推進(jìn)依法行政規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法

文/本刊記者 韓穎

推進(jìn)依法行政規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法

文/本刊記者 韓穎

國(guó)家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)鄔燕云

國(guó)家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)鄔燕云以“安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法”為主題，圍繞《安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法手冊(cè)》的9個(gè)編目，23章內(nèi)容，進(jìn)行了詳細(xì)的解讀。

2017年3月14日，第一次全國(guó)安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)安全執(zhí)法視頻培訓(xùn)在京舉辦。國(guó)家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)鄔燕云作了以“安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法”為主題的培訓(xùn)。重點(diǎn)圍繞《安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法手冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱《手冊(cè)》）進(jìn)行了解讀。

《手冊(cè)》定位和目的

2016年11月3日，國(guó)家安全監(jiān)管總局印發(fā)了關(guān)于《安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法手冊(cè)》的通知，《手冊(cè)》已于2016年10月12日國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局第15次局長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)。

國(guó)家安全監(jiān)管總局將《手冊(cè)》的定位確立為各級(jí)安全監(jiān)管部門依法履行監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的基本規(guī)范和指引；涵蓋安全生產(chǎn)監(jiān)管全部執(zhí)法活動(dòng)，明確監(jiān)管執(zhí)法的具體要求；是安全監(jiān)管的內(nèi)部規(guī)范?！妒謨?cè)》將定期修訂，不斷完善。

鄔燕云指出，《手冊(cè)》制定的目的，主要包括三個(gè)方面。

一是推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)。十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕20號(hào)），對(duì)深化安全生產(chǎn)領(lǐng)域法治建設(shè)，創(chuàng)新安全監(jiān)管執(zhí)法提出了新任務(wù)、新要求。

二是嚴(yán)格履行安全監(jiān)管職責(zé)。法律的生命力在于實(shí)施。執(zhí)法是各級(jí)安全監(jiān)管部門及其監(jiān)管人員的法定職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法是推進(jìn)安全生產(chǎn)的重要手段，也是依法履職、盡職盡責(zé)的基本要求。

三是提升安全監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法水平。近年來(lái)，全國(guó)安全監(jiān)管部門監(jiān)管執(zhí)法水平逐步提高，成效顯著。但在一些地區(qū)依然存在執(zhí)法程序不合法、執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法效能不高等問(wèn)題。部分基層一線執(zhí)法人員，還不能完全適應(yīng)執(zhí)法工作需要，亟需制定《手冊(cè)》予以指導(dǎo)和規(guī)范。

《手冊(cè)》的主要內(nèi)容

《手冊(cè)》分為總則；執(zhí)法信息來(lái)源；行政許可；現(xiàn)場(chǎng)檢查；行政處罰；行政強(qiáng)制；案件移送；行政復(fù)議、應(yīng)訴和國(guó)家賠償；文書(shū)制作與案卷歸檔9個(gè)編目，共計(jì)23章內(nèi)容。鄔燕云分編目詳細(xì)介紹了《手冊(cè)》的主要內(nèi)容。

總則

第一編總則，涵蓋了第一章一般規(guī)定的內(nèi)容，明確了手冊(cè)制定目的和依據(jù)，即“為加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，保障安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及其行政執(zhí)法人員依法履行職責(zé)”。明確了《手冊(cè)》“僅限安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門內(nèi)部適用，不得在任何法律文書(shū)中引用”的適用范圍。提出了安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的基本要求。規(guī)定了《手冊(cè)》“定期進(jìn)行期限；必要時(shí)，隨時(shí)修訂”的修訂內(nèi)容。明確了《手冊(cè)》自印發(fā)之日起施行的施行時(shí)間。

執(zhí)法信息來(lái)源

第二編執(zhí)法信息來(lái)源，涵蓋了安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查計(jì)劃、安全生產(chǎn)舉報(bào)投訴、交辦報(bào)請(qǐng)移送、涉及安全生產(chǎn)事故的執(zhí)法活動(dòng)4章的內(nèi)容。該編的關(guān)注點(diǎn)，側(cè)重在5個(gè)方面。一是在安全生產(chǎn)年度執(zhí)法計(jì)劃的編制，其中涉及盡職免責(zé)的相關(guān)內(nèi)容。二是投訴舉報(bào)的處理，根據(jù)情況決定是否需要進(jìn)行反饋。三是案件移送、退回的處理。四是事故的處罰。特別是道路交通事故，以及相關(guān)人員的安全教育和培訓(xùn)。五是事故整改措施的檢查或復(fù)查。

行政許可

第三編行政許可，涵蓋了行政許可的一般規(guī)定、行政許可程序2章的內(nèi)容。該編的關(guān)注點(diǎn)，側(cè)重在6個(gè)方面。一是許可的時(shí)限。二是材料是否齊全，是否變相要求規(guī)定以外的材料，是否一次性告知、補(bǔ)正。三是不予許可，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人法定權(quán)利。四是涉及相關(guān)人利害，是否告知，是否依法組織聽(tīng)證。五是許可實(shí)地核查，特別是委托下級(jí)安監(jiān)部門核查的手續(xù)。六是許可公示，涉及信息公開(kāi)的內(nèi)容。

現(xiàn)場(chǎng)檢查

第四編現(xiàn)場(chǎng)檢查，涵蓋了檢查前準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)檢查兩章的內(nèi)容。作為安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)內(nèi)容，鄔燕云介紹了現(xiàn)場(chǎng)檢查需要重點(diǎn)注意的問(wèn)題。

在檢查前的準(zhǔn)備階段，首先應(yīng)該了解檢查單位情況。對(duì)初次進(jìn)行監(jiān)督檢查的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。應(yīng)當(dāng)了解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的地理位置、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、行業(yè)性質(zhì)及相關(guān)人員的聯(lián)系方式等情況，準(zhǔn)備和熟悉相關(guān)的法律法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。對(duì)再次檢查的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)事先查閱上一次檢查時(shí)的檔案資料，準(zhǔn)備和熟悉相關(guān)的法律法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)責(zé)令限期整改的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提出復(fù)查申請(qǐng)或者整改、治理限期屆滿后，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)自申請(qǐng)或者限期屆滿之日起10日內(nèi)進(jìn)行復(fù)查。

編制現(xiàn)場(chǎng)檢查方案的過(guò)程中，應(yīng)綜合分析被檢查對(duì)象生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)場(chǎng)所、重點(diǎn)部位等因素，有針對(duì)性地制定《現(xiàn)場(chǎng)檢查方案》，并經(jīng)所在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，受委托的單位或者組織有關(guān)負(fù)責(zé)人審核批準(zhǔn)后實(shí)施監(jiān)督檢查。要注意方案的針對(duì)性。

在檢查過(guò)程中，還應(yīng)重視資料、裝備等準(zhǔn)備工作。執(zhí)法車輛、錄像、照相、錄音、檢驗(yàn)、檢測(cè)工具儀器等。根據(jù)被檢查對(duì)象作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)安全因素和職業(yè)危害因素等，配備必要的勞動(dòng)防護(hù)用品。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門可以聘請(qǐng)或者委托安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和專家開(kāi)展安全檢查，并簽訂服務(wù)協(xié)議，約定各自的權(quán)利和義務(wù)。安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和專家按照協(xié)議約定享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。

鄔燕云還強(qiáng)調(diào)了開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題。開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查的一般程序是出示證件。執(zhí)法人員不得少于兩名，并必須出示合法有效的行政執(zhí)法證件。說(shuō)明來(lái)意，規(guī)范用語(yǔ)?，F(xiàn)場(chǎng)檢查，聽(tīng)取情況介紹，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查。

實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查期間，一是制作《現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄》，將檢查的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及其處理情況如實(shí)記錄，并由行政執(zhí)法人員和被檢查單位的負(fù)責(zé)人簽字；被檢查單位的負(fù)責(zé)人拒絕簽字的，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)將情況記錄在案，并向其所屬安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門報(bào)告。

二是根據(jù)違法行為情況，依法采取現(xiàn)場(chǎng)處理措施。重大事故隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況采取責(zé)令從危險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)撤出作業(yè)人員，責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用相關(guān)設(shè)施、設(shè)備等現(xiàn)場(chǎng)處理措施；重大事故隱患排除后，經(jīng)審查同意，方可恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和使用。

安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員，應(yīng)及時(shí)向企業(yè)反饋檢查情況。

行政處罰

第五編行政處罰，涵蓋了行政處罰的一般規(guī)定、行政處罰的簡(jiǎn)易程序、行政處罰的一般程序、行政處罰的聽(tīng)證程序、行政處罰的裁量及執(zhí)行5章的內(nèi)容。

本編的關(guān)注重點(diǎn)，在于界定清楚行政處罰的主體。在執(zhí)行行政處罰前，要注意證據(jù)的收集，做到有事實(shí)根據(jù)地進(jìn)行處罰。事實(shí)是基礎(chǔ)，有違法行為才有處罰。這里的事實(shí)，是指被證據(jù)證明了的事實(shí)，即法律事實(shí)。沒(méi)有證據(jù)證明了的事實(shí)，不是法律事實(shí)。在行政活動(dòng)中，一定要注意證據(jù)的采集工作。證據(jù)的種類也很多，具有三性，即關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性、合法性。

鄔燕云還強(qiáng)調(diào)了在安全生產(chǎn)執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)適用法律、法規(guī)正確。這涵蓋了文件正確、條款正確、符合層級(jí)效力原則3個(gè)方面，即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件界定清楚行政處罰的主體。

此外，還應(yīng)注意結(jié)果要客觀、合理、公正。公正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的要求，公正的基本標(biāo)準(zhǔn)是同等情況，同等對(duì)待；比例規(guī)則，過(guò)罰相當(dāng)；平等規(guī)則，各種所有制平等；遵循先例，前后一致。如若行政處罰顯失公正，行政訴訟可以撤消和變更。

行政強(qiáng)制

第六編是行政強(qiáng)制，涵蓋了行政強(qiáng)制一般規(guī)定、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行3章的內(nèi)容。

在這一編，明確了安全生產(chǎn)行政強(qiáng)制的概念，指安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門為預(yù)防和制止安全生產(chǎn)違法行為，或者為保證行政決定的履行而對(duì)行政相對(duì)人采取的強(qiáng)制行為。行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。

本編的關(guān)注點(diǎn)，重點(diǎn)在于明確行政強(qiáng)制的時(shí)間；了解依法制作和下發(fā)催告書(shū)；明確申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行程序、證據(jù)；現(xiàn)場(chǎng)處理措施。

案件移送

第七編案件移送，涵蓋了一般案件移送和涉嫌犯罪案件移送2章的內(nèi)容。

本編的關(guān)注點(diǎn)，涉及其他部門一般案件的移送、涉嫌重大責(zé)任事故罪等案件的標(biāo)準(zhǔn)、案件移送的處理和協(xié)調(diào)。明確了移送的情形包含7個(gè)方面。即涉嫌超層越界開(kāi)采、無(wú)證勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源等違法行為的，應(yīng)當(dāng)移送國(guó)土資源部門；涉嫌非法違法用工的，應(yīng)當(dāng)移送人力資源和社會(huì)保障部門；涉嫌未批先建建設(shè)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的審批部門；涉嫌違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用特種設(shè)備、安全防護(hù)計(jì)量器具以及煙花爆竹產(chǎn)品質(zhì)量、危險(xiǎn)化學(xué)品及其包裝物容器（不包括儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品的固定式大型儲(chǔ)罐）生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量不符合要求的，應(yīng)當(dāng)移送質(zhì)監(jiān)部門；涉嫌生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位防雷設(shè)施未按照要求檢驗(yàn)檢測(cè)，應(yīng)當(dāng)移送氣象部門；涉嫌未按規(guī)定配備消防設(shè)施設(shè)備或者安全出口、防火間距、“三合一”場(chǎng)所以及危化品倉(cāng)庫(kù)的耐火等級(jí)等不符合消防要求的，應(yīng)當(dāng)移送公安消防部門；屬于其他行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的事項(xiàng)，依法移送其他部門處理。

行政復(fù)議 應(yīng)訴和國(guó)家賠償

第八編行政復(fù)議、應(yīng)訴和國(guó)家賠償，涵蓋了行政復(fù)議、行政應(yīng)訴和國(guó)家賠償3章的內(nèi)容。

本編的關(guān)注重點(diǎn)，包括行政復(fù)議的時(shí)限、行政執(zhí)法主體、程序、證據(jù)以及駁回理由依據(jù)。行政應(yīng)訴的時(shí)限（包括上訴）、材料準(zhǔn)備以及有關(guān)法律法規(guī)等執(zhí)法依據(jù)。

文書(shū)制作與案卷歸檔

第九編文書(shū)制作與案卷歸檔，涵蓋了文書(shū)制作與案卷歸檔一章的內(nèi)容。

本編的關(guān)注點(diǎn)，重點(diǎn)包括檢查(處罰)主體的填寫(xiě)；檢查事項(xiàng)的填寫(xiě)，具體至?xí)r間、地點(diǎn)、場(chǎng)所等；相對(duì)人的權(quán)利，有權(quán)提起復(fù)議和訴訟權(quán)利，交款；執(zhí)法人員簽名。

建議

鄔燕云圍繞《手冊(cè)》進(jìn)行了詳實(shí)的解讀后，還針對(duì)我國(guó)安全監(jiān)管執(zhí)法工作中存在的執(zhí)法程序不合法、執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法效能不高等突出問(wèn)題，提出了幾點(diǎn)建議。

鄔燕云強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)監(jiān)管部門，應(yīng)該按照分類分級(jí)監(jiān)管的要求，制定年度安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)檢查方案。

在安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)明晰檢查內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及處理情況，作出書(shū)面記錄，并由檢查人員和被檢查單位簽字。

安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法應(yīng)向精細(xì)化技術(shù)監(jiān)察轉(zhuǎn)變。明確權(quán)力清單、責(zé)任清單，做到有的放矢。各級(jí)監(jiān)管人員還應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高自身的能力。嚴(yán)格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為。加強(qiáng)行政監(jiān)察與司法工作的銜接。

編輯 韓 穎