地方行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施存在的問題與對策

陸曉菲

摘要：從財政部2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的發(fā)布以來，許多行政事業(yè)單位陸續(xù)開展了內(nèi)部控制工作，取得了一些不錯的成效，但仍有部分行政事業(yè)單位存在著內(nèi)控制度建設脫離工作實際、內(nèi)控意識淡薄、內(nèi)控監(jiān)督職能弱化等問題。文章就現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中存在的問題以及應對措施進行初步分析。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)控意識；內(nèi)控監(jiān)督

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟和業(yè)務活動的風險進行防范和管控。從靜態(tài)層面看，內(nèi)部控制是單位為了防范和管控經(jīng)濟和業(yè)務活動風險而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，具體體現(xiàn)為各項內(nèi)部管理制度以及落實制度所需的控制程序和措施；從動態(tài)層面看，內(nèi)部控制是單位通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，為實現(xiàn)控制目標而應對風險的自我約束和規(guī)范的過程。完善的內(nèi)控制度體系建立以后，政府各項工作可以科學有序的自動運轉(zhuǎn)而不需要過多干預。

一、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》正式實施，為政府各部門、各單位的管理帶來了積極的意義：一是防范了會計賬務失真、財務管理、資產(chǎn)管理等各類風險，有效地維護了行政事業(yè)單位財經(jīng)紀律秩序。二是明確了內(nèi)部控制不再是單純會計層面的控制，而是對行政事業(yè)單位的一種全面控制，除了各種資金、資產(chǎn)和經(jīng)濟類活動外，還涉及人事管理、編制管理等方面。因此，行政事業(yè)單位應充分加強內(nèi)部控制管理，及時建立完善制度體系，降低腐敗浪費、貪污舞弊的可能性，提高單位提供公共服務的質(zhì)量和效果，約束行政權(quán)力的分配和使用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的問題

（一）制度建設脫離實際

在內(nèi)控工作開展的初期，大多數(shù)行政事業(yè)單位對于為什么要建設內(nèi)控制度、要達到什么樣的效果不曾考慮，僅僅是將《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件中提及到的內(nèi)容生搬硬套，沒有結(jié)合本單位的職能特點對業(yè)務流程進行認真梳理，導致制度覆蓋不夠全面，使內(nèi)控工作浮于表面、流于形式，實用性不強，造成“上墻上板就是不上手”的尷尬局面。同時，行政事業(yè)單位的機構(gòu)設置和人員變動權(quán)限由人社部門統(tǒng)一進行管理，故各單位無法實行關(guān)鍵崗位輪崗和不相容崗位分離制度，使舞弊風險大大增加。

（二）思想認識不全面

內(nèi)控工作的開展是由財政部門牽頭實施的，因此就有很多部門認為內(nèi)控工作主要是財務管理控制，直接將工作交給財務部門，不僅忽視了內(nèi)控工作的總領(lǐng)全局，而且使全面內(nèi)控變成了片面單一的財務管理控制，阻礙了內(nèi)控工作的建設和推行進度。同時單位負責人權(quán)利過于集中、內(nèi)控意識淡薄的現(xiàn)象仍普遍存在，往往基層人員按照內(nèi)控制度規(guī)定履行崗位職責時，經(jīng)常收到上級要求特事特辦的指令，使內(nèi)控工作失去了防控風險的作用。

（三）內(nèi)控監(jiān)督職能弱化

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》確立了自我評價、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督等三個層次的監(jiān)督機制，然而在實際工作中這三個層次的監(jiān)督作用都被不同程度的邊緣弱化了。大多數(shù)開展內(nèi)控制度建設的行政事業(yè)單位，一般都是指定財務部門負責具體工作，既為單位制定內(nèi)控工作方案，又督促內(nèi)控具體執(zhí)行，還對各業(yè)務部門的執(zhí)行情況進行評價與監(jiān)督，這種情況導致了內(nèi)部評價與監(jiān)督失效，自我評價和內(nèi)部監(jiān)督的手段過于落后，應付現(xiàn)象嚴重，大多流于形式；外部監(jiān)督所涉及的財政、審計、監(jiān)察等部門各自為政，未形成有效合力，監(jiān)督力度也不足。

三、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施建議

（一）完善制度體系建設，筑牢內(nèi)控工作基礎(chǔ)

與企業(yè)內(nèi)部控制的目的不同，企業(yè)內(nèi)部控制的目的是降低經(jīng)營風險，創(chuàng)造營業(yè)利潤，而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的是降低廉政風險，創(chuàng)造節(jié)約高效履職的服務型政府。因此在制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度時，應該從行政事業(yè)單位的非營利性、社會服務性、事業(yè)可持續(xù)發(fā)展性等方面制定內(nèi)控制度，全面反映單位的經(jīng)濟和業(yè)務活動，促進行政事業(yè)單位不斷提高行政管理水平。

一是健全組織領(lǐng)導。各行政事業(yè)單位應成立由主要負責人擔任組長，所有業(yè)務科室負責人為成員的內(nèi)控工作領(lǐng)導小組，為全面推進內(nèi)控規(guī)范建設提供組織保障。領(lǐng)導小組辦公室設立在財務部門，各業(yè)務部門均參與內(nèi)控制度的制定、實施、監(jiān)督、評價和完善整改等環(huán)節(jié)，形成一個互相制衡、互相監(jiān)督的組織架構(gòu)。

二是加強調(diào)查研究。對單位內(nèi)部的經(jīng)濟業(yè)務流程進行認真梳理，結(jié)合管理結(jié)構(gòu)和崗位職責、業(yè)務流程，找出風險點，制定具體完善的內(nèi)控制度。明確各部門和有關(guān)人員的責任分工，將全部業(yè)務和資金流納入制度管控，實現(xiàn)工作“零死角”、資金管理“零風險”和“零差錯”、財政資金“零存量”。

三是完善機構(gòu)建設。加強與編制、人社部門的聯(lián)動，適當擴充內(nèi)控工作編制和人員，實行不相容崗位分離和定期輪崗制度。對確不能增加人員和崗位的，應由單位分管領(lǐng)導定期對關(guān)鍵風險崗位上的人進行檢查和監(jiān)督，并將結(jié)果經(jīng)主要負責人審查后，報財政部門備案。對一些較大單位可以結(jié)合實際，探索設立總會計師崗位，既是班子成員，又保持相對獨立性的地位?？倳嫀煃徫坏脑O立與定位，使內(nèi)控工作的調(diào)度力度加大，有利于內(nèi)控工作的有效推行。

（二）加大思想重視程度，提升內(nèi)控工作主動性

一是增強上層內(nèi)控意識。加大對《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》等文件的學習力度，豐富領(lǐng)導班子和內(nèi)控人員的知識儲備，培養(yǎng)良好的內(nèi)控意識，營造懂內(nèi)控、重內(nèi)控、抓內(nèi)控的工作氛圍，為深入開展各項目標任務打下堅實的理論和思想基礎(chǔ)。

二是加大全員培訓力度。內(nèi)部控制需要全員參與、相互協(xié)作，因此必須加強對所有職工內(nèi)控知識的宣傳和教育工作，使其深入理解并自覺參與到各項業(yè)務的全程控制過程中，形成全員控制的良好局面。首先，將制定完善的內(nèi)控制度編制成冊，并下發(fā)至每名職工手中，使其全面了解、掌握本單位的各項工作規(guī)范；其次，設置內(nèi)控制度執(zhí)行情況打分表，組織所有職工進行互評打分，督促大家在日常工作中時刻保持內(nèi)控意識，真正體現(xiàn)內(nèi)控制度的約束作用；再次，建立內(nèi)控周例會制度，及時探討和交流內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，對發(fā)現(xiàn)的問題研究改進措施。endprint

三是完善人才激勵和培養(yǎng)機制。拓寬內(nèi)控人員晉升的渠道和途徑，培養(yǎng)道德高尚、愛崗敬業(yè)的專業(yè)型內(nèi)控管理人員。通過組織多種形式的專業(yè)培訓和道德教育，全面提高內(nèi)控人員的整體素質(zhì)，同時將培訓經(jīng)歷作為個人晉升和職稱評審的記錄。

（三）強化內(nèi)外部監(jiān)督與評價，增強內(nèi)控工作實效性

一是完善內(nèi)部監(jiān)督與評價。利用現(xiàn)代化管理手段，建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，實現(xiàn)經(jīng)濟和業(yè)務活動的自動控制，減少或消除人為操縱因素的影響，有效防止領(lǐng)導級越權(quán)，職工間互相串通等現(xiàn)象。結(jié)合內(nèi)控制度執(zhí)行情況打分表和周例會，建立內(nèi)控評價公示制度，對實施情況通過局域網(wǎng)、公示欄、公告板等定期進行公示。

二是加強外部監(jiān)督與評價。建立財政、審計、紀檢監(jiān)察三方聯(lián)動監(jiān)督機制，將內(nèi)控監(jiān)督情況通過政府網(wǎng)站、報紙、雜志等方式及時向社會公開，主動接受社會公眾的監(jiān)督，優(yōu)化監(jiān)督效果，督促行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度科學健康地運行。

三是引入“外腦”機制。由財政部門牽頭組織對行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制等級評定，聘請專家學者進行科學的外部評價，具體制定和公布內(nèi)控制度等級評價標準。評價標準包含內(nèi)控制度建設、決策、執(zhí)行、評價、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，評定等級細分為內(nèi)控標準一級單位、二級單位、三級單位、待評定等級單位和不評定等級單位五個等級。核定等級要一年一評定，核定中發(fā)現(xiàn)有執(zhí)行不到位或有漏洞未及時制定相關(guān)內(nèi)控制度的，應予以調(diào)減等級；對于積極開展內(nèi)控并達到標準的應予以調(diào)升等級。及時將內(nèi)控評定結(jié)果進行通報與公示，并作下一年度預算資金安排和單位行政管理水平考核的重要參考依據(jù)。

四、結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設是一項長期的動態(tài)工作，我們在內(nèi)控制度體系建立以后，應根據(jù)國家新政策要求和內(nèi)外部環(huán)境變化不斷修改和完善內(nèi)控制度體系。另外由于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作處于初期階段，我們應認真學習企業(yè)內(nèi)部控制和國外政府團體內(nèi)部控制建設的經(jīng)驗，結(jié)合我國國家體制實際情況，探索出具有中國特色的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系。

參考文獻：

[1]時軍.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施問題研究[J].財會通訊，2015（03）.

[2]陳留平，周蒙蒙.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究[J].會計之友，2015（15）.

[3]潘迎喜.加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設的思考[J].經(jīng)濟研究參考，2016（64）.

[4]李英，劉國強.再論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設若干基本問題[J].財務與會計，2015（08）.

（作者單位：山東省青島市市北區(qū)財源建設辦公室）endprint