正確認識堅持黨的全面領導與深化黨和國家機構改革的關系

李君如

黨的十九屆三中全會根據(jù)十九大的戰(zhàn)略部署，通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》以及相配套的《深化黨和國家機構改革方案》，是一個“啃硬骨頭”的重大改革舉措。特別是，這一舉措不僅直接向當年鄧小平提出的改革對象“黨和國家領導制度”發(fā)起沖鋒，而且強調要“以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向”，來深化黨和國家機構改革，受到廣泛關注。而這場改革取得成功的關鍵是要正確認識和處理好堅持黨的全面領導與深化黨和國家機構改革的關系。

加強黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的核心問題和根本保證

黨的十九屆三中全會部署的這次黨和國家機構改革的核心問題，就是要加強黨的全面領導。與此同時，又要通過加強黨的全面領導，從根本上保證改革的成功。

首先，加強黨的全面領導之所以會成為這次黨和國家機構改革的核心問題，是由我們的制度特點決定的。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢也是中國共產黨的領導。黨的十九大報告強調：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略中，這是第一條。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，是貫徹和落實這一基本方略的重大舉措。

其次，從根本上說，是因為新時代的中國社會主要矛盾出現(xiàn)了新的變化。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@就決定了我們當前和今后的工作方向：一是解決發(fā)展不平衡問題；二是解決發(fā)展不充分問題；三是滿足13億多中國人民更高水平的物質文化需要；四是滿足越來越多的人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的需要。而要解決這些問題，必須加強黨的全面領導，必須由黨來總攬全局、協(xié)調各方。比如，解決發(fā)展不平衡不充分問題，中國最大的“不平衡”是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，中國最大的“不充分”是農村特別是邊遠鄉(xiāng)村和山區(qū)發(fā)展的不充分。2017年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是36396元，農村居民人均可支配收入是13432元。至2017年末，農村地區(qū)還有3046萬貧困人口。這就不僅需要完善市場經濟，加快城鄉(xiāng)特別是農村發(fā)展，更要加大宏觀調控的力度，特別是需要中國共產黨通過全面領導來協(xié)調中央和地方、城市和鄉(xiāng)村等各方力量來支持鄉(xiāng)村振興，加大農村精準扶貧、深度脫貧力度。

再次，是因為作為政治上層建筑的黨和國家機構，必須適應社會生產力的進步，必須適應經濟基礎變動的新情況。經過40年改革開放，我國社會生產力顯著發(fā)展，經濟基礎也發(fā)生了深刻變化，特別是信息化造就的巨大生產力已經把經濟政治和社會生活的各個方面貫通，公有制為主體的多種所有制經濟共同發(fā)展的經濟結構已經形成。為適應并推進這樣的社會生產力和經濟基礎發(fā)展的要求，黨中央已經確立了“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，已經確立了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革要求。但是，我們在一些領域的工作常常遇到部門利益的藩籬、多頭管理的制約、上下事權的不協(xié)調，政策落不實、工作推不動、局面打不開。這就是黨中央在《關于深化黨和國家機構改革的決定》中指出的兩個“還不完全適應”：當前黨和國家機構設置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應，同國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應。要解決這兩個“還不完全適應”的問題，就必須加強黨對一切工作的全面領導。

最后，還因為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標要有長遠的體制機制安排。黨的十九大報告的一大亮點就是作出了一個長遠的戰(zhàn)略安排：到2020年，全面建成小康社會；到2035年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；到21世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興。我國黨和國家的機構設置和職能配置目前存在的職責缺位和效能低下等突出問題，明顯還不適應實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的要求，迫切需要在加強黨的全面領導過程中形成能夠適應中國長遠發(fā)展的體制機制。

應該看到，加強黨的全面領導不僅是這場黨和國家機構改革的核心問題，而且是實現(xiàn)這場偉大變革的根本保證。黨和國家機構改革屬于黨和國家領導制度改革范疇，是政治體制改革的重要任務。改革開放以來，黨中央部門進行了4次機構改革，國務院部門進行了7次機構改革。這次黨和國家機構改革，涉及黨、人大、政府、政協(xié)、司法、事業(yè)單位、群團、社會組織以及跨軍地等眾多方面，涉及部門之多，職能調整之大、影響面之廣，可謂前所未有。要順利完成這樣的改革，必須堅持黨的強有力的全面領導。

黨中央的這一舉措和鄧小平當年關于黨和國家領導制度改革的精神是一致的。鄧小平1980年8月18日提出黨和國家領導制度改革的構想時明確指出：“改革黨和國家領導制度，不是要削弱黨的領導，渙散黨的紀律，而正是為了堅持和加強黨的領導，堅持和加強黨的紀律?！彼€指出：“在中國這樣的大國，要把幾億人口的思想和力量統(tǒng)一起來建設社會主義，沒有一個由具有高度覺悟性、紀律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團結人民群眾的黨，沒有這樣一個黨的統(tǒng)一領導，是不可能設想的，那就只會四分五裂、一事無成?！彼谥v完這段話后，還指出：“這是全國各族人民在長期的奮斗實踐中深刻認識到的真理?！?/p>

加強和優(yōu)化黨對各領域各方面工作的領導是實現(xiàn)全面深化改革總目標的要求

黨的十九屆三中全會明確指出，加強和優(yōu)化黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。而完成這一任務，正是實現(xiàn)黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革總目標的要求。

黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。提出這一目標，破了一個大題，即把鄧小平在1992年南方談話中提出的到2020年形成一整套“更加成熟、更加定型”制度的要求明確化具體化了。那么，什么是我們要建構的現(xiàn)代化的國家治理體系呢？習近平總書記明確指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各個領域的體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度?！边@樣的國家治理體系不同于世界上其他國家治理體系的最大特點，是中國共產黨對各個領域工作的全面領導。因此，黨的十九屆三中全會把加強黨的全面領導作為這次黨和國家機構改革的首要任務，就是為了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

回顧改革歷程，在過去30多年體制變革中，我們圍繞解決“權力過分集中”的問題，以“分權”為重點，邁出了三大步：第一步，黨政職能分開；第二步，政企分開；第三步，政社分開。經過這樣一分再分，分出了執(zhí)政黨、政權（包括政府）、市場（包括企業(yè)）、社會（包括社會組織等）四個元素?，F(xiàn)在到了在“分”的基礎上“合”的階段，通過整合構建一個符合中國基本國情的現(xiàn)代化的國家治理體系，并在整合中進一步提升現(xiàn)代化的國家治理能力，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。我們注意到，在國家治理體系建構過程中，這四個治理的元素可以有不同的排列組合，可以整合成不同的制度及其運行機制。按照完善和發(fā)展中國特色社會主義制度這一根本方向，我們長期以來探索和實施的，是由執(zhí)政黨中國共產黨發(fā)揮領導核心作用，政權機構（包括人民代表大會和政府）、市場（包括國有企業(yè)和民營企業(yè)）、社會（包括人民團體和社會組織）三個元素在中國共產黨領導下，依照憲法和法律法規(guī)的規(guī)范要求，各司其職而又相互支持，整合成一個有機的現(xiàn)代國家治理體系。這個治理體系和西方治理體系的最大區(qū)別，是中國共產黨在國家治理中要發(fā)揮領導核心作用；另一個重要區(qū)別，是政權機構中政府由人民代表大會選舉產生并接受其監(jiān)督，而作為立法機關的人民代表大會實行的是民主集中制而不是西方的兩院制。這樣的制度有兩個優(yōu)越性：一是能夠集中力量辦大事；二是在國家治理體系中有一個關系協(xié)調者，政權機構內部發(fā)生矛盾時可以由中國共產黨來協(xié)調，政府與企業(yè)、社會組織發(fā)生矛盾時也可以由中國共產黨來協(xié)調，由此減少扯皮、提高效率。顯然，我們正在探索的這一現(xiàn)代化的國家治理體系是一個新生事物。這一國家治理體系既不同于原來的全能型國家治理體系，又不同于自由放任型或現(xiàn)代威權型國家治理體系，而是政權機構（包括人民代表大會和政府）、市場（包括國有企業(yè)和民營企業(yè)）、社會（包括人民團體和社會組織）三個元素在中國共產黨全面領導下，依照憲法和法律法規(guī)的規(guī)范要求，各司其職而又相互支持的，中國共產黨領導、人民當家作主和依法治國三者有機統(tǒng)一的，民主集中型的現(xiàn)代國家治理體系。

而要建構這樣的國家治理體系，關鍵是要把黨的全面領導制度化。為此，黨的十九屆三中全會提出了完善黨的全面領導制度的五大任務：一是建立健全黨對重大工作的領導體制機制，包括加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調機構，也包括加強和優(yōu)化黨對各個領域工作的領導，等等；二是強化黨的組織在同級組織中的領導地位；三是更好發(fā)揮黨的職能部門作用，加強歸口協(xié)調職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領域工作；四是統(tǒng)籌設置黨政機構，黨的有關機構同職能相近、聯(lián)系密切的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公；五是推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。因此，這次黨和國家機構改革，抓手是“機構改革”，實質是“領導體制和機制改革”，建構一個現(xiàn)代化的國家治理體系。

深化黨和國家機構改革對全黨是一個重大政治考驗

從黨的十九屆三中全會通過的深化黨和國家機構改革的決定中我們可以清楚地看到，這場改革是一個宏大的系統(tǒng)工程，涉及的利益范圍極廣，組織實施的難度極大。這對于我們全黨和各級黨組織及其領導干部來講，是一個重大的政治考驗。

首先，這是對我們各級黨組織和領導干部民主集中制執(zhí)行力的重大考驗。按照黨中央的部署，除了黨中央和國務院各部門要按照《深化黨和國家機構改革方案》立即付諸實施外，各省級黨政機構改革方案也要在2018年9月底前報黨中央批準，在2018年年底前機構調整基本到位；省以下黨政機構改革，由省級黨委統(tǒng)一領導，在2018年年年底前報黨中央備案；所有地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成。現(xiàn)在，這一宏大的改革已經進入倒計時。我們黨實行的民主集中制，堅持的是民主基礎上的集中、集中指導下的民主，因此無論是改革方案的形成，還是改革方案的落實，體現(xiàn)的都是民主集中制的執(zhí)行力。這顯然是一個重大的政治考驗。

同時，這也是對我們各級黨組織和領導干部“四個意識”堅定性的重大考驗。黨的十九屆三中全會強調，各級黨委和政府要把思想和行動統(tǒng)一到黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，把握好改革發(fā)展穩(wěn)定關系，不折不扣抓好黨中央決策部署貫徹落實，依法依規(guī)保障改革，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強黨政軍群各方面機構改革配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。這里的重點，在“不折不扣”四個字。也就是說，這場改革不是口頭表態(tài)就可以應付的，而是要付諸行動的；不是做表面文章改頭換面就算落實了，而是要從體制機制都脫胎換骨的；不是機構拆并就算完成了，而是要形成總體積極效應的。

聯(lián)系到我們黨肩負的歷史使命，這場改革作為從機構設置和職能配置上保障實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興的重大舉措，將關系到我們能否在全面建成小康社會基礎上“分兩步走”建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。這才是對我們各級黨組織和領導干部最大的政治考驗，也是問題的實質所在。我們常講“現(xiàn)在離我們實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢越來越近了”，這句話的另一層含義就是，現(xiàn)在是我們實現(xiàn)中華民族偉大復興重要機遇期。機不可失，時不再來。這場改革會涉及一些人的利益調整，如果我們因為個人的利益遲緩行動，那影響的就是中華民族能否抓住偉大復興重要機遇。特別是在世界范圍出現(xiàn)逆全球化思潮的背景下，尤其需要加強黨的全面領導，綜合運用我國各個方面的優(yōu)勢，取長補短，化險為夷，尤其需要我們同心同德、齊心協(xié)力，以“趕考”的精神狀態(tài)，不折不扣完成這場具有偉大革命性的機構改革，為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興奠定堅實基礎。