基于土地儲(chǔ)備新政的土地儲(chǔ)備資金管理規(guī)范化問題淺析

楊曉芳

摘 要：本文主要分析了土地儲(chǔ)備新政的主要內(nèi)容，論述了土地儲(chǔ)備新政實(shí)施的主要目的，并總結(jié)了土地儲(chǔ)備資金管理過程中存在的問題，進(jìn)而提出土地儲(chǔ)備資金管理規(guī)范化的措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備新政；資金管理；規(guī)范化；措施；

資金管理在土地儲(chǔ)備管理當(dāng)中的作用不容忽視，確保土地儲(chǔ)備資金管理工作的質(zhì)量，能夠切實(shí)加強(qiáng)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)建設(shè)。所以我們必須要正確認(rèn)識(shí)土地儲(chǔ)備資金管理中的問題，并采取有效的優(yōu)化改進(jìn)措施，以保證資金管理的科學(xué)有序性。

1土地儲(chǔ)備新政的主要內(nèi)容

2016年，我國多個(gè)部門發(fā)布了紅頭文件，文件中的核心內(nèi)容包括：整合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備行為的規(guī)范性、嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備的規(guī)模、調(diào)整并改進(jìn)土地儲(chǔ)備籌資方式、科學(xué)使用土地儲(chǔ)備資金，以及加強(qiáng)資金使用管理等內(nèi)容。

在組織管理方面，文件中明確要求，各地區(qū)在規(guī)范土地儲(chǔ)備的過程中，縣級(jí)以上的行政區(qū)應(yīng)設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，其歸所在行政區(qū)的國土資源管理部門控制，若出現(xiàn)重復(fù)設(shè)置的情況，則需對(duì)其采取有效措施進(jìn)行壓縮，同時(shí)還要將其重新歸入到土地儲(chǔ)備名錄當(dāng)中，并加強(qiáng)管理。各地區(qū)應(yīng)保證土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與政府融資的其他非土地儲(chǔ)備職能業(yè)務(wù)分離開來。這一文件主要是為了理清土地儲(chǔ)備部門與城投公司之間的關(guān)系，從而更加清晰地劃分二者的職能。

債務(wù)管理方面，應(yīng)將清理和識(shí)別后被認(rèn)定為地方債務(wù)的土地儲(chǔ)備貨款納入到政府性基金預(yù)算管理工作中，償債資金主要借助預(yù)算統(tǒng)籌安排，并且要以地方政府債券的方式置換。2016年開始，各地已經(jīng)不再需要向銀行借貸土地儲(chǔ)備的款項(xiàng)。在資金管理方面，文件按照相關(guān)法律的要求規(guī)范了土地儲(chǔ)備資金使用管理，也就是從2016年開始，進(jìn)一步明確了土地儲(chǔ)備資金籌集的基本渠道，以此同時(shí)在這一過程中始終堅(jiān)持專款專用的原則。至于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)日常的費(fèi)用和土地儲(chǔ)備資金，則要采取分賬核算的方式，以增強(qiáng)資金的獨(dú)立性。

在采購管理方面，文件提出了地方國土資源管理部門應(yīng)在土地征收、收購、回收過程所涉及到的拆遷安置補(bǔ)償工作中，采取多種有效措施提供政府購買服務(wù)，并且還應(yīng)規(guī)定采購只可在儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)。在土地儲(chǔ)備規(guī)?？刂品矫?，文件指出，各地區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及年度土地的供應(yīng)量等多個(gè)因素確定土地儲(chǔ)備的規(guī)模，另外還要在工作中控制好預(yù)算和決算管理工作。

2土地儲(chǔ)備新政實(shí)施的主要目的

現(xiàn)階段，我國處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型時(shí)期，必須確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，同時(shí)還要在合理的范圍內(nèi)適度擴(kuò)大內(nèi)需，以更好的姿態(tài)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)?，F(xiàn)如今我國政府頒布了規(guī)范性文件，這對(duì)地方政府融資做出了更加細(xì)致的要求。文件中明確指出各地政府必須做好土地出讓管理的規(guī)范工作，有效抵制違規(guī)行為，保證土地出讓和融資行為的科學(xué)性及合理性。另外，土地儲(chǔ)備新政對(duì)全新融資機(jī)制進(jìn)行了更加詳細(xì)的闡述，其主要是為了調(diào)整土地儲(chǔ)備工作中的城投關(guān)系，從而有效規(guī)范二者的職能，合理劃分土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)，不僅如此，還要對(duì)土地儲(chǔ)備籌資的方式進(jìn)行適度的調(diào)整，進(jìn)而有效降地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3土地儲(chǔ)備資金管理中的問題

3.1新增項(xiàng)目籌資不確定性較強(qiáng)

在土地儲(chǔ)備新政出臺(tái)后，土地儲(chǔ)備資金主要以財(cái)政資金和地方政府債券籌資的方式來處理?，F(xiàn)階段，政府債控更加嚴(yán)格，且土地儲(chǔ)備債額也十分有限。當(dāng)前配給土地儲(chǔ)備債券的額度要明顯高于置換存量債務(wù)，而且用于新增投資的政府債券額度較小。若不改變現(xiàn)有的項(xiàng)目開發(fā)模式，則土地開發(fā)新項(xiàng)目的新增投資及籌資工作將存在十分明顯的不確定性。

3.2土地儲(chǔ)備債務(wù)較多，風(fēng)險(xiǎn)較高

土地儲(chǔ)備資金的應(yīng)用與當(dāng)?shù)卣耐恋厥袌龉芾?、?jīng)濟(jì)發(fā)展速度和舊城區(qū)的改造工作進(jìn)度都有著十分密切的聯(lián)系。一部分地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為了更好地保證工程建設(shè)工作的順利開展，進(jìn)行了短期的土地市場調(diào)控，同時(shí)也采取有效措施促進(jìn)了銀行貸款向多種儲(chǔ)備資金融資方式的轉(zhuǎn)變，土地收購與開發(fā)工作也因此得到了很好的發(fā)展。但是因?yàn)楫?dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度逐漸減緩，所以在土地出讓的過程中，市場因素的影響逐漸減弱，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金鏈日益緊張，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資負(fù)債率呈不斷上升的趨勢(shì)。

3.3土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理處于無序狀態(tài)

在新政策頒布之后，很多土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理部門在過渡工作中都沒有做好充足的思想準(zhǔn)備，因此在職能轉(zhuǎn)換和土地資金管理銜接的過程中也出現(xiàn)了很多的問題。其中比較明顯的問題有：地方債券發(fā)型流程較為繁瑣、資金獲取需要較長的時(shí)間，無法充分滿足存量債務(wù)還款以及項(xiàng)目投資的基本要求等內(nèi)容。上述問題都在一定程度上增加了工作壓力，而且資金管理也更加的復(fù)雜。與以往的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)部門工作重點(diǎn)相比，新政實(shí)施后，在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理的過程中更加重視土地儲(chǔ)備資金計(jì)劃的科學(xué)制定，且不斷提高資金的利用率，從而增加了自有資金所占的比重。這就要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)部門必須順應(yīng)這種新的變化，財(cái)務(wù)管理人員務(wù)必具備更加?jì)故斓膶I(yè)知識(shí)和技能。

4加強(qiáng)土地儲(chǔ)備財(cái)務(wù)規(guī)范化管理的有效措施

4.1制定科學(xué)的土地儲(chǔ)備計(jì)劃

土地儲(chǔ)備新政的出臺(tái)主要是為了更好地抵御土地儲(chǔ)備當(dāng)中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)。在新政實(shí)施的過程中，土地儲(chǔ)備財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)在日常工作中，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范力度。因?yàn)樵陂_展土地儲(chǔ)備工作時(shí)，需要大量的資金支持，且財(cái)務(wù)部門籌資環(huán)節(jié)也相對(duì)較多，需要持續(xù)的時(shí)間較長，故而資金管理過程中存在著較多的管理盲點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)因素。綜合上述情況，在現(xiàn)階段的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)資金管理工作中，應(yīng)結(jié)合土地儲(chǔ)備管理的工作需要，加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)的資金管理力度。按照土地儲(chǔ)備新政的要求，科學(xué)制定工作規(guī)劃。再者，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所儲(chǔ)備的土地規(guī)模要與城市發(fā)展的規(guī)模和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相適應(yīng)，并且還要做好城市重大土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的落地工作，防止盲目地進(jìn)行土地儲(chǔ)備，有效降低土地儲(chǔ)備過程中存在的資金風(fēng)險(xiǎn)。

4.2創(chuàng)建完善的土地資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

從新政中的內(nèi)容我們可以看出，自2016年起，地方政府不能向銀行借貸土地儲(chǔ)備資金，且政策還對(duì)土地儲(chǔ)備資金的籌集和使用方式進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。所以，按照相關(guān)制度的要求，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)部門要采取多種有效措施，積極建立科學(xué)有效的土地儲(chǔ)備資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。并對(duì)市場經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行全面的分析，同時(shí)還要做好城市建設(shè)項(xiàng)目的申報(bào)和審批管理，對(duì)土地和運(yùn)營資金予以科學(xué)配置，或者也可加大土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)控制力度，從而為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及政府后一階段的城市建設(shè)創(chuàng)造良好的條件，避免在這一過程中發(fā)生惡性經(jīng)濟(jì)事件。

4.3選擇更加有效的資金管理方式，提高管理效率

在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理部門運(yùn)行的過程中，為了能夠以更快的速度適應(yīng)新政背景下土地儲(chǔ)備資金管理的要求，財(cái)務(wù)部門要采取多種舉措，提高資金管理水平。在實(shí)際的工作中，需完善資金籌集和使用計(jì)劃編制工作，積極配合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)中的多個(gè)部門建立，并完善其工作機(jī)制，使項(xiàng)目整地拆遷所需的資金能夠及時(shí)到賬。此外，在工作中還要對(duì)土地儲(chǔ)備資金進(jìn)行更加細(xì)致有效的管理，建立網(wǎng)絡(luò)化和智能化的管理模式，進(jìn)而對(duì)資金籌集和使用等多個(gè)環(huán)節(jié)予以動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金管理過程中存在的不足，從而采取有效措施加以改進(jìn)，不斷完善土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理水平。

5結(jié)語

如今在土地儲(chǔ)備新政中新增了很多內(nèi)容，為了更好地順應(yīng)新政的要求，在土地儲(chǔ)備資金管理的過程中，需采取多種措施，促進(jìn)資金管理工作效率和質(zhì)量的不斷完善，最終為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的穩(wěn)步運(yùn)營奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]戈春霞.土地儲(chǔ)備新政下土地儲(chǔ)備資金管理規(guī)范化[J].管理觀察，2017（22）