民辦學(xué)校分類管理改革的關(guān)鍵：合理處置舉辦者產(chǎn)權(quán)

李文章

(廣東省教育研究院，廣東 廣州 510035)

民辦學(xué)校財產(chǎn)所有權(quán)歸屬不清、權(quán)益關(guān)系不明確等產(chǎn)權(quán)問題，是我國民辦教育領(lǐng)域長期以來爭議較多、久懸未決的核心問題之一。在不少研究者看來，對民辦學(xué)校進行營利性與非營利性分類管理，是解決民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)問題的重要突破口。2016年，國務(wù)院制定《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，在產(chǎn)權(quán)問題上給予積極的回應(yīng)，對分類后新設(shè)立的營利性與非營利性民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的界定比較明晰。但是，《若干意見》對2016年11月7日以前設(shè)立的尤其是繼續(xù)選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問題的規(guī)定仍存在較大的模糊空間和不確定性，對如何補償或者獎勵選擇非營利性辦學(xué)的出資者等也未作明確規(guī)定。因此，現(xiàn)實中不少舉辦者對分類管理改革持疑慮態(tài)度，擔心個人財產(chǎn)得不到保護，甚至錯誤地認為選擇非營利性辦學(xué)意味著個人財產(chǎn)“公共化”，亟須政府給予明確的解釋。產(chǎn)權(quán)是否明晰不僅影響個人和社會投資、興辦民辦學(xué)校的積極性，而且影響民辦學(xué)校資源配置效率和校本收益*方銘琳：《民辦高校產(chǎn)權(quán)明晰的法律保護》，《高等教育研究》2005年第8期，第57-61頁。。因此，準確把握我國民辦學(xué)校舉辦者的財產(chǎn)訴求特征、依法明晰產(chǎn)權(quán)歸屬和保護現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者的辦學(xué)動力，對平穩(wěn)推進現(xiàn)有民辦學(xué)校向非營利性與營利性辦學(xué)轉(zhuǎn)型，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、舉辦者：“經(jīng)濟人”的角色追求

行動是個人針對某些目的而對外部條件所作出的有意義的反應(yīng)。在人性假設(shè)理論中，“經(jīng)濟人”理論認為，經(jīng)濟利益目的是人們決策行為中不可忽視的主要依據(jù)?！敖?jīng)濟人”作為經(jīng)濟理論大廈的根基和邏輯起點，其思想源于古典經(jīng)濟學(xué)創(chuàng)始人亞當·斯密《國富論》的有關(guān)論述。受法國啟蒙哲學(xué)家愛爾維修“利己主義是人的自然特性”思想的影響，亞當·斯密指出：“屠夫、釀酒家或烙面師供給我們每天所需的食物和飲料，不是出自恩惠，而是因為他們自利的打算。我們不說喚起別人利他心的話，而改說喚起利己心的話。就算我們自己有需要，也要說這樣做對他們有利?！盵注]亞當·斯密著，張海峰、富強譯：《國富論》，安徽人民出版社2012年版，第7頁。在他的經(jīng)濟理論體系中，個人對自我利益的渴求是人們從事交易、推動社會進步發(fā)展的最原始動力，這為經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展奠定了基本的范式。經(jīng)后人的提煉與發(fā)展，帕累托在“邊際革命”后第一次把追求自身利益最大化的人概括為“經(jīng)濟人”。

作為一個理論體系，“經(jīng)濟人”命題主要包括以下三方面的具體內(nèi)涵：第一，人性是自私自利的，利己是行動的主要動機，追求個人利益是人們從事某一活動的核心價值目標；第二，人是理性的動物，一般會根據(jù)所處的市場環(huán)境和個人價值等綜合信息，選擇成本相對較低、效益相對較高的方法；第三，人具有自我約束的規(guī)則意識，在追求個人目標的過程中，要遵循既定的社會法規(guī)體系，盡可能不損害他人的合法權(quán)益。經(jīng)濟學(xué)理論的“經(jīng)濟人”假設(shè)，滿足了對人的普遍行為的分析和解釋?！八枷搿币坏╇x開“利益”，就一定會使自己出丑。對正常人來說，經(jīng)濟利益是隱藏在多數(shù)行為背后的深層驅(qū)動要素，實現(xiàn)個人經(jīng)濟利益最大化是人的根本目的。

不同于西方以捐資辦學(xué)為基礎(chǔ)的私立教育發(fā)展歷史，改革開放以來我國民辦教育的恢復(fù)、興起與繁榮，從根本上講是社會資本自發(fā)尋求經(jīng)濟利益、舉辦者自利性驅(qū)動的結(jié)果。全國人大教科文衛(wèi)組織在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，全國90%以上的民辦學(xué)校是投資辦學(xué)的；根據(jù)浙江省民辦教育協(xié)會對省內(nèi)近8 000所民辦學(xué)校的調(diào)研，僅1所學(xué)校是捐資辦學(xué)，其余都是投資辦學(xué)[注]沈劍光、鐘海：《民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)與民辦教育分類管理》，《教育研究》2011年第12期，第37-40頁。。潘懋元等(2012)的研究同樣表明：“從總體來看，無論是以較少資金投入還是一次性資金投入舉辦的民辦學(xué)校，都屬于投資辦學(xué)?！盵注]潘懋元、鄔大光、別敦榮：《我國民辦高等教育發(fā)展的第三條道路》，《高等教育研究》2012年第4期，第1-8頁。換言之，我國民辦學(xué)校舉辦者之所以投身于教育事業(yè)，初始目標更多的是為謀取潛在的市場利益。

從經(jīng)濟利益角度來看，在分類管理改革中，現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者必然對其產(chǎn)權(quán)提出主張和要求，因為產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟關(guān)系與商業(yè)利益的核心所在。在所有民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)主體中，舉辦者占據(jù)核心位置，這是由民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)及運行特征決定的。民辦學(xué)校舉辦者之所以對分類管理改革表示不理解、不積極參與，重要原因在于擔憂既有利益的喪失，或者說看不到制度改革的預(yù)期利益。

二、現(xiàn)有民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度：權(quán)利與義務(wù)失衡

產(chǎn)權(quán)制度是由于產(chǎn)權(quán)的界定、拆分、組合、交易和轉(zhuǎn)讓等導(dǎo)致發(fā)生的責權(quán)利關(guān)系及其變化的制度規(guī)范[注]吳易風、關(guān)學(xué)凌等：《產(chǎn)權(quán)理論與實踐》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第192頁。。盡管我國政府對民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)制定了相關(guān)政策法規(guī)，但與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求相比，仍不同程度存在問題和缺陷。目前，我國民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度存在的最突出問題是產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利與義務(wù)不相適應(yīng)，制約了民間資金進入教育領(lǐng)域的積極性和創(chuàng)造性。

《民辦教育促進法實施條例》第八條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)當按時、足額履行出資義務(wù)。民辦學(xué)校存續(xù)期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學(xué)經(jīng)費。民辦學(xué)校的舉辦者不得向?qū)W生、學(xué)生家長籌集資金舉辦民辦學(xué)校，不得向社會公開募集資金舉辦民辦學(xué)校?！笨梢?，法律對民辦學(xué)校舉辦者出資責任的要求是明確的，是出資的第一責任人。根據(jù)資本市場“誰投資誰擔風險，誰投資誰受益”的基本邏輯，出資人應(yīng)該享有法定的財產(chǎn)權(quán)利，同時承擔與其權(quán)利相對應(yīng)的法定義務(wù)。有權(quán)利即有義務(wù)，兩者并存且相互制約，這是立法公平的基本要求。

然而，從我國民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度安排來看，財產(chǎn)權(quán)利與義務(wù)存在著不對稱的情況，即舉辦者作為民辦學(xué)校辦學(xué)資源的主要責任人，享有的財產(chǎn)權(quán)益極為有限。2002年出臺的《民辦教育促進法》第三十五條規(guī)定：“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)?！钡谌鶙l規(guī)定：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占?！奔疵褶k學(xué)校的財產(chǎn)屬于學(xué)校法人財產(chǎn)，而投資人(不論是自然人還是其他法人)一旦投資民辦教育，所投入部分資產(chǎn)的管理和使用權(quán)將歸學(xué)校而不再歸投資者。又如第五十九條規(guī)定：“對民辦學(xué)校的財產(chǎn)按照下列順序清償：(一)應(yīng)退受教育者學(xué)費、雜費和其他費用；(二)應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費用；(三)償還其他債務(wù)。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！笨梢?，法律并沒有明確返還出資人的投入，沒有規(guī)定清算后“剩余財產(chǎn)”的歸屬。

根據(jù)我國現(xiàn)有民辦教育政策法規(guī)，舉辦者在學(xué)校存續(xù)期間不享有學(xué)校財產(chǎn)所有權(quán)。唯一試圖平衡舉辦者財產(chǎn)權(quán)益的政策安排是“合理回報”。原《民辦教育促進法》第五十一條規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本等費用后，出資人可以從辦學(xué)節(jié)余中取得合理回報?！薄昂侠砘貓蟆彼坪踅o了舉辦者獲取財產(chǎn)權(quán)益的選擇空間，但就法律意義上說，這與產(chǎn)權(quán)的法定收益權(quán)存在本質(zhì)性區(qū)別?！昂侠砘貓蟆笔聦嵣蟽H僅是政府扶持與獎勵民辦學(xué)校舉辦者的一個手段，并非是產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在權(quán)益獲得，具有很強的主觀不確定性。如果是法定的產(chǎn)權(quán)收益，只需拷問回報“是否合法”，而不存在回報“是否合理”這一帶有道德性的詞語判斷。而且從實際情況看，這一制度的執(zhí)行效果也不盡如人意。在實際的法人登記中，大多數(shù)舉辦者并沒有公開選擇“合理回報”，其原因是多方面的：從主觀方面來講，擔心選擇“合理回報”后可能存在招生、道德等辦學(xué)風險；從客觀方面來講，“合理回報”制度本身存在缺陷。盡管原《民辦教育促進法》規(guī)定取得“合理回報”的具體辦法由國務(wù)院制定，但國務(wù)院至今未出臺相關(guān)政策。可見，“合理回報”這一剩余索取權(quán)是有較大限制性的。

一方面，舉辦者承擔民辦學(xué)校的出資義務(wù)及相關(guān)連帶責任；另一方面，舉辦者既不擁有學(xué)校原始財產(chǎn)的所有權(quán)，也不享有學(xué)校增值財產(chǎn)的收益權(quán)，對舉辦者來說，權(quán)利少、責任多的制度設(shè)計，顯然有違產(chǎn)權(quán)設(shè)計的公平和正義原則。產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計缺陷導(dǎo)致一些舉辦者采取機會主義的短期行為，通過各種隱匿途徑如關(guān)聯(lián)交易、虛報辦學(xué)成本等轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或獲取額外辦學(xué)收益，這在我國民辦教育發(fā)展中并不少見。

三、保障民辦學(xué)校舉辦者合法產(chǎn)權(quán)的三大著力點

產(chǎn)權(quán)保護和促進私人締約是市場機制發(fā)揮作用、促進經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。不同產(chǎn)權(quán)制度安排的績效是不同的，要充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的功能，前提是產(chǎn)權(quán)制度要有清晰、合理的界定。分類管理改革歸根結(jié)底是舉辦者經(jīng)濟利益關(guān)系的重構(gòu)和調(diào)整，舉辦者作為民辦學(xué)校的核心利益相關(guān)者，是學(xué)校的最大資本投入者和最高管理決策者，其立場對分類管理改革的推動起著決定性作用。

2016年11月，全國人民代表大會常務(wù)委員會在《關(guān)于修改〈民辦教育促進法〉的決定》中對該決定公布前設(shè)立的選擇登記為非營利性民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校舉辦者的合法權(quán)益分別作了規(guī)定，并明確“國務(wù)院及其教育行政等有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市在依照本決定實施民辦學(xué)校分類管理改革時，應(yīng)當充分考慮有關(guān)歷史和現(xiàn)實情況，保障民辦學(xué)校受教育者、教職工和舉辦者的合法權(quán)益，確保民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)有序推進?！笨梢姡敕e極穩(wěn)妥地推進現(xiàn)有民辦學(xué)校向營利性與非營利性穩(wěn)步分流，關(guān)鍵是要保護舉辦者應(yīng)有的財產(chǎn)權(quán)益。

(一)堅守基本底線，確立舉辦者對原始投入的所有權(quán)

所有權(quán)作為產(chǎn)權(quán)的下位概念，是物權(quán)制度的核心和基礎(chǔ)，是最完全、最充分的物權(quán)。對于現(xiàn)存非捐資辦學(xué)的民辦學(xué)校來說，確立舉辦者的原始投入所有權(quán)，是穩(wěn)定社會力量興辦教育、消除舉辦者思想包袱的底線。在確立舉辦者對原始投入的所有權(quán)時，需考慮去投入構(gòu)成屬性，并根據(jù)不同屬性分別給予處理。

1.舉辦者在申請籌建和民辦學(xué)校正式登記前的各種實物性出資。這包括金錢、物資、土地和設(shè)備等個人投入。在程序上，這些實物性資金出資核算相對簡單和直接。需要注意的是，對過去舉辦者原始投入資產(chǎn)的核算，應(yīng)堅持相對動態(tài)發(fā)展的原則。有一類民辦學(xué)校在創(chuàng)辦初期只有很少的資金投入，全靠舉辦者和教師們白手起家、艱苦創(chuàng)業(yè)發(fā)展起來，被稱為“滾動發(fā)展”的學(xué)校[注]文東茅：《走向公共教育：教育民營化的超越》，北京大學(xué)出版社2008年版，第64頁。，如1984年創(chuàng)立的黃河科技學(xué)院舉辦者胡大白30元起家，如今學(xué)校資產(chǎn)規(guī)?？偭恳堰_近10億元。如果僅以初始投入資本的絕對值為衡量標準，有些舉辦者現(xiàn)在所能擁有的原始財產(chǎn)可能僅為幾千元甚至幾百元，這顯然有失公平。在對該類民辦學(xué)校舉辦者進行原始實物性投入產(chǎn)權(quán)核算時，可考慮將學(xué)校歷年來的部分滾動投入以一定比例計入舉辦者原始產(chǎn)權(quán)范疇。

2.將人力資本投入等無形資產(chǎn)納入舉辦者原始產(chǎn)權(quán)構(gòu)成。無形的資本付出，包括信用、專利權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、著作權(quán)和人力資本等其他財產(chǎn)權(quán)利。對大部分舉辦者來說，有形的資產(chǎn)投入估價相對簡單，更為復(fù)雜且繁重的任務(wù)是在辦學(xué)過程中投入的巨大人力資本和面臨的各種辦學(xué)壓力。許多舉辦者長期拿著低工資，他們的人力資本所創(chuàng)造的價值中很大一部分轉(zhuǎn)換成了學(xué)校的辦學(xué)積累，這部分積累相當于舉辦者的投資[注]張宏博：《中國私立大學(xué)有效經(jīng)營的制度研究》，人民出版社2009年版，第72頁。?！皼]有這樣一批主要是‘人力資本投入’創(chuàng)辦和發(fā)展起來的學(xué)校，就沒有中國民辦教育的今天。”[注]文東茅：《走向公共教育：教育民營化的超越》，北京大學(xué)出版社2008年版，第65頁。為此，在對舉辦者原始出資財產(chǎn)進行清算時，應(yīng)酌情將人力資本視作財產(chǎn)出資進行估價。

(二)堅持增量原則，對舉辦者給予適當?shù)呢敭a(chǎn)增值激勵

實現(xiàn)財產(chǎn)增值是資本的自然天性，也是我國絕大多數(shù)民辦學(xué)校舉辦者的基本目的所在。目前，我國民辦學(xué)校的辦學(xué)累積已具有一定規(guī)模，由于相關(guān)法律滯后，這部分財產(chǎn)關(guān)系成為歷史遺留難題，至今未有法律法規(guī)對此作出明確規(guī)定。明晰增值部分的產(chǎn)權(quán)，是政府理解、尊重舉辦者的重要方面，也是體現(xiàn)解決歷史問題的一種姿態(tài)[注]徐緒卿：《我國民辦高校內(nèi)部管理體制改革和創(chuàng)新研究》，中國社會科學(xué)出版社2012年版，第247頁。。因此，對繼續(xù)選擇非營利性辦學(xué)的現(xiàn)有舉辦者，應(yīng)充分尊重其財產(chǎn)訴求。

1.在辦學(xué)盈余中給予舉辦者直接性獎勵。簡單來說，辦學(xué)盈余是指學(xué)校在總體收入上大于總體開支成本還有結(jié)余的經(jīng)濟狀況。從實踐上看，我國民辦學(xué)校普遍存在不同程度的辦學(xué)盈余。對舉辦者從未獲取合理回報且教育教學(xué)質(zhì)量較好、具有一定社會效益和社會聲譽的民辦學(xué)校，政府可根據(jù)辦學(xué)累積及資產(chǎn)增值的具體情況，參考學(xué)校出資人的實際出資比例及金融貸款基準利率等因素，在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費用后，分階段或一次性給予物質(zhì)獎勵。當前，我國部分地區(qū)已出臺的相關(guān)政策值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。如《黑龍江省人民政府關(guān)于促進民辦教育發(fā)展的若干意見》提出，對辦學(xué)積累達到一定規(guī)模但沒有明確出資比例的舉辦者，根據(jù)其對學(xué)校發(fā)展的貢獻，經(jīng)學(xué)校理事會或者董事會同意和審批機關(guān)核定，可以一次性給予舉辦者相當于學(xué)校凈資產(chǎn)(扣除國有資產(chǎn)和社會捐贈部分)15%的獎勵，作為舉辦者的初始出資額。

2.通過稅收減免給予舉辦者間接補償。稅收是許多國家激勵教育捐贈的重要財政工具。在2017年9月1日新《民辦教育促進法》生效之前，我國民辦學(xué)校作為民辦非企業(yè)單位法人并不在《公益事業(yè)捐贈法》涵蓋對象中，舉辦者無法享受稅收捐贈優(yōu)惠，這也是我國民辦學(xué)校社會捐贈匱乏的重要因素之一；新法實施后，對于繼續(xù)選擇非營利性辦學(xué)且不要求原始產(chǎn)權(quán)的舉辦者，政府應(yīng)依照我國《關(guān)于公益性捐贈稅前扣除有關(guān)問題的通知》《慈善法》等法律規(guī)定，在稅收減免上給予補償。

(三)優(yōu)化產(chǎn)權(quán)功能，完善產(chǎn)權(quán)運行保障機制

產(chǎn)權(quán)作為一種復(fù)數(shù)概念，內(nèi)部包括多種權(quán)能要素。這些權(quán)能要素是可以分割和拆分的，能以不同的方式組合和運行，一個人可以擁有同一產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)能，不同人也可以擁有同一產(chǎn)權(quán)的不同權(quán)能?，F(xiàn)代經(jīng)濟社會的發(fā)展顯示，所有產(chǎn)權(quán)權(quán)能歸屬于同一個主體并不能達到最高效率，而是要分配給不同的主體，這是產(chǎn)權(quán)歷史發(fā)展的基本規(guī)律。換句話說，不同的權(quán)能配置決定了產(chǎn)權(quán)功能的差異。因此，針對我國民辦學(xué)校舉辦者產(chǎn)權(quán)保護不足、整體運行效能不高等問題，需重新配置民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)權(quán)能要素，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)運行機制。

1.完善學(xué)校內(nèi)部治理機制。按照效率和激勵導(dǎo)向，將學(xué)校產(chǎn)權(quán)在學(xué)校內(nèi)部進行再認定和再分配，通過設(shè)置不同的權(quán)能配置，規(guī)定不同機構(gòu)和個人的權(quán)利、責任、義務(wù)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的再優(yōu)化。民辦學(xué)校目前存在的突出問題是舉辦者所有權(quán)與學(xué)校經(jīng)營權(quán)混為一體，舉辦者既是董事長又是校長，權(quán)力高度集中，容易造成決策獨斷。因此，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)權(quán)可分離性的特征，將民辦學(xué)校的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。按照新《民辦教育促進法》第二十條“民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理”的規(guī)定，保留舉辦者對過戶到民辦學(xué)校法人下的財產(chǎn)所有權(quán)及相應(yīng)的收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制。作為產(chǎn)權(quán)的基本屬性之一，可交易性意味著所有者有權(quán)按照市場契約關(guān)系進行財產(chǎn)交易，包括轉(zhuǎn)讓、出售、繼承和贈予等。產(chǎn)權(quán)流動性是衡量市場活力、激發(fā)產(chǎn)權(quán)主體創(chuàng)造性的重要標準，可為資源流向具有更高生產(chǎn)力的所有者提供激勵，有利于優(yōu)化組織資本結(jié)構(gòu)和資源配置效率。目前，我國民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)流動仍存在較多問題，表現(xiàn)在：產(chǎn)權(quán)流動客體單一、產(chǎn)權(quán)交易成本高以及流動程序不規(guī)范等。針對這些問題，政府應(yīng)盡快完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系，擴大非實物權(quán)利形態(tài)的產(chǎn)權(quán)交易，如股權(quán)、債權(quán)等，建立健全民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)交易平臺；完善民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)法律體系，如建立學(xué)校財產(chǎn)權(quán)利救濟制度，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易的程序、規(guī)則，又如完善產(chǎn)權(quán)監(jiān)督機制，明確舉辦者變更、退出機制；積極培育專業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)，建立專業(yè)的評估組織，規(guī)范對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)評估程序；完善相關(guān)稅法，降低民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)交易成本等。