員額檢察官績效考評體系研究

摘 要 司法改革以后檢察機關(guān)實行檢察人員分類管理，產(chǎn)生員額檢察官，突出檢察官司法辦案的主體地位?？茖W(xué)的績效考評體系是檢察機關(guān)推行對員額檢察官科學(xué)化管理和實現(xiàn)檢察目標(biāo)的重要前提。通過重樹考評目標(biāo)、組建考評主體、明確考評內(nèi)容、重視考評反饋，修正現(xiàn)行行政考評體系，形成一套檢察特色鮮明、檢察職能突出的員額檢察官績效考評體系。

關(guān)鍵詞 員額檢察官 績效考評 司法改革

作者簡介：王馨，江蘇省無錫市濱湖區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.321

2014年起，全國多個省市的檢察機關(guān)相繼步入了司法改革的道路，改革之后，進(jìn)入員額的檢察官獨立承擔(dān)辦案責(zé)任，檢察輔助人員協(xié)助員額檢察官辦理案件，其余人員則作為后勤人員保障基本的辦案工作。在這樣的新變化下，形成一套突出檢察工作職能、反映檢察職業(yè)特色的員額檢察官考評體系，以適應(yīng)檢察業(yè)務(wù)工作特點、檢察機關(guān)運行規(guī)律，為員額檢察官的遴選、任職考評、獎懲晉升、退出機制提出科學(xué)導(dǎo)向成為當(dāng)務(wù)之急。

一、員額檢察官績效考評體系的概念

“績效考評”這一詞匯最初源于管理學(xué)。從字面上進(jìn)行理解，“績效考評”就是指組織對于其內(nèi)部人員按照一定的方法進(jìn)行業(yè)績和效果的考核、評價，是組織為了實現(xiàn)某種特定目標(biāo)而使用的一種管理工具。延展開來講，就是為了實現(xiàn)組織的工作目標(biāo)，使用科學(xué)、客觀、合理的方法，對組織內(nèi)個體工作的業(yè)績和效果進(jìn)行考評，包括工作質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益、職業(yè)素養(yǎng)、社會效益等等，從而提升個體綜合能力，達(dá)成組織目標(biāo)的人力資源管理方法。

具體聯(lián)系到檢察工作的實踐，檢察官績效考評體系的概念，可以闡述為：檢察機關(guān)為了實現(xiàn)檢察工作的目標(biāo)，使用科學(xué)、客觀、合理的原則和方法，對檢察官的工作業(yè)績、職業(yè)操守等內(nèi)容進(jìn)行考核與評價，將評價結(jié)果作為獎懲的標(biāo)準(zhǔn)，并及時反饋，從而提升檢察官綜合能力、實現(xiàn)檢察目標(biāo)的人力資源管理方法。

在司法改革的背景下，目前檢察機關(guān)工作人員分為員額檢察官、檢察官助理、司法輔助人員。員額檢察官獨立行使司法辦案權(quán)，即將成為檢察機關(guān)檢察權(quán)行使的突出代表。以員額檢察官為考評對象建立的績效考評體系，區(qū)別于協(xié)助辦案為主要職能的檢察官助理、司法輔助人員，將最大限度地反映出檢察職能的本質(zhì)，不僅影響到員額的選任、獎懲、退出標(biāo)準(zhǔn)，也對檢察機關(guān)依法履行檢察職能、實現(xiàn)司法公正的檢察目標(biāo)有重要意義。

二、構(gòu)建員額檢察官績效考評體系的必要性

當(dāng)前我國檢察系統(tǒng)普遍推行的考評體系，沿用了行政機關(guān)的管理模式，根據(jù)《公務(wù)員法》對任職人員從德、能、勤、績、廉五個方面進(jìn)行考評。評價方式首先由被考核者填寫《年度考核登記表》，之后在一定范圍內(nèi)進(jìn)行述職，主管領(lǐng)導(dǎo)提出考核等次建議，院黨組確定考核獎勵人選并公示，最后人事部門反饋考核結(jié)果。隨著司法體制改革的推進(jìn)，這種套用行政管理模式的考評體系弊端凸顯，已經(jīng)無法適應(yīng)司法改革后的檢察體制。

（一）考評弱化職業(yè)特色

檢察官是專門化程度較高的法律職業(yè)，簡單地用公務(wù)員考核代替檢察官考評，混同了檢察機關(guān)與行政機關(guān)的職能屬性，錯誤地定位了檢察機關(guān)的機構(gòu)屬性，政治色彩重于職業(yè)特色。在當(dāng)前司法改革“去行政化”的背景下，員額檢察官本應(yīng)獨立對案件行使檢察權(quán)，卻要在年終考評上受制于主管上級，考評壓力勢必會造成檢察官在辦理案件中瞻前顧后、束手束腳，給行政權(quán)力介入司法辦案可趁之機。這種“上命下從”的行政依附性與減少司法權(quán)力行政化的改革方向背道而馳。

（二）考評內(nèi)容籠統(tǒng)模糊

對檢察官的考核應(yīng)當(dāng)把重點放在檢察官自身的司法素養(yǎng)和辦案效果上，體現(xiàn)檢察權(quán)的本質(zhì)和內(nèi)涵。以“德、能、勤、績、廉”為基本內(nèi)容的粗放型目標(biāo)管理考評，脫離檢察官崗位職責(zé)的劃分，內(nèi)容太過籠統(tǒng)，忽視了司法職業(yè)特性，一些基本的辦案指標(biāo)如錯案率、案件數(shù)等都不囊括，根本不能體現(xiàn)員額檢察官相比檢察官助理、司法輔助人員在業(yè)務(wù)上的差異性，這對于相對而言工作量更大、承擔(dān)責(zé)任更重的員額檢察官來說有違公平原則。所以員額檢察官考評機制的設(shè)計，在內(nèi)容上更應(yīng)當(dāng)將檢察業(yè)務(wù)放在主體地位、設(shè)置更高的權(quán)重。

（三）考評頻次過于單一

考評的目的，對于組織而言不是為了將人員分類為三六九等，而是通過考評體系的設(shè)置和權(quán)重的分配，體現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和工作重心，發(fā)現(xiàn)各個業(yè)務(wù)條線存在的優(yōu)勢和不足，及時制定改進(jìn)措施，以全面提升工作效率。因而考評是一種過程控制，比較各國對檢察官的考評體系，例如德國對檢察官的考評包括定期考核、臨時考核和中期考核等多種形式，英國對檢察官的考評包括日?？荚u和年終考評，我們不難發(fā)現(xiàn)年終一過性的考評方式，形式化意味濃重，無法及時將考評發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋，有違考評初衷。

（四）結(jié)果應(yīng)用滯后

檢察官考評機制的作用之一是引導(dǎo)檢察官們朝著設(shè)定的檢察目標(biāo)努力和發(fā)展，獎先懲后、百舸爭流。但目前的檢察官考評體系在實踐中淪為“形式主義”，鑒于不成文的優(yōu)秀比例的限制，加上極少數(shù)情況下公務(wù)員會被評價為不稱職，所以考評等次都集中在稱職，除了鳳毛麟角的“優(yōu)秀”等次，其余人員只要不發(fā)生嚴(yán)重過錯，都是“稱職”?？荚u結(jié)果并沒有與員額檢察官的薪酬和職級的升降相掛鉤，也基本不影響員額檢察官的選任和評價，考評應(yīng)有的激勵先進(jìn)的作用得不到任何體現(xiàn)，結(jié)果應(yīng)用滯后。

三、員額檢察官績效考評體系的構(gòu)建

績效考評是人力資源管理體系中不可或缺的組成部分，也受到越來越多的廣泛重視和關(guān)注。在分析現(xiàn)行檢察官考評制度的現(xiàn)狀與缺陷的基礎(chǔ)上，將績效考評概念引入到員額檢察官考評中，構(gòu)建出重視業(yè)績考評、注重結(jié)果應(yīng)用的科學(xué)化、合理化、可操作化的檢察官考評體系，并包含一些基本的要素：考評的目標(biāo)、主體和方式、內(nèi)容、結(jié)果反饋和應(yīng)用等。

（一）考評的目標(biāo)

在考評目標(biāo)的定位上，要否定“為了考評而考評”的走過場思想，摒棄“不求有功、但求無過”的消極心態(tài)，讓被考評人員重視考評、愿意考評。員額檢察官績效考評的目標(biāo)可以分為這兩個層次：個人微觀層次來說，通過定期、不定期的測評、 比較，讓員額檢察官及時發(fā)現(xiàn)自身優(yōu)勢和不足，實現(xiàn)檢察官個體能力的提升和個人目標(biāo)的實現(xiàn)；整體宏觀層次來說，通過考評內(nèi)容的公示，展示出檢察機關(guān)的目標(biāo)和使命，讓員額檢察官正確認(rèn)識自身的發(fā)展方向和價值導(dǎo)向，引導(dǎo)檢察官實現(xiàn)維護(hù)公平正義的檢察理念。

（二）考評的主體和方式

為了增強績效考評的公開性和公正性，可以適當(dāng)引入外部考評機制。除了傳統(tǒng)的內(nèi)部考評，即檢察官自評、領(lǐng)導(dǎo)評價、院黨組集體評議之外，可以增加員額檢察官互評、辦案組組內(nèi)互評等方式。例如對公訴員額檢察官進(jìn)行評價的時候，考評小組成員包括公訴部門負(fù)責(zé)人、分管副檢察長、院黨組成員，除此之外還可以加入公訴部門的其他員額檢察官、偵查監(jiān)督部門的員額檢察官、該員額檢察官辦案組內(nèi)的檢察官助理和書記員。

（三）考評內(nèi)容

科學(xué)、合理的績效考評內(nèi)容，是檢察機關(guān)績效考評工作順利開展并發(fā)揮作用的重要保證。為了更加科學(xué)地體現(xiàn)檢察機關(guān)的工作規(guī)律和職能特色，要在借鑒行政機關(guān)考評體系合理元素的基礎(chǔ)上，豐富考評體系的內(nèi)容和方法。考評內(nèi)容的細(xì)化，可以比照以下流程進(jìn)行：

1.明確崗位職責(zé)

檢察機關(guān)內(nèi)部不同部門的員額檢察官，承擔(dān)不同的職責(zé)內(nèi)容，而入額的部門負(fù)責(zé)人、院領(lǐng)導(dǎo)又要承擔(dān)辦案以外的管理職責(zé)，因此在確定員額檢察官的考評內(nèi)容時，首先要對其對應(yīng)的職權(quán)進(jìn)行分解，形成職權(quán)清單。以某基層院偵查監(jiān)督部門的員額檢察官為例，其基本的職權(quán)清單如下：

崗位概述：偵查監(jiān)督崗位檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)對偵查監(jiān)督司法辦案事項依法作出決定，對履行檢察職責(zé)的行為承擔(dān)司法責(zé)任。

崗位職責(zé)：（1）決定普通刑事案件的批準(zhǔn)逮捕；（2）對本院立案偵查的案件決定是否重新計算偵查羈押期限；（3）決定是否屬于非法證據(jù)并開展調(diào)查；（4）決定是否向偵查機關(guān)調(diào)取證據(jù)；（5）提前介入引導(dǎo)偵查；（6）決定對審查逮捕案件公開審查；（7）口頭糾正偵查機關(guān)的輕微違法行為；（8）其他經(jīng)授權(quán)行使的職權(quán)。

2.確定考評指標(biāo)和權(quán)重

在明確職權(quán)清單以后，需要依據(jù)職權(quán)清單制定多維度的考評指標(biāo)，并對每一個指標(biāo)賦予一定的權(quán)重，用以區(qū)分重點指標(biāo)和非重點指標(biāo)?？荚u指標(biāo)可以大致分為：司法辦案項目、司法作風(fēng)項目、司法技能項目、職業(yè)操守項目。對于員額檢察官，司法辦案項目的權(quán)重應(yīng)當(dāng)超過50%。以某基層院偵查監(jiān)督科的員額檢察官考評為例，細(xì)分后的考評指標(biāo)包括如下內(nèi)容：

司法辦案：（1）辦案數(shù)量：公安機關(guān)、國家安全機關(guān)偵查的提請審查逮捕案件；立案監(jiān)督案件、糾正漏捕案件、偵查活動監(jiān)督案件；延長偵查羈押期限案件；本院控申部門轉(zhuǎn)來的申訴案件；其他案件。（2）辦案質(zhì)量：事實認(rèn)定準(zhǔn)確、案件定性準(zhǔn)確、法律監(jiān)督、辦案程序規(guī)范、文書完整等。

司法作風(fēng)：（1）內(nèi)部評價：分管檢察長、部門負(fù)責(zé)人評價。（2）辦案組內(nèi)互評、偵查監(jiān)督科內(nèi)員額互評、其他部門和偵查機關(guān)、審判機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)督機關(guān)互評等。

司法技能：參加培訓(xùn)、崗位競賽、撰寫文稿情況等。

職業(yè)操守：堅持廉潔紀(jì)律，避免因辦案不負(fù)責(zé)引發(fā)重大輿情或嚴(yán)重涉檢信訪事件，不出現(xiàn)因故意或重大過失造成的錯案或重大工作失誤等。

3.統(tǒng)一考評評分標(biāo)準(zhǔn)

在明確考評指標(biāo)后，還應(yīng)當(dāng)對各個指標(biāo)區(qū)分工作難易度，難度大的多加分，難度小的少加分。評分標(biāo)準(zhǔn)分為正向激勵和反向激勵。正向激勵通常表現(xiàn)為加分項，是指在某個指標(biāo)上取得的成績?yōu)榧臃猪棧诳荚u總分基礎(chǔ)上加分。

反向激勵是指檢察官違反相關(guān)規(guī)定，根據(jù)違反的情節(jié)嚴(yán)重性實施減分。

（四）結(jié)果的反饋和應(yīng)用

應(yīng)建立健全績效考評結(jié)果的反饋機制，及時將績效考評結(jié)果反饋給員額檢察官，同時針對不同檢察官之間的個體差異，有針對性地提出改進(jìn)意見，以促進(jìn)其能力和工作效率的提高。從考評開始實施到結(jié)束，始終應(yīng)保持雙向互動、不斷溝通，考評主體定期向員額檢察官們征求考評意見、聽取反映的問題和困難；檢察官在考評中的疑問和質(zhì)疑也可以有渠道進(jìn)行反映，這樣的目的是使績效考評在施行過程中互動通暢。

績效考評是一種激勵手段，而不是最終目的。將考評結(jié)果與員額檢察官的選任、晉升、獎懲、退出機制掛鉤：對于考評結(jié)果比較好的員額檢察官應(yīng)優(yōu)先考慮員額等級的晉升，并附加適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵；對于考評結(jié)果不理想的檢察官，需要及時溝通、查擺原因、制定修正方案，同時在晉升、評優(yōu)等方面予以適當(dāng)延緩；必要時，對于考評結(jié)果長期保持后位、怠于履職的檢察官，可以采取降低員額等級、強制退出員額的懲戒方式。只有科學(xué)、合理地應(yīng)用績效考評的結(jié)果，才能使檢察官績效考評真正落到實處，并最終實現(xiàn)預(yù)定的檢察工作目標(biāo)。

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