中印開放大學管理體制比較及借鑒

周小明　盧顯文

【摘要】印度以專門的聯邦或邦立法設立每所開放大學，而我國僅以政府批文形式設立；印度遠程教育局、大學撥款委員會和行業(yè)機構對開放大學形成的多元監(jiān)管網絡與我國教育部一元監(jiān)管體制有很大差別；印度的大學評估認證機構眾多與我國的單一評估認證體制不同；印度的總統(tǒng)或邦長領導下的副校長和理事會共同管理的內部管理模式也與我國黨委領導下的校長負責制形成很大對比。其重視立法、監(jiān)管和評估等經驗值得我們學習借鑒。

【關鍵詞】開放大學；管理體制；遠程教育

【中圖分類號】G729【文獻標識碼】A【文章編號】10018794（2018）09008905

【收稿日期】20180108

【基金項目】國家開放大學2014—2015年課題“開放大學核心競爭力研究——基于中國印度開放大學建設的比較”，課題號為G14G1609W；浙江廣播電視大學2015年教改課題“開放法學教育改革研究——以中印比較為視角”，課題號為XJG201516

【作者簡介】周小明（1977—），男，浙江遂昌人，博士，副教授，南京師范大學法學院博士后，研究方向為中國印度法律與教育比較；盧顯文（1963—），男，浙江東陽人，教授，研究方向為遠程教育。大學的管理體制對大學的生存發(fā)展起著至關重要的作用，大學的管理體制既指外部管理體制又指內部治理體制。開放大學與普通大學的管理體制基本相似，但在外部監(jiān)管和內部管理上也有一些特殊性。

一、開放大學立法框架體制比較

我國只有一部《高等教育法》，廣播電視大學或開放大學都是中央教育行政部門以批文的形式設立，沒有專門針對遠程教育大學或開放大學的立法。具有一定立法性質的只有1988年國家教委制定的《廣播電視大學暫行條例》，執(zhí)行已經28年，未經任何修改。

與中國形成鮮明對比的是，印度成立任何開放大學都需要經過聯邦議會或者邦議會制定專門法律，即一所大學一部法律。印度現有的15家開放大學的設立和運行均有聯邦議會或邦議會的法律根據。

二、外部管理體制比較

1中國開放大學（廣播電視大學）管理體制

我國的國家開放大學（原中央廣播電視大學）和其他普通高校的管理主體基本相同，都是教育行政部門，但實際上主要是教育部。地方各級政府則控制國家開放大學設在本轄區(qū)內的分校和教學點的人事權和財政權。就人事權而言，任何有行政級別的地方電大“官員”都需要政府任命。就撥款而言，地方政府的撥款方式既有差額撥款也有全額撥款，各個地方差異很大。所以，中國的開放大學（電大）不是一所整體性的大學，是條塊分割的，所謂的管理也是如此。實踐中，國家教育行政部門除對電大和開放大學的設立行使審批權限外，后續(xù)管理則很少。在只有一所大學可以開設第二代遠程教育服務的時代，電大系統(tǒng)基本通過自律實現監(jiān)管，但在73所大學同時提供專門和非專門的遠程學歷教育，激烈競爭的情況下持續(xù)監(jiān)管則變得異常重要，現在的遠程教育亂象發(fā)生的根本原因就是缺乏外部管理。

2印度開放大學管理體制

印度實行聯邦制度，印度憲法非常詳細地列舉了中央立法事項和邦立法事項，教育屬于聯邦和邦共享立法事項，所以成立邦立開放大學并不需要中央教育行政部門的批準，各邦有獨立自主的設立開放大學的權力。印度第一所開放大學并不是中央開放大學而是邦立開放大學——安得拉邦開放大學。三年之后，根據聯邦國會制定的《英迪拉·甘地國立開放大學法》成立中央開放大學即英迪拉·甘地國立開放大學。

印度高校最主要的管理機構是大學撥款委員會（University Grant Commission， UGC），管理包括開放大學在內的大部分高校。該機構從其宗主國英國移植過來， 1943年以印度教育專員約翰·薩金特爵士擔任主席的一個委員會起草戰(zhàn)后教育規(guī)劃，建議模仿英國1919年成立的大學撥款委員會成立印度的大學撥款委員會。1945年成立的同名機構則只是個咨詢機構，1951年印度教育部起草《大學（標準規(guī)定）法草案》，賦予中央政府巨大的管理大學的權力，例如設立新大學的批準權、撤銷不合格大學的權力、制定相關教育標準的權力以及指揮大學行政機構的權力等。該法律草案遭到大學的強烈反對，認為政府的這些權力嚴重侵犯了大學自治權。1952年9月各大學校長在馬德拉斯（今金奈）召開校際董事會會議討論中央政府和大學的關系，基于大學的意見，聯邦國會于1956年通過《大學撥款委員會法》，修改了《大學（標準規(guī)定）法》草案中的很多內容，縮小了政府的權力，例如設立大學并不需要大學撥款委員會的批準，大學撥款委員會也無權下令解散不合格的大學。大學撥款委員會實際上已經于1953年12月成立，后制定的《大學撥款委員會法》規(guī)定了該機構的運行機制?！洞髮W撥款委員會法》第五條規(guī)定委員會共12人，2名代表來自財政部和聯邦人力資源發(fā)展部高等教育司，4名必須是高校教師代表，其余6人為各領域專業(yè)人士或大學副校長，所有成員由聯邦政府任命。主席從12人中選舉產生，必須是非政府官員。

設立大學撥款委員會而不是由教育行政主管部門——人力資源發(fā)展部直接管理大學的目的是為了保護高校自治權，實現大學自治思想。印度大學撥款委員會的基本職能向大學提供撥款，但撥款是在對高校評估的基礎上進行的，故評估包括開放大學在內的大學也是其重要職能之一。大學撥款委員會不僅向中央大學同時也向邦立大學提供財政支持。1989年中央政府下發(fā)通知，規(guī)定開放大學獲得大學撥款委員會財政支持的條件是：（1）邦相關遠程教育立法與《英迪拉·甘地國立開放大學法》不沖突；（2）根據國立英迪拉·甘地開放大學的建議已經設立學習中心網絡；（3）相關硬件設施符合條件，包括校園占地40—60英畝、5名教授或副教授（reader）以及20名講師、1萬平方米建筑面積、院系辦公室、會客室和員工宿舍、符合要求的電腦和網站、兩百萬冊藏書、每個學習中心的投入不少于10萬盧比等8項條件。但就大學撥款委員會對印度開放大學的撥款而言，政府撥款只是補足差額，學校缺少發(fā)展動力，之后政府撥款比例以1992—1993年度撥款為基數，每年遞增5%。[1]

但大學撥款委員會不負責醫(yī)學高校和農業(yè)高校的財政支持和監(jiān)管，這兩類高校分別由衛(wèi)生部和農業(yè)部管理。紡織部、工商部等中央部委也有隸屬于自己的高校，這些部屬高校也由所屬部委管理而不受大學撥款委員會管理。

除了一般性的大學管理機構之外，印度還設立了專門的遠程教育管理機構?！队⒌侠じ实貒㈤_放大學法》第五條第2款同時授權英迪拉·甘地開放大學為遠程教育的協(xié)調機構并授權它制定相關標準，這樣英迪拉·甘地開放大學既是遠程教育的實施者，也是遠程教育的管理者。但英迪拉·甘地國立開放大學直到1991年才成立專門管理機構——遠程教育委員會。英迪拉·甘地開放大學第28號令規(guī)定了遠程教育委員會的組織機構和職權，規(guī)定遠程教育委員會由開放大學、開設函授課程的大專院校代表和人力資源發(fā)展部和大學撥款委員會的相關人員組成。邦立開放大學對該監(jiān)管機構一直有意見，認為中央開放大學既當運動員又當裁判員，有失公允。2010年人力資源發(fā)展部成立以馬德哈瓦·梅農（Prof. MadhavaMenon）為首的委員會，建議將遠程教育委員會的職能從英迪拉·甘地國立開放大學轉移到大學撥款委員會。2012年12月29日人力資源發(fā)展部公告宣布了該計劃，英迪拉·甘地開放大學從2013年5月1日開始廢止該大學的第28號令并解散該校的遠程教育委員會。大學撥款委員會下設的新的遠程教育監(jiān)管機構的名稱更名為遠程教育局（Distance Education Bureau， DEB）。

在印度，凡是開設遠程教育都需要經過原英迪拉·甘地國立開放大學原遠程教育委員會和后來新成立的大學撥款委員會遠程教育局的批準，該監(jiān)管機構要求所有開設遠程教育的大學都要提交相關教學材料以供評估。[2]從2004年開始，凡遠程教育開設新專業(yè)，都要經過該機構批準。另外，1995年印度政府通過第44號公報規(guī)定只有經過遠程教育委員會（DEC）或全印理工教育委員會（AICTE）認證的遠程教育學生才可以被聘為印度政府雇員。[3]

除了聯邦層面的大學撥款委員會和遠程教育局，各邦政府既是邦立開放大學的設立主體，同時也是其主要的財政支持者，另外邦立大學的人事權控制在邦政府手中，邦政府雖然沒有設立專門的遠程教育監(jiān)管機構，但通過財政和人事權可以對邦立開放大學和其他開設有遠程教育的所有邦立大學實行全方位的管理。

三、認證評估體制的比較

我國大學的評估基本上就是教育行政部門的官方評估和大學的自律性評估，缺乏比較獨立的第三方評估。

與此相比，印度的評估認證體制則比較復雜。如今印度有三個機構評估印度高等教育：一是全印理工教育委員會（AICTE1）1994年設立的全國認證委員會（National Board of Accreditation，NAB），負責評估理工、管理、建筑設計、藥學和酒店旅游管理專業(yè)的本?？坪痛T士研究生的教育評估，但只負責專業(yè)評估不負責大學整體評估。有些專業(yè)例如工商管理等不需要職業(yè)準入，因此該認證機構并未對其實行評估認證。該認證是強制性的，但實際只有30%的專業(yè)被認證，認證與財政支持也沒有關系。[4]二是大學撥款委員會。1994年成立的全國評估與認證委員會（National Assessment and Accreditation Council， NAAC），該機構之前實行自愿認證性質，只有13%的高校接受了認證，私立大學和學院則基本沒有參加認證。認證結果中90%的學院和70%的大學質量差。[5]現在實行強制認證，并與UGC撥款掛鉤。與全國認證委員會（NAB）不同，該評估機構只負責大學和學院的整體評估，而不負責專業(yè)評估，同時也不負責包括開放大學在內的遠程教育機構的評估。其評估和認證的等級分為ABCD，分別代表很好、好、滿意和不滿意。三是印度農業(yè)研究委員會（Indian Council for Agriculture Research，ICAR）。1996年設立的認證委員會（Accreditation Board，AB），該認證為自愿性認證，認證分為已認證、臨時認證和未認證三種，且與從印度農業(yè)研究委員獲得財政支持相互聯系。

就實際情況而言，因相關撥款機構并沒有權力根據評估質量來確定撥款數量。因缺乏明確的內部驅動，印度高校對評估認證并不認真看待。[6]上述三個評估認證機構雖然是自治機構，但實際上都是官方機構，私營認證機構在印度極少，唯一的例外是海洋院校借助私人認證機構的評估認證而提高了教學質量，非常值得關注。

除了上述具有官方性質的三個專門認證評估機構外，對高等教育具有實質上的評估認證和監(jiān)管的機構還有印度律師協(xié)會、印度師范教育委員會、印度康復委員會、印度藥學委員會、印度護理委員會、印度牙醫(yī)委員會、中央順勢療法委員會、印度醫(yī)學中央委員會和印度獸醫(yī)委員會。這些機構雖然不是專門的評估認證機構，但如果不被行業(yè)監(jiān)管機構認可，所在高校畢業(yè)的學生將不能進入該行業(yè)，所以，這些法定機構事實上擁有巨大的“認證權力”。例如1961年印度《律師法》專門賦予印度律師協(xié)會認可法律院系的權力，即只有被印度律師協(xié)會承認的法學院系畢業(yè)的學生才能從事律師業(yè)。因印度法院法官從律師中考選，法學院系不被印度律師協(xié)會認可，也就被間接地剝奪了從事法官職業(yè)的資格。

印度和我國相似，尚缺乏非官方的大學評估機構，且機構過多造成相互推諉扯皮的現象。印度聯邦政府計劃成立高等教育與研究委員會（Commission for Higher Education and Research，NCHER），計劃將大學撥款委員會、全印理工教育委員會和全國師范教育委員會包含在內，該機構負責協(xié)調、監(jiān)督和促進全國高等教育。另外，聯邦政府還希望成立全國高校認證管理機構，管理已經成立和將來可能成立的高校認證評估機構。

四、內部管理體制的比較

1中國開放大學的內部管理體制

中國開放大學和其他普通高校的基本管理體制相同，其依據是《高等教育法》第三十九條規(guī)定的“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”。黨委和校長之下設立各個院系和行政管理機構，但所有有行政級別的管理人員都需要高校所屬政府批準任命，大學的管理和政府部門的管理沒有很大的區(qū)別。按照《高等教育法》第四十二條的規(guī)定，學校也設立學術委員會，但實際上只是個咨詢機構。

中國的開放大學和其他普通高校內部管理體制也有很大的不同。最大區(qū)別是開放大學在全國各縣市都設立了分校和教學點，上下級關系模仿的是1836年成立的倫敦大學的管理模式，即只有中央電大（國家開放大學）有發(fā)放文憑的權力，教學自主權完全由國家開放大學或者五家省級開放大學壟斷，實行“五統(tǒng)一”的教考分離制度：統(tǒng)一的教學計劃、統(tǒng)一的教學大綱、統(tǒng)一的教材、統(tǒng)一組織命題和統(tǒng)一評分標準，但各分校和教學點的人財物則由地方政府管理。

2印度開放大學內部管理體制

有趣的是，印度傳統(tǒng)大學的管理體制和我國開放大學如出一轍，移植的都是倫敦大學的模式。印度現在有3萬多所附屬學院，這些學院并不在大學主校區(qū)，而是星羅棋布地分布在全國各地甚至是農村。這些學院沒有發(fā)放文憑和教學自主權，文憑由所隸屬的大學發(fā)放，但人事和財政權卻完全獨立。與此相反，印度開放大學并沒有采取傳統(tǒng)的附屬學院模式，雖然開放大學都在全國建立了三層機構即開放大學之下設立地區(qū)指導中心，基層則設立學習中心，但這些分支機構都完全隸屬于所屬開放大學，不受地方政府的領導。

每所大學設立所依據的《開放大學法》和根據該法制定的章程（statute），是開放大學內部治理機制的依據。有學者將印度開放大學的內部治理體制概括為“視察員領導，副校長、管理委員會共同治理的模式”，其“特點是學術行政兩權分離，學術占主導”。[7]就普通大學而言，中央大學的校長一般由總統(tǒng)擔任，邦立大學則由邦（?。╅L擔任。就開放大學而言，聯邦總統(tǒng)擔任國立開放大學的視察員，邦長擔任邦立開放大學校長。一方面，開放大學的副校長、大學理事會成員以及大學其他重要管理人員由總統(tǒng)或者邦長任命。另一方面，開放大所制定的大學章程必須經過視察員的批準，所以總統(tǒng)或者邦長實際控制著大學的人事權和大政方針的制定權。印度實行議會內閣制，總統(tǒng)和邦長必須根據總理或者邦首席行政長官為首的內閣行事，故視察員領導制實際上就是聯邦政府或邦政府的領導制。

以印度14所邦立開放大學中的經濟強邦馬哈拉斯特拉邦的馬哈拉斯特拉開放大學為例，該開放大學平均每年招收學生15萬，在校生共有368萬，是印度規(guī)模龐大的開放大學，其內部管理體制有較大的代表性。《馬哈拉斯特拉開放大學法》是該所開放大學的基本法，該法第八條規(guī)定：馬邦邦長為大學校長，副校長由校長從3人組成的選舉委員會中任命。另以《馬哈拉斯特拉開放大學法》為根據的大學章程第六條規(guī)定了馬邦開放大學理事會（管理委員會）的組成，副校長為大學理事會主席，其他成員包括邦教育部、工業(yè)部和農業(yè)部的代表、兩名其他大學的副校長（其中一名必須是農業(yè)大學副校長）、副校長任命的一名院系主任、兩名邦議會議員和五名校長任命的專業(yè)人士，全部成員均由邦長任命。除了具有權力機構性質的理事會之外，《馬哈拉斯開放大學法》還規(guī)定了規(guī)劃委員會和財務委員會，規(guī)劃委員會全部成員及財務主管也由邦長任命。另該法規(guī)定，在學術委員會成立之前，規(guī)劃委員會代行學術委員會的職權，副校長是規(guī)劃委員會的主席。馬邦開放大學中的另一個極為重要的崗位是注冊長（registrar），除首任注冊長由邦長任命之外，之后的注冊長由理事會從副校長或選舉委員會推薦的人中任命。注冊長權力巨大，負責對外簽訂合同、有權處分除教師之外的所有工勤人員，同時還負責檔案管理等事務，可以說是集我國的大學辦公室主任、副校長于一身的職位。另外，這所開放大學的考試總監(jiān)、代理副校長和院系主任也是大學章程設立的重要職務，他們由副校長直接任命。

五、啟示

中國的開放遠程教育在21世紀獲得迅速發(fā)展，但質量令人擔憂。印度也面臨相似的問題，印度人力資源發(fā)展部官員兼學者評論說“開放遠程教育的擴張已經產生危害，質量難以令人滿意且參差不齊”。[8]開放大學是遠程教育的主要承擔者，好的大學管理體制是獲得好的教學質量的關鍵。從中印開放大學的比較中我們至少可以獲得如下的啟示：

1建議制定“中華人民共和國遠程教育法”

印度高校建設高度重視法治，分別制定了15部法律設立了1所國立開放大學和14所邦立開放大學（其中一所私立開放大學沒有被遠程教育局認可），高校的內部治理依法進行。大學還根據所依據的開放大學法制定大學章程并經過總統(tǒng)或者邦長批準，也是大學運行的重要規(guī)章依據。另外，大學可以獨立制定治理規(guī)則，大學各部門和院系則制定相關細則。雖然，印度開放大學和開放遠程教育建設仍有很多需要改進的地方，但其重視法治的做法是值得借鑒的。

當然設立一所開放大學則制定一部法律的模式過于繁瑣低效，我國可以制定一部統(tǒng)一的“中華人民共和國遠程教育法”管轄所有的包括函授教育在內的遠程教育，在該法中規(guī)定開放大學的內部治理結構、遠程教育的監(jiān)管機構及其職權、遠程教育的專業(yè)評估程序等系列問題。

2改革開放大學上下級之間的隸屬關系

印度傳統(tǒng)大學所模仿的英國倫敦大學的附屬學院模式為早期的印度高校擴張?zhí)峁┝吮憷?，但該陳舊的體制阻礙了大學質量的提升，印度專家稱“印度高等教育的絕大多數病癥都可歸因于附屬體制”。[9]我國的電大（開放大學）上下級關系恰恰模仿的就是在印度飽受詬病的附屬學院模式。

一種改革方案是將開放大學分支機構的財政和人事權統(tǒng)統(tǒng)收歸上級開放大學，徹底改變這種附屬學院模式，將人事權、財政權與教學指揮權合在一起。更簡易的方式則是學習印度的自治學院的模式，即教學自主權下放，讓地方電大享有完全的教學和考試自主權。總而言之，財政權、人事權和教學管理權力分開產生的負面效應必須被避免，只有開放大學分支機構的教學質量的提升才能成就整體開放大學的教學質量的進步。

3增進開放大學管理的開放性和民主性

印度開放大學的理事會或行政委員會的成員基本上是校外的行政官員或者校外的專家，這和我國大學形成鮮明對比。大學創(chuàng)新的源泉是開放的視野，領導機構的開放性一定程度上會拓寬大學的視野。

印度大學的高層領導基本都由中央政府或者邦政府任命，且人數不多，其他中層及基層領導都是副校長任命，這至少從制度上能實現“副校長負責制”。我國大學上至校長下至教研室主任都完全按照政府科層制層層設置，層層設立黨的領導機構，所有具有行政級別的管理人員都需要政府任命，因此有學者認為，中國的“校長負責制”沒有落到實處。[10]

4設立專門的遠程教育監(jiān)管機構

印度《英迪拉·甘地開放大學法》賦予國立開放大學促進、協(xié)調全國開放遠程教育的權力，1991年專門成立了下屬的遠程教育委員會?；诩仁沁\動員又是裁判員的利益沖突的批評，該機構于2013年脫離英迪拉·甘地國立開放大學轉而隸屬于大學撥款委員會。總體而言，該機構是獨立的機構，并不是人力資源發(fā)展部的下屬政府部門，唯一職能是監(jiān)管、評估和認證全國的開放遠程教育。

我國的教育行政部門之下雖然也設立了成人教育行政部門，但基本不負責全國遠程教育的評估認證工作，所以我國的開放遠程教育實際上沒有任何機構在監(jiān)管。我國完全可以模仿印度設立獨立的開放遠程監(jiān)管機構，并在將來制定的“遠程教育法”中規(guī)定其職權，將所有的開放大學和其他遠程學歷教育機構納入其監(jiān)管的范疇。

5加強對開放遠程教育的專業(yè)評估

印度除設立了三家準官方的自治評估機構之外，所有需要職業(yè)準入的行業(yè)都設立了法定的行業(yè)監(jiān)管機構負責本專業(yè)的評估認證，這種體制雖然也有很多弊端，但一定程度上保證了相關專業(yè)的教育質量。出于偏見和遠程教育本身的質量問題，印度現在的行業(yè)監(jiān)管機構大都不承認遠程教育學位，也就是說通過遠程教育獲得的文憑并不能進入該行業(yè)工作，例如通過遠程教育獲得的法學學位并不能參加印度的律師考試，實際上也就不能擔任法官等職務。

我國除了國家開放大學（從廣播電視大學更名而來），中央教育行政部門陸續(xù)批準了67所普通高校開設遠程教育，雖然設立本身是對普通高校是否可以開設遠程教育的評估，但卻是一次性的評估認證，制度上不存在后續(xù)的評估監(jiān)管。另外，教育行政部門基本上只重視普通高校的專業(yè)評估，至今為止沒有進行過任何針對通過遠程教育實施的專業(yè)評估，缺乏對開放大學和其他普通高校的遠程教育開設的專業(yè)的評估是我國遠程教育質量低下的最直接原因。將來設立的認證機構或者其他監(jiān)管機構不能像印度那樣一刀切地拒絕認可遠程教育文憑，而應該設立教學和科研標準，凡是能夠達標的則可以認可該學歷或學位文憑。

【參考文獻】

[1][2]See Manjulika Srivastava， Open Universities： Indians Answer to Challenges in Higher Education， Vikas Publishing House Pvt Ltd， 2012：72，113.

[3]張曉梅，鐘志賢.開放大學的組織結構比較分析：以英、印、澳、美四國為例[J].電化教育研究，2013（1）.

[4][5][6][8][9]PawanAgarwal， Indian Higher Education： Envisioning the Future， Sage Publishing Publications India Ltd， 2009：361，364，374，24，321.

[7]王曉楠.亞洲開放大學內部治理結構比較研究[J].中國遠程教育，2012（12）.

[10]周彩.印度高等教育發(fā)展及其啟示[J].南京師范大學學報：社會科學版，2008（3）.

A Comparison of Open Universitys Management Between China and

India and an Analysis of the Reference the Latter Can Offer

ZHOU Xiaoming1， LU Xianwen2

（1.Lishui University； 2.Lishui Radio & TV University， Lishui 323000， China）

【Abstract】India establishes every open university through legislation by the federal or state while China does that only through governments approval. India has developed a multisupervision system composed of the University Grants Commission， Distance Education Bureau and Industry Supervising Organizations while China has only the Ministry of Education of China serving as the supervision organization for distance education. India has many evaluation agencies while China adopts a single evaluation and qualification system. India introduces an inner management model functioned by a common management composed of the vice principals of universities and the board of directors under the leadership of the President of India or Governor of State while China employs Principal Responsibility System under the leadership of the communist party committee. What China can learn from India is attaching greater importance to legislation， emphasizing supervision and evaluation etc.

【Key words】open university； management system； distance education

（編輯/趙曉東）