獨立學院在分類管理下的路徑和法規(guī)問題研究

孫豫峰， 郝曉璐， 王晉麗

(中北大學 信息商務學院， 山西 晉中 030600)

“改革”是2016年民辦教育發(fā)展的關鍵詞， 隨著《民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)修訂文件的出臺， 民辦高校分類管理再次提上日程， 獨立學院選擇營利性或非營利性辦學在當前法律法規(guī)體系下是否行得通， 獨立學院何去何從， 獨立學院在分類管理下“能辦什么學” “如何辦學” “如何辦好學”？這涉及到獨立學院相關法律法規(guī)的方方面面及獨立學院現(xiàn)實， 處理不好這些問題， 獨立學院發(fā)展難以為繼。 基于此， 本文從獨立學院面臨的法律制度困境入手， 探討獨立學院發(fā)展， 以期在當前法律法規(guī)大背景下走出一條適合獨立學院發(fā)展之路。

1 法律制度困境： 獨立學院難以跳出的陰霾

20世紀末為了滿足來自政府、 公辦高校、 投資者及考生家庭對高等教育大眾化的利益訴求， 民辦高等教育快速發(fā)展起來， 成為中國高等教育不可或缺的一部分， 而獨立學院這種由母體高校利用民辦機制創(chuàng)辦的二級學院也應運而生。

從獨立學院發(fā)展來看， 獨立學院是由公辦高等教育吸引社會力量自發(fā)探索的一種合作辦學新模式， 先天發(fā)展制度缺失， 缺乏有效監(jiān)管。[1]這類新機制二級學院在擴大優(yōu)質(zhì)高教資源和解決高校擴大招生規(guī)模問題上發(fā)揮了積極的作用， 然而在獨立學院快速發(fā)展的過程中， 在與獨立學院相關制度變遷的內(nèi)在缺陷逐步顯露下， 諸如濫發(fā)文憑、 產(chǎn)權不清、 教育質(zhì)量參差不齊等問題紛紛浮出水面， 因此教育部于2008年頒布了《獨立學院設置與管理辦法》采取相應措施對獨立學院辦學行為進行規(guī)范， 對已經(jīng)舉辦的獨立學院重新審查備案， 明確了獨立學院民辦教育屬性并將其全部納入民辦高校范疇， 并試圖進一步厘清各辦學主體相關法律地位， 明晰產(chǎn)權關系， 但直至目前， 一些有關獨立學院的問題還是模棱兩可， 嚴重制約了獨立學院的健康發(fā)展。

1.1 屬性界定與法規(guī)偏離： 獨立學院發(fā)展受限

按照2008年相關法律文件規(guī)定， 獨立學院屬于允許實施本科以上學歷教育的高等學校與社會組織或者個人合作辦學的高等學校， 其經(jīng)費主要來源于非國家財政經(jīng)費。 但“在現(xiàn)實生活中， 政策執(zhí)行梗阻的現(xiàn)象時有發(fā)生”[2]， 然而目前中國獨立學院辦學模式主要有普通公辦高校利用已有教育資源獨立舉辦的以民營方式運作的獨立學院， 或者普通公辦高校與地方政府合作辦學， 或普通高等學校以校名、 師資等辦學資源為條件通過與企業(yè)出資、 提供場地等方式合作舉辦獨立學院。 從產(chǎn)權角度看， 前兩種辦學模式基本可以歸為“國有民營”， 后一種模式傾向于“民有民營”。 同時， 2008年出臺的相關文件中把獨立學院納入民辦高校范疇， 但又具有公益性質(zhì)， 因此 “國有民營”的獨立學院只能排除在公辦之外， 與一些地方的獨立學院實際情況不相符合。 但同時又把獨立學院歸為公益性事業(yè)單位， 這限制了一些民有民營的獨立學院的取得合理回報的途徑， 這些政策的矛盾性與獨立學院實際情況使得獨立學院在民辦高校分類管理中處于兩難境地。 既然屬于公益性質(zhì)， 那么選擇營利性辦學肯定行不通， 而選擇非營利性辦學， 則民有民營辦學模式的獨立學院權益難以保障。

1.2 法人屬性與法律相悖： 獨立學院的獨立難以實現(xiàn)

獨立學院歷史屬性不明， 法人屬性也是模糊的。 民辦高校法人屬性的劃分一直沒有基本法層面的依據(jù)， 而在民法通則中對法人有明確的規(guī)定和解釋。 盡管《獨立學院設置與管理辦法》明確規(guī)定“民辦高校應當具備法人條件”， 但在法人大類中， 獨立學院到底是歸為企業(yè)法人還是非企業(yè)法人尚無定論。 在《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》中， 民辦學校被界定為“民辦非企業(yè)”性質(zhì)， 獨立學院法人默認為民辦非企業(yè)法人， 到相應的民政部門登記備案。 獨立學院屬于非營利性的社會公益性質(zhì)， 暫可劃為非企業(yè)法人范疇， 但非企業(yè)法人中行政法人、 事業(yè)法人和社會團體法人主要依據(jù)獨立學院資金來源、 收益適用、 法人資格取得過程、 法人成立目的的要求， 均不適合獨立學院的實際情況。 獨立學院游離于民法體系之外。 獨立學院以“民辦非企業(yè)單位”的特殊名號在各類政府文件中出現(xiàn)， 這種不科學定義反映了獨立學院法人屬性的尷尬地位。 基于獨立學院國有民營性質(zhì)， 理論界有的學者傾向于獨立學院屬于“事業(yè)單位法人(非營利性社團法人或民辦事業(yè)單位法人)”的說法。 獨立學院法人屬性不明， 導致獨立學院法人資格辦理部門各異， 民政部門、 人事部門和教育部門都在參與， 法人屬性不明確， 注冊監(jiān)管部門各異， 獨立學院發(fā)展堪憂。

1.3 社會公益性質(zhì)與合理回報沖突： 獨立學院資產(chǎn)過戶難以為繼

教育部26號令明確規(guī)定獨立學院舉辦者的出資須經(jīng)依法驗資后過戶到獨立學院名下， 但在實際執(zhí)行資產(chǎn)過戶政策過程中仍舊困難重重。

國有民營性質(zhì)的獨立學院一般是公立高校利用閑置的土地、 教學資源辦學， 如把這部分資產(chǎn)過戶到獨立學院， 獨立學院轉設成營利性民辦高校， 這意味著國有資產(chǎn)的流失。 當前， 多數(shù)采取合作辦學模式的獨立學院以非營利教育用地取得土地使用權的， 并不存在產(chǎn)權一說。 另一方面， 又規(guī)定在扣除法律規(guī)定的相關費用后， 獨立學院出資者可以從辦學中求得合理回報。 但對利益回報怎么分配， 沒有明確規(guī)定， 作為投資方的私人企業(yè)， 多數(shù)不懂教學， 希望借助辦學獲利是不爭的事實。 在一些相關政策中， 獨立學院被定性為社會公益性事業(yè)， 雖可取得合理回報， 因沒有明確政策， 合理回報其實有很多不合理性。 將資產(chǎn)過戶到第三方獨立學院名下， 投資方利益受損， 大多不愿意。 這也是多年來獨立學院資產(chǎn)過戶難以實現(xiàn)的現(xiàn)實問題。

2 營利或非營利： 獨立學院發(fā)展路徑艱難抉擇

2.1 《民促法》修訂文件出臺： 民辦高校分類管理新突破

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》明確提出積極探索非營利性和營利性民辦學校分類管理的新任務。 從法律層面破解民辦教育發(fā)展面臨的法人屬性、 產(chǎn)權歸屬、 扶持政策、 平等地位等方面的突出矛盾和關鍵問題， 進一步鼓勵社會力量興辦教育， 促進民辦教育健康發(fā)展。 基于此， 國家相關機構進行了修法。 本次修法的亮點之一是加強了對民辦教育投資者的保護。 投資者被規(guī)定可以自行選擇辦學模式(營利或非營利)， 還可以根據(jù)學校制度參與學校教學管理及其他事物， 而且投資者退出或結束辦學可以得到相應的補償。 這既為民辦學校提供了新的發(fā)展空間， 也使民辦學校舉辦者通過辦學取得投資收益這一訴求得以實現(xiàn)， 是民辦教育法律上的重大突破， 為民辦學校的舉辦者選擇營利性辦學、 獲得相應回報提供了解決途徑。 之后， 《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》的出臺， 更為民辦教育發(fā)展指明方向， 掃清了障礙。 面對整體環(huán)境的變遷， 投資者們應當認真考慮下一步發(fā)展方向， 改變對民辦教育傳統(tǒng)認知和偏見， 如果放棄了非營利辦學模式， 就應該： 如通過財務清算， 重新進行權益劃分， 理清各方之間的權利義務關系等， 但至始至終民辦高校中處于特殊地位的獨立學院如何發(fā)展， 相關文件中并沒有過多涉及， 僅僅強調(diào)了院長年齡。 從獨立學院發(fā)展歷史及現(xiàn)狀來看， 獨立學院該何去何從？

2.2 營利性或非營利性辦學： 投資者與合作方之間的博弈

根據(jù)修法相關規(guī)定， 獨立學院仍定性為民辦教育組成部分， 在此基礎上可以選擇非營利或者營利辦學模式。 基于前文分析， 如果選擇營利性辦學性質(zhì)， 從情理上講是有潛在基礎的， “不少獨立學院通過多種途徑做到了收入高于支出， 辦學有結余”[3]， 但另一方面以盈利為目的有違“獨立學院屬于公益性辦學性質(zhì)”的相關法律規(guī)定。 同時， 《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》第二條中也明確禁止個人或社會組織以財政性經(jīng)費、 捐贈資產(chǎn)參與或舉辦營利性民辦學校。 這兩條把獨立學院選擇營利性辦學阻止于門外了， “大部分民辦高校都選擇依法登記為非營利性質(zhì)”[4]。 另外， 正如前所說， 獨立學院選擇營利性民辦學校， 與之合作的公辦高校也不答應。 獨立學院選擇走營利性辦學道路， 意味著獨立學院須循著企業(yè)路徑辦學， 公辦高校所追求的教育公益性淡化， 更為嚴重的是， 可能會造成國有資產(chǎn)的流失。 “國有民營”獨立學院在執(zhí)行資產(chǎn)過戶政策時因產(chǎn)權歸屬問題難以落到實處”[5]， 所以獨立學院走營利性辦學這條路并不是最好的選擇。 獨立學院選擇非營利性辦學， 在當前民辦高校分類管理下或許可以行得通， 但多數(shù)投資者(主要是民辦企業(yè)或個人)的利益受損。 如果在《民促法》修訂文件出臺之前， 投資者是可以接受模棱兩可的辦學可以取得“合理回報”的建議。 《民促法》修訂文件出臺， 有明確的政策文件可循， 民辦高?？梢赃x擇營利性辦學， 取得一定收益， 這是爭取自身利益最大化的有利時機， 投資者也不會輕易選擇非營利辦學的。 另一方面， 如果非營利性辦學， 獨立學院在法規(guī)層面出現(xiàn)的種種困境也是顯而易見的， 不利于獨立學院發(fā)展。

2.3 轉設而后選擇營利或非營利性質(zhì)： 獨立學院發(fā)展路徑必由之路

獨立學院選擇營利性或者非營利性都行不通。 而《民促法》修訂文件又規(guī)定民辦學校必須選擇營利性或者非營利學校進行登記。 獨立學院作為民辦高校組成部分， 該怎么選擇呢？只能轉設成獨立設置的民辦高校而后進行營利性或非營利選擇。 但“不同地區(qū)獨立學院的舉辦主體對于轉設的認知存在差異和分歧”[6]： 從實踐來看， “凡轉設數(shù)量較多的省份均是政府大力支持的”[7]； 從獨立學院發(fā)展路徑看， 我們相信獨立學院轉設是自身持續(xù)發(fā)展的需要， “獨立學院作為一個社會組織， 也像一個生命有機體一樣要經(jīng)歷生命的各個階段”[8]。 從2006年首次提出允許獨立學院轉設的文件， 自2008年《獨立學院設置與管理辦法》提出以來， 全國已有58所獨立學院轉設。 截止目前， 全國獨立學院265所， 相較2010年的下降了17.65%， 轉設學校約占全國獨立學院總數(shù)的1/5。 可見， 獨立學院轉設已有先例， 而《民促法》修訂文件出臺， 倒逼獨立學院進行轉設勢在必行。 獨立學院轉設應由學校委托當?shù)亟逃块T組織各相關部門和專業(yè)人士就獨立學院辦學規(guī)模、 辦學條件、 師資力量等方面進行實地考察， 形成考察報告， 上報教育部審核。 申報期間， 獨立學院需要在校園基礎建設、 師資配備、 教學規(guī)劃、 行政管理、 專業(yè)設置、 人才培養(yǎng)計劃等軟、 硬件方面做大量安排部署， 并盡快實施落地， 確保各項條件基本符合民辦普通高校辦學要求。 獨立學院在完成清產(chǎn)核資、 財務決算等工作后， 根據(jù)相關程序轉設成獨立設置的民辦高校后， 在與相關法規(guī)相吻合的前提下進一步選擇營利性或非營利辦學水到渠成， 有利于獨立學院長遠發(fā)展， 有利于國家相關部門的監(jiān)管， 真正成為高等教育事業(yè)不可或缺的力量。

3 獨立學院轉設后必須堅持的四個原則

轉設后的獨立學院選擇營利性， 可以取得辦學收益， 這對獨立學院來說是件好事。 但另一方面， 獨立學院失去了政府光環(huán)， 如果偏離了社會主義辦學方向、 重效益而忽視辦學質(zhì)量、 管理不暢、 沒有品牌優(yōu)勢的話， 勢必會影響獨立學院發(fā)展。 選擇非營利辦學， 獨立學院也不能等同于公辦高校， 獨立學院應未雨綢繆， 不斷努力改進和提升自身內(nèi)在的辦學素質(zhì)， 只有這樣， 獨立學院的發(fā)展才能枝繁葉茂。

3.1 堅持社會主義辦學方向： 獨立學院發(fā)展之根

中國社會主義性質(zhì)決定中國高等教育必須堅持社會主義辦學方向， 也就是必須堅持以公有制辦學為主體,多種辦學模式共同發(fā)展的基本教育制度。 獨立學院作為高等教育的重要補充， 也必須圍繞基本教育制度， 堅持社會主義辦學方向， 堅定不移地擁護黨的教育方針政策。 獨立學院無論是選擇營利性民辦高校還是非營利性民辦高校， 都是社會主義教育的重要組成部分， 都承擔著培養(yǎng)社會主義建設者和接班人的重任， 只有加強黨的領導， 才能確保社會主義辦學方向， 增強學校向心力和凝聚力， 保證營利性民辦高校各項事業(yè)的順利健康有序發(fā)展。 “我國獨立學院將教育公益性與投資營利性有機結合起來， 既為公益教育事業(yè)爭取到了必要的經(jīng)費投入， 又為資本投資營利找到了合適的領域”[9]， 具有一定的合理些和必然性。

3.2 堅持特色為導向： 獨立學院發(fā)展之光

相較于非營利性民辦高校， 營利性民辦高校在開展學科研究活動、 參與教學管理等方面擁有較大的自主權， 在教學模式選擇上較為靈活， 受相關法律規(guī)定的支配較少， 在不違背教育方針的基礎上可以在市場上進行資源調(diào)配， “獨立學院必須走突出‘民’字的制度創(chuàng)新之路， 才能充滿生機”[10]。 獨立學院選擇營利性民辦高?？筛鶕?jù)社會需求、 市場供給關系、 結合自身辦學條件以及國家核定的辦學規(guī)模， 自主調(diào)節(jié)招生比例， 在國家允許的范圍內(nèi)自主決定學生收費標準等。 辦學自主權變大的同時， 市場風險卻減小了， 在這種大環(huán)境下， 獨立學院更應適合以提高教育教學質(zhì)量和辦學效益為目的， 合理選擇和設置學校的學科、 專業(yè)， 依照國家頒布的學科、 專業(yè)目錄， 遵循教育規(guī)律， 加強應用型學科建設， 服務地方經(jīng)濟建設需要， 使設置既有特色符合時代需求。 同時， 在教育教學、 科學研究、 社會服務、 對外交流上， 也能根據(jù)實際情況辦出特色， 與企事業(yè)單位、 境外高等學校進行多種形式和合作， 吸引資金和優(yōu)秀文化成果， 創(chuàng)辦高水平民辦高校。

3.3 堅持精簡效能原則： 獨立學院發(fā)展之枝

獨立學院選擇營利性民辦高校后， 首當其沖的問題是： 政府在財力上不再支持。 眾所周知， 教育受制于社會,其發(fā)展必須與社會相適宜， 沒有強有力的財政作支撐， 勢必會影響民辦教育的進一步發(fā)展。 為了緩解自籌資金辦學可能出現(xiàn)的困境， 獨立學院應充分利用辦學成本和資源， 應當“遵循精簡、 統(tǒng)一、 效能的原則”， 減少學院運行成本， 提高運行效能； 機構設置與管理工作高度統(tǒng)一； 科學規(guī)范機構設置， 明確部門職責， 強化制度建設， 網(wǎng)羅專業(yè)人才， 不斷改善資源的配置效率， 形成分工合理、 責權統(tǒng)一、 執(zhí)行力強、 監(jiān)督有力的行政管理體制， 促進獨立學院整體效能的提高。

3.4 堅持品牌定位： 獨立學院發(fā)展之本

獨立學院轉設成民辦高校， 雖然辦學自主權大大增加， 辦學條件也更靈活， 有利于學校自主發(fā)展， 但凡事都存在兩面性， 有了更多自主發(fā)展權利的同時， 除要盡快適應市場需求外， 還要經(jīng)得住社會發(fā)展的沖擊， 經(jīng)得起改革中的現(xiàn)實考驗， “教育市場的長久封閉既不是理性的， 也不是現(xiàn)實的”[11]， 獨立學院必須看清形勢， 及早謀劃適合自身和市場經(jīng)濟的發(fā)展之路， 進一步優(yōu)化教育服務， 提升教育品質(zhì)， 強化品牌影響力。 這些都是影響獨立學院是否能更長久發(fā)展的決定性因素。

4 結 語

獨立學院作為民辦高校組成部分， 在教育普及化道路上發(fā)揮了不可替代的作用， 但由于其自身的特殊性、 復雜性， 獨立學院自身發(fā)展與國家有關的法律法規(guī)也不相吻合， 自然在其發(fā)展道路上困難重重。 解決辦法不能單靠國家政策管理獨立學院， 應結合獨立學院特殊性， 在國家政策范圍內(nèi)選擇發(fā)展路徑來規(guī)避獨立學院與國家政策不相吻合的方面， 或許這才是獨立學院發(fā)展的長遠之路， 也是中國高等教育發(fā)展的正確之路。