芻議PPP模式的經(jīng)濟法性質

曾秀偉

【摘 要】在經(jīng)濟“新常態(tài)”和深化改革的背景下，全新的發(fā)展特征為PPP模式的推廣提供了廣闊的空間，PPP模式成為基礎設施建設投融資改革的重要方向。本文旨在結合相關政策文件和行政性規(guī)章，探PPP法律制度的經(jīng)濟法屬性，并根據(jù)PPP模式的階段風險研究，提出相應對策和立法建議。

【關鍵詞】PPP模式；經(jīng)濟法；性質

在中國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，全面深化改革穩(wěn)步推進的背景下，以基礎設施為代表的公共產(chǎn)品不斷增長的需求和受到約束的供給能力之間的缺口不斷擴大，這一全新特征將深刻改變我國基礎設施供給的基本模式。

一、PPP模式的相關概述

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。當前，我國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用PPP合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設、提升國家治理能力、構建現(xiàn)代財政制度具有重要意義[1]。

二、我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

BOT是我國較早采用的一種PPP融資方式。它的基本融資思路是通過賦予私人部門特許權，以獲得公共產(chǎn)品和基礎設施的融資建造，運營和維護的權利，合同期限屆滿后由政府取得項目產(chǎn)權。我國自上世紀80年代開始在電廠、高速公路等領域相繼實施以BOT為主的融資方式。例如，1988年深圳沙角B電廠是我國第一個BOT模式的PPP項目，采取中外合作經(jīng)營方式興建； 1995年福建泉州刺桐大橋則是我國第一個私人部門投資興建的項目[2]。

三、PPP公共性及其經(jīng)濟法性質分析

（一）PPP法律性質學說綜述

關于PPP法律性質的爭論一直存在，因為我國現(xiàn)階段PPP模式表現(xiàn)形式以特許經(jīng)營協(xié)議為主，所以筆者就以此為例，進行其法律性質的淺析。一種觀點認為，該協(xié)議是行政合同。該觀點認為，行政法調整的主體是行政主體（ 主要是行政機關） 和行政相對人（ 私人部門） ，政府與私人部門在法律地位上是不平等的，政府在私人部門享有經(jīng)營權期間內(nèi)對PPP項目享有監(jiān)督和控制權，是出于公共利益和國家政策的角度，進行宏觀調控。2015年4月27日，根據(jù)最高人民法院公布的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11 條的規(guī)定，政府特許經(jīng)營協(xié)議被列為了行政協(xié)議，這是立法明確在行政法范圍內(nèi)解決對PPP 特許經(jīng)營模式進行救濟[3]。

另一種觀點認為，PPP法律制度應該被納入民法范疇，政府與私人部門簽訂合同的根本目的在于合作共贏，政府以市場主體的角度參與而訂立合同，應該在《合同法》項下進行調整和救濟?！墩蜕鐣Y本合作項目政府采購管理辦法》第22條規(guī)定： “項目實施機構和中標、成交社會資本在PPP項目合同履行中發(fā)生爭議且無法協(xié)商一致的，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟?！绷硗?，《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》也規(guī)定其應在充分協(xié)商、互利互惠的基礎上訂立合同。

筆者看來，以上兩種學說之爭的原因主要有兩點。一方面，局限于傳統(tǒng)的公法與私法二元立法模式中。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)出現(xiàn)了諸多跨越法律部門的綜合性法律，經(jīng)濟法就是兼具公法與私法性質的法律。所以，傳統(tǒng)的公私法二元立法模式根本不足以適應PPP復合性法律性質的內(nèi)在要求。另一方面，混淆PPP立法基點在于保護公益，還是保護私益，當公益與私益發(fā)生矛盾時，優(yōu)先保護誰的利益。

（二）PPP的公共性及其經(jīng)濟法分析

在PPP實施階段，政府始終要以公共利益為立足點，私人部門不論是建設開發(fā)，還是營運維護，都會受到政府的有效監(jiān)督和調控，公益性在該法律制度下絕對占優(yōu)。因此筆者贊同PPP法律制度屬于經(jīng)濟法范疇。2015年5月22日，國務院辦公廳轉發(fā)財政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（ 以下簡稱《指導意見》） ，是繼《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》專章論述政府和社會資本合作模式（ PPP模式） 以來，我國首次從國務院層面，以轉發(fā)部、委、行的文件形式進一步明確與規(guī)范了PPP模式。

該《指導意見》對PPP項目明確定義，即政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施等大部分工作任務，私人部門通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理的投資回報； 政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

四、結語

總的來說，PPP制度有效解決政府財政壓力，同時吸收社會資本，促進經(jīng)濟建設，改善民生，得到了政府的大力推廣，然而其中不乏失敗案例。因此我們需要總結經(jīng)驗教訓，在法律層面尤其要加快立法進程，統(tǒng)一立法并進行具體規(guī)則和制度的設計。

參考文獻：

[1]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證[J].改革，2015（1）：78-89.

[2]黃騰，柯永建，李湛湛，等.中外PPP模式的政府管理比較分析[J].項目管理技術，2016（1）：9-13.

[3]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015（9）：82-95.endprint