chǔ)；只有社會各界的環(huán)境專家積極參與生態(tài)環(huán)境污染評估，才能科學(xué)地確定問責(zé)范圍與力度；只有環(huán)境污染企業(yè)周圍的公民積極參與，才能持續(xù)跟蹤污染企業(yè)的排污真實情況與問責(zé)后的整改落實情況。

要調(diào)動相關(guān)主體的參與積極性，政府至少應(yīng)在以下三個方面為聯(lián)動問責(zé)創(chuàng)造條件：①非政府組織與公民啟動問責(zé)程序后，政府及政府組織要及時響應(yīng)；②政府要出臺非政府組織與公民參與生態(tài)問責(zé)的獎懲機制，調(diào)動參與者的積極性；③在生態(tài)問責(zé)過程中，政府、政府組織、非政府組織與公民之間要充分實現(xiàn)生態(tài)問責(zé)的過程信息與結(jié)果信息的共享，并及時交流與溝通。

（二）平衡問責(zé)廣度與問責(zé)深度

生態(tài)問責(zé)的最終目標(biāo)是為了形成全程生態(tài)自然資源環(huán)境管理系統(tǒng)，保護生態(tài)環(huán)境、合理利用自然資源。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算管理考慮到生態(tài)自然資源環(huán)境整體性與流動性的特征，立足于主體功能區(qū)，采取預(yù)算管理的模式對生態(tài)自然資源環(huán)境管理的決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進行全程管理。在主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)體系中，生態(tài)問責(zé)的對象是主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算管理相關(guān)主體，能較好地權(quán)衡問責(zé)廣度與問責(zé)深度。關(guān)于問責(zé)廣度，生態(tài)問責(zé)的基本單元是主體功能區(qū)，在同一主體功能區(qū)生態(tài)問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)相同，在生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生后，對所有相關(guān)區(qū)域的相關(guān)組織、相關(guān)個人都要問責(zé)，所有相關(guān)部門要同步問責(zé)，不能選擇性問責(zé)。關(guān)于問責(zé)深度，在主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算管理中，生態(tài)預(yù)算決策、執(zhí)行與報告等環(huán)節(jié)形成一條完整的生態(tài)預(yù)算鏈，相關(guān)的主體聯(lián)系形成一個整體，容易識別責(zé)任的根源，一旦涉及決策者，也會及時啟動問責(zé)程序。

（三）啟動“連續(xù)式”生態(tài)問責(zé)

“連續(xù)式”生態(tài)問責(zé)是確保生態(tài)問責(zé)不間斷，具體表現(xiàn)在兩個方面：①遵循問責(zé)對象的內(nèi)在時間邏輯關(guān)系問責(zé)。先問責(zé)哪一環(huán)節(jié)、哪些環(huán)節(jié)必須同步問責(zé)，這些都是由各環(huán)節(jié)的內(nèi)在邏輯關(guān)系決定的，而不是由問責(zé)主體決定的。②生態(tài)問責(zé)常態(tài)化。臨時性問責(zé)與專項問責(zé)很難把握生態(tài)環(huán)境實況，只有實時跟蹤生態(tài)環(huán)境的所有狀態(tài)與變化過程，才能掌握生態(tài)自然資源環(huán)境的全貌。

連續(xù)式生態(tài)問責(zé)實施路徑有兩種：一是在離散型問責(zé)的基礎(chǔ)上形成連續(xù)式問責(zé)。離散型問責(zé)是一種單點問責(zé)，完全沒有考慮生態(tài)預(yù)算各環(huán)節(jié)的時間邏輯關(guān)系，因此，要在離散型問責(zé)的基礎(chǔ)上形成連續(xù)式問責(zé)，首先必須重新厘清各環(huán)節(jié)的時間邏輯關(guān)系，進行問責(zé)排序，然后在此基礎(chǔ)上構(gòu)建連續(xù)式問責(zé)機制。二是在間斷式問責(zé)的基礎(chǔ)上形成的連續(xù)式問責(zé)。間斷式問責(zé)考慮到各環(huán)節(jié)的時間邏輯關(guān)系，只是選擇性問責(zé)某些環(huán)節(jié)，因此，在此基礎(chǔ)上形成連續(xù)式問責(zé)，首先必須重拾缺失的環(huán)節(jié)，然后在此基礎(chǔ)上構(gòu)建連續(xù)式問責(zé)機制。

（四）兼顧生態(tài)問責(zé)的獨立性與透明度

生態(tài)問責(zé)獨立主要表現(xiàn)為問責(zé)主體與被問責(zé)對象之間獨立，問責(zé)過程不受其他相關(guān)主體的干涉與影響。如在環(huán)境影響評價、環(huán)境審計、環(huán)境訴訟中，提升評價主體、審計主體、訴訟主體的獨立性，在多主體、多部門、多區(qū)域互動問責(zé)過程中，相關(guān)問責(zé)主體能整體獨立，保證整體生態(tài)問責(zé)效果良好。生態(tài)問責(zé)透明包括生態(tài)問責(zé)過程透明與問責(zé)結(jié)果透明。生態(tài)問責(zé)過程透明是指，問責(zé)的依據(jù)是什么、被問責(zé)的對象是誰、由誰來問責(zé)、如何實施問責(zé)都應(yīng)及時向社會公開。生態(tài)問責(zé)結(jié)果包括直接結(jié)果與最終效果，直接結(jié)果是生態(tài)問責(zé)過程產(chǎn)生的結(jié)果，即最終對哪些主體進行哪一等級的問責(zé)；最終效果是通過生態(tài)問責(zé)要達(dá)到的目標(biāo)的實現(xiàn)程度，尤其表現(xiàn)在生態(tài)問責(zé)直接結(jié)果的應(yīng)用，對優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生的積極影響等方面。生態(tài)問責(zé)過程與結(jié)果透明使相關(guān)主體能及時掌握生態(tài)問責(zé)相關(guān)的動態(tài)，一方面可以預(yù)防問責(zé)不到位、不公平的現(xiàn)象，另一方面可以為相關(guān)主體參與生態(tài)問責(zé)提供基礎(chǔ)信息。

（五）強化主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)量化評價

為了減少問責(zé)主體的主觀影響，生態(tài)問責(zé)主要采取量化問責(zé)方式，主體功能區(qū)生態(tài)問責(zé)情況的評價主要從生態(tài)問責(zé)的制度設(shè)計、問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)過程與問責(zé)結(jié)果五個維度展開，覆蓋了主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算體系中各個要素，評價時采取李斯特五級量化打分法，具體生態(tài)問責(zé)評價指標(biāo)見表2。評價四種不同類型的主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)時，其差異性主要體現(xiàn)在具體評價指標(biāo)的權(quán)重上。

表2 主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算問責(zé)評價指標(biāo)

五、小結(jié)

主體功能區(qū)生態(tài)問責(zé)體系是以生態(tài)問責(zé)頂層制度設(shè)計為基礎(chǔ)，站在主體功能區(qū)高度，各級人大、各級政府、政府部門、非政府組織與個人等多元主體廣泛參與，對生態(tài)預(yù)算決策、執(zhí)行與報告進行全程、連續(xù)、獨立、協(xié)調(diào)問責(zé)，兼顧生態(tài)問責(zé)的廣度與深度、問責(zé)過程與結(jié)果，問責(zé)信息能及時公開并被有效應(yīng)用，是一種高質(zhì)量、兼容性強的生態(tài)問責(zé)體系。本文主要提出了主體功能區(qū)生態(tài)問責(zé)的理論分析框架，對理論框架的檢驗將是后續(xù)研究的內(nèi)容。

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