我國(guó)慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)法律問(wèn)題與對(duì)策

摘 要 本文首先闡明了慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)領(lǐng)域的相關(guān)概念、明確慈善捐贈(zèng)行為的法律關(guān)系內(nèi)涵和法理基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)我國(guó)慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域立法過(guò)程的梳理和相關(guān)社會(huì)現(xiàn)象的分析，提出了立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐中以及制度建設(shè)上目前存在的公權(quán)力色彩濃厚、信息公開(kāi)內(nèi)容不明確、捐贈(zèng)人和受益人的法律救濟(jì)途徑不明確、問(wèn)責(zé)制度不完善的問(wèn)題。并給出了建立健全統(tǒng)一慈善信息平臺(tái)并統(tǒng)一信息公開(kāi)途徑、建立健全第三方監(jiān)督機(jī)制、將公益訴訟制度寫入《慈善法》和慈善領(lǐng)域去公權(quán)力化的針對(duì)性建議。

關(guān)鍵詞 慈善捐贈(zèng) 信息公開(kāi) 公權(quán)力 公益訴訟

基金項(xiàng)目：中國(guó)石油大學(xué)（華東）文學(xué)院自主創(chuàng)新項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：盧飛，中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)專業(yè)本科生。

中圖分類號(hào)：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.271

一、引言

2016年3月16日，《中華人民共和國(guó)慈善法》在第十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上審議通過(guò)并予以公布，《慈善法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)在慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域法律制度的初步完善。基于慈善組織的公益屬性和慈善組織問(wèn)責(zé)的需要 ，慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)制度在整個(gè)慈善捐贈(zèng)制度中具有最突出、最重要的地位。在新形勢(shì)下，如何以《慈善法》為中心，以信息公開(kāi)為重要途徑，從信息公開(kāi)的程序和內(nèi)容、救濟(jì)方式和問(wèn)責(zé)制度對(duì)慈善捐贈(zèng)進(jìn)行規(guī)制，無(wú)疑是一個(gè)重大的課題。

二、慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)簡(jiǎn)述

（一）慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)的含義和特征

依據(jù)《慈善法》第三條之規(guī)定，慈善活動(dòng)是以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或提供服務(wù)等方式自愿開(kāi)展的公益活動(dòng)。而信息公開(kāi)，也稱為信息披露，是指特定組織通過(guò)一定的形式和程序，主動(dòng)將自身信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開(kāi)的制度。這一概念包含了公開(kāi)主體、公開(kāi)方式、公開(kāi)對(duì)象和公開(kāi)范圍四個(gè)要件。

隨著《慈善法》的出臺(tái)實(shí)施，慈善組織信息公開(kāi)制度被賦予了特定的要求。《慈善法》第六十九條規(guī)定了信息公開(kāi)的方式和信息公開(kāi)的主體。同時(shí)，《慈善法》第七十條對(duì)慈善組織信息公開(kāi)的范圍作了明確的界定。在公開(kāi)對(duì)象上，由于慈善領(lǐng)域與商業(yè)交易領(lǐng)域均對(duì)相關(guān)組織或企業(yè)的信息公開(kāi)狀況及公信力有著較高的關(guān)注，所以我們認(rèn)為，信息公開(kāi)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)為不特定多數(shù)的社會(huì)公眾。

可見(jiàn)，慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)是指慈善組織通過(guò)一定的形式和程序，主動(dòng)將法定的公開(kāi)信息及時(shí)向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開(kāi)的行為。其特征應(yīng)當(dāng)包括信息內(nèi)容的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性，公開(kāi)時(shí)間的及時(shí)性，公開(kāi)方式的法定性和易獲取性。

（二）慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)制度的法理基礎(chǔ)

沒(méi)有法理基礎(chǔ)，一項(xiàng)制度便是無(wú)源之水、無(wú)本之木，從理論上探求慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)的法理基礎(chǔ)，對(duì)于完善制度建設(shè)具有重大意義。本文將借鑒上市公司信息公開(kāi)制度和國(guó)家財(cái)政信息公開(kāi)制度，闡述慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)制度的法理基礎(chǔ)。

1.知情權(quán)制度

知情權(quán)，即知悉真情權(quán)，是指公民對(duì)官方信息和與自己相關(guān)的非官方信息的知道、了解的權(quán)利。慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)制度以公眾的知情權(quán)作為基礎(chǔ)，它決定了信息公開(kāi)的內(nèi)容、方式和范圍。實(shí)踐中，慈善捐贈(zèng)涉及到多方利益主體，但各主體之間在信息獲取能力上存在著不同。通常是捐贈(zèng)人不清楚善款利用的情況，受益人不清楚善款的數(shù)額及使用方式?？梢?jiàn)，受贈(zèng)人處于信息“節(jié)點(diǎn)”的位置上，捐贈(zèng)人和受益人的信息量依賴于受贈(zèng)人的披露。因此，對(duì)慈善主體知情權(quán)的保障，是解決信息不對(duì)稱問(wèn)題的根本途徑，也是建立健全慈善組織信息公開(kāi)制度的基礎(chǔ)。

2.公信力理論

國(guó)內(nèi)對(duì)公信力的研究，從研究對(duì)象上來(lái)說(shuō)，主要集中在政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、執(zhí)法司法和傳媒四個(gè)領(lǐng)域。我們認(rèn)為，慈善組織公信力是指社會(huì)公眾對(duì)慈善組織的一種主觀價(jià)值判斷，它是慈善組織為慈善行為的形象和產(chǎn)生的社會(huì)信譽(yù)在社會(huì)公眾中所形成的心理反映，其本質(zhì)上是一種能力。

從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，捐贈(zèng)人作為自利最大化的理性人，他們必然要求捐贈(zèng)行為有效用。捐贈(zèng)行為作為捐贈(zèng)人轉(zhuǎn)化資源的手段，其能夠把物質(zhì)上的財(cái)富轉(zhuǎn)化為救助貧困奉獻(xiàn)社會(huì)的榮譽(yù)、因救助弱勢(shì)群體而帶來(lái)的心理上的愉悅或某種慰藉。顯然，捐贈(zèng)人要求的效用必然通過(guò)信息公開(kāi)實(shí)現(xiàn)，如捐贈(zèng)人名單及捐贈(zèng)數(shù)額的公開(kāi)使捐贈(zèng)人獲得社會(huì)的尊敬和贊揚(yáng)，善款去向的公示是那些以救助弱小為目的的捐贈(zèng)人的直接，很可能也是唯一的信息源，從而使其獲得精神上的愉悅。捐贈(zèng)人在做出捐贈(zèng)行為之前，對(duì)慈善組織能否真實(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)相關(guān)信息這一變量必然會(huì)納入考量范圍中?？梢?jiàn)慈善組織的社會(huì)公信力對(duì)于捐贈(zèng)人決策的做出具有決定性的影響作用。

3.信息不對(duì)稱理論

參考上市公司信息披露制度的相關(guān)理論，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題是慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)的目的之一。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)生活中各主體之間的信息掌握程度是不同的，獲取信息量較大、信息置信度較高的一方往往在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中會(huì)占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，這一方也存在著將信息優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成利益的動(dòng)機(jī)。

一般來(lái)說(shuō)，主要存在兩種信息不對(duì)稱的情況。其一是受贈(zèng)人與捐贈(zèng)人之間的信息不對(duì)稱，在慈善活動(dòng)中，受贈(zèng)人遠(yuǎn)比捐贈(zèng)人更了解善款使用的情況，在監(jiān)管不到位的情況下，受贈(zèng)人可以通過(guò)隱瞞關(guān)鍵信息、選擇性地披露對(duì)自身有利的信息等手段來(lái)誤導(dǎo)或欺騙捐贈(zèng)人，使相關(guān)款項(xiàng)無(wú)法做到款有所用。其二是受贈(zèng)人與受益人之間的信息不對(duì)稱，在慈善活動(dòng)中，受益人大多是以物資的形式接受捐贈(zèng)的，所以受益人很難衡量所接受物資的實(shí)際價(jià)值。且受益人具有數(shù)量大、地域分布廣等特點(diǎn)，存在著“集體行動(dòng)的困境”，難以獲取相關(guān)信息。

三、我國(guó)慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)的立法現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）我國(guó)慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)立法現(xiàn)狀

1993年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱《紅十字會(huì)法》）首次將信息公開(kāi)的相關(guān)內(nèi)容寫入法律之中。依據(jù)《紅十字會(huì)法》第二十一到第二十五條，紅十字基金會(huì)負(fù)有向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和使用情況，并接受人民政府的檢查監(jiān)督的義務(wù)和定期公布收支賬目的義務(wù)。

1998到2004年之間出臺(tái)的法律和行政法規(guī)均對(duì)慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)有著相應(yīng)規(guī)定。主要包括《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條（1998）、《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（1999）、《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》（1999）、《基金會(huì)管理?xiàng)l例（2004）、《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》（2004）、《基金會(huì)信息公布辦法》（2005）。他們規(guī)定了公開(kāi)主體、公開(kāi)對(duì)象和公開(kāi)內(nèi)容，涉及到了法律救濟(jì)的問(wèn)題，但也存在公開(kāi)主體和公開(kāi)對(duì)象單一，公開(kāi)內(nèi)容僅強(qiáng)調(diào)了捐贈(zèng)和資助方面，法律救濟(jì)不明確等問(wèn)題。

2016年《慈善法》的落地實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)慈善事業(yè)法律體系的初步建立，解決了慈善領(lǐng)域有法可依的問(wèn)題。但是也存在著一些不足。其一，信息公開(kāi)的主體單一且無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管。根據(jù)《慈善法》規(guī)定，其信息公開(kāi)主體是民政部門，而違法后果是承擔(dān)行政責(zé)任，顯然政府在慈善信息公開(kāi)制度當(dāng)中，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判，存在著監(jiān)管上的天然劣勢(shì)。其二，《慈善法》第六十九條明確規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)慈善信息，并免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。但到目前為止，我國(guó)僅在江蘇、廣州等省市開(kāi)通了信息平臺(tái)，仍有近七成的地區(qū)尚未開(kāi)通慈善信息公開(kāi)平臺(tái)，且互相獨(dú)立，缺乏信息的互聯(lián)互通。

（二）我國(guó)慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)面臨的問(wèn)題

縱觀我國(guó)幾十年來(lái)的立法概況，不難發(fā)現(xiàn)慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)制度的建立健全仍存在較大阻力，所存在的問(wèn)題大致可以概括為以下兩個(gè)方面：

1.慈善組織的公權(quán)力色彩濃厚

基于我國(guó)的特殊國(guó)情，現(xiàn)階段的慈善組織，諸如紅十字會(huì)、扶貧基金會(huì)等，很大程度上都是官方促成的產(chǎn)物。這些慈善組織大多數(shù)由民政部門牽頭成立，直接受民政部門領(lǐng)導(dǎo)和管理，甚至有些慈善組織的工作人員屬于公務(wù)員的序列。他們與國(guó)有企業(yè)相似，在政策上，如資金募集和稅收優(yōu)惠上享受特權(quán)待遇；在管理上，很多工作人員是公務(wù)員，存在管理官僚化的問(wèn)題；在資源分配上，存在慈善組織募集而來(lái)的善款一般交由政府來(lái)統(tǒng)籌使用的情況。政府和慈善組織二者作為天然的利益共同體，慈善組織信息公開(kāi)的情況難以由政府進(jìn)行有效的監(jiān)管和干預(yù)。

2.慈善組織信息公開(kāi)內(nèi)容不明確

其問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩方面：其一，《慈善法》針對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容缺少實(shí)施細(xì)則或相應(yīng)的法律解釋?！洞壬品ā返谄呤畻l只對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容做了原則性的說(shuō)明和概括，以第三款之規(guī)定“公開(kāi)具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織名單”為例，具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織是一個(gè)極為寬泛的概念，而涉及到募捐細(xì)節(jié)的內(nèi)容，如募集善款限額、募集手段等均未做出規(guī)定，這些內(nèi)容恰恰是極為重要且受到社會(huì)公眾關(guān)心的。其二，《慈善法》未對(duì)不同的慈善組織在信息公開(kāi)的內(nèi)容上做出相應(yīng)的區(qū)別?！洞壬品ā返谄呤畻l的適用對(duì)象是所有的慈善組織，其規(guī)定是單一、同質(zhì)化的。顯然，不同規(guī)模、面向不同領(lǐng)域的慈善組織，信息公開(kāi)的內(nèi)容和范圍是不相同的。以基金會(huì)和慈善會(huì)的比較為例，2014年度，基金會(huì)整體透明度最高，為52.71，非公募基金會(huì)指數(shù)為53.63，相較于平均分高出9.53 分。而慈善會(huì)是評(píng)分最低的一類組織。

四、 建議和總結(jié)

以《慈善法》為指南，針對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)制度在實(shí)際操作中所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，提出三個(gè)方面的解決思路。

（一）建立健全統(tǒng)一的慈善信息平臺(tái)，統(tǒng)一信息公開(kāi)的途徑

建立健全信息平臺(tái)，在級(jí)別上，應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家層面上的信息公示平臺(tái)、慈善組織的信息發(fā)布平臺(tái)和地方層面以縣級(jí)人民政府為單位的區(qū)域性慈善組織信息發(fā)布平臺(tái)。不同級(jí)別的平臺(tái)應(yīng)避免公開(kāi)內(nèi)容同質(zhì)化的現(xiàn)象，在《慈善法》的框架下，充實(shí)完善要求公開(kāi)的相關(guān)信息。在技術(shù)上，參照身份證件異地辦理制度、交通違章異地查詢制度等，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)之間信息互聯(lián)互通。

（二）建立健全第三方監(jiān)督機(jī)制，使社會(huì)公眾的知情權(quán)得到切實(shí)保障

參照上市公司財(cái)政信息披露制度，會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為法定的第三方監(jiān)督主體，保證了上市公司所披露信息的準(zhǔn)確、全面、及時(shí)。針對(duì)現(xiàn)階段并無(wú)相關(guān)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織的善款來(lái)源、善款使用情況、管理程序和手段進(jìn)行監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為類比消費(fèi)者協(xié)會(huì)，成立慈善捐贈(zèng)者協(xié)會(huì)對(duì)慈善組織在信息公開(kāi)上進(jìn)行監(jiān)管，或是賦予會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)慈善組織的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查的權(quán)利，能夠切實(shí)保障慈善組織信息公開(kāi)在內(nèi)容、程序等方面符合法律法規(guī)的規(guī)定，維護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)。

（三）將公益訴訟制度寫入《慈善法》

針對(duì)慈善組織責(zé)任承擔(dān)形式較為單一的情況，引入公益訴訟制度，使得司法的力量參與到慈善組織信息公開(kāi)制度的建設(shè)之中。其適格訴訟主體可以為上文提到的慈善捐贈(zèng)者協(xié)會(huì)，也可以是其他的非政府組織或國(guó)際組織?；诠嬖V訟在舉證責(zé)任等方面的規(guī)定，慈善組織主動(dòng)、透明地進(jìn)行信息披露成為可能，否則其在公益訴訟過(guò)程當(dāng)中將面臨更高的信息披露門檻和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的成本。同時(shí)，將司法手段引入對(duì)慈善組織信息公開(kāi)問(wèn)題的規(guī)制當(dāng)中，天然的避免了上文提到的因政府部門與慈善組織存在利益共同而導(dǎo)致的監(jiān)管不力、流于形式等問(wèn)題，為問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建“雙保險(xiǎn)”。

總的來(lái)說(shuō)，本文借助對(duì)我國(guó)慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域立法過(guò)程的梳理和相關(guān)社會(huì)現(xiàn)象的分析，概括歸納了目前在立法司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題并提出了建議?！洞壬品ā纷鳛槲覈?guó)慈善法律制度的“壓艙石”，對(duì)于慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)制度的建立健全而言只是萬(wàn)里長(zhǎng)征第一步。未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)立法為核心手段，全面具體地構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的慈善組織信息公開(kāi)的法律體系。

注釋：

何華兵、萬(wàn)玲. 中國(guó)非政府組織問(wèn)責(zé)路徑探索.中國(guó)行政管理.2015（11）.

彭建梅.中國(guó)慈善透明報(bào)告（2009-2014）.企業(yè)管理出版社.2014.