精準扶貧實施中的識別困境與解決

閆薈萃　趙清　吳天賜

摘 要 精準扶貧的首要問題是識別貧困，但在識別中難以有準確的標準，扶貧政策要求對貧困對象進行精準識別與基層實踐中貧困戶識別困難的矛盾，加上扶貧工作中對貧困戶的規(guī)模控制，致使精準扶貧功能發(fā)揮的實際效果受限，真正的貧困戶難以受益，使得扶貧績效難以取得突破性進展。這都源于多維貧困識別成本高，可操作性弱，農(nóng)村情況復雜，扶貧工作實際操作不規(guī)范。精準扶貧不能一蹴而就，扶貧工作任重而道遠，這需要從精準扶貧的基層實踐出發(fā)，不斷細化措施解決識貧定貧難題。

關鍵詞 精準扶貧 識別困境 認同感

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”。隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，將建立精準扶貧工作機制作為六項創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機制之一在全國推行。精準扶貧成為我國扶貧政策繼縣域扶貧、村域扶貧之后的又一新舉措，是我國反貧困進入攻堅階段的新機制。本文在湖北省某貧困縣進行走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)精準扶貧并不“精準”，在實施中，貧困戶的識別存在明顯困境。

1精準扶貧實施中的識別困境

精準扶貧一直秉承“扶真貧、真扶貧”的核心要義，將扶貧政策和措施下沉到村到戶，對貧困家庭和貧困人口的精準幫扶，從而拔出“窮根”，從根本上解決貧困戶的困難，實現(xiàn)真正意義上的脫貧致富。但實踐運行中難免遇到與扶貧政策不相符的困境，精準扶貧首先要解決的問題就是真扶貧，但目前實施中凸顯出扶貧工作中存在定貧識別的問題。

1.1貧困戶的識別難以有準確的標準，數(shù)字技術實現(xiàn)困難

當前，精準識別主要根據(jù)收入水平制定貧困線識別貧困戶，以收入水平識別貧困程度具有直觀、可比等優(yōu)勢，但在識別貧困戶時具有一定的局限性，存在一定的難選、漏選問題。尤其在農(nóng)村，農(nóng)村收入來源多樣，還有很多不能用貨幣、現(xiàn)金計算的其他收入形式，在測算過程中就會遇到各種難以預料的情況，很難按照客觀標準將這一部分收入納入進來，這就導致了農(nóng)村資產(chǎn)信息平臺不完善、針對貧困戶的家庭微觀統(tǒng)計體系不健全。受訪農(nóng)村有很多家庭有一些非貨幣化收入，他們不愿被計算在內(nèi)，大部分外出打工的中青年上報時會盡量少報外出打工的時長或工資，這樣針對他們收入測算就會變少，就有可能被鎖定為貧困戶。如此，便難以及時、準確獲得每家每戶的真實收入情況，給識別貧困戶的實際操作造成較大困難。

1.2貧困農(nóng)戶的逐級指標分配，致部分貧困農(nóng)戶被排斥

貧困農(nóng)戶的數(shù)量和規(guī)模是地方獲得扶貧資源多寡的重要依據(jù)，為了防止地方相關部門爭取資源而多報、虛報貧困人口數(shù)量的現(xiàn)象，多地在識別貧困農(nóng)戶時都采用了自上而下、逐級分配指標的方法。由于上級層層下達的貧困戶指標有限，貧困面廣、程度高的地方在評選時有一定難度，難以反映不同區(qū)域貧困人口的客觀差異狀態(tài)，同時，因貧困戶指標分解造成了產(chǎn)生的區(qū)域不公平問題。從湖北貧困戶實地調(diào)研情況來看，不是特別貧困的村莊有過多的貧困戶名額，致使扶貧資源沒有針對最貧困的人群，出現(xiàn)幫富的現(xiàn)象；而有的村莊整個村都非常貧困，處于赤貧狀態(tài)，而貧困戶名額卻有限，致使一些貧困戶因缺乏指標而“漏出”扶貧資源不足，導致精準扶貧出現(xiàn)目標偏離，13.1% 的受訪農(nóng)戶認為因為政策上的指標限制漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶。人口規(guī)模勢必與貧困戶數(shù)量不可能存在一定的比例，機械的按規(guī)模劃分，沒有考慮到貧困戶的實際情況。此外，大多數(shù)村民都會將扶貧資源當作一種新的惠農(nóng)政策，對扶貧資源、資金的平均主義分配訴求強烈，使得部分地區(qū)出現(xiàn)爭貧鬧訪的局面，也給扶貧工作增添不少的壓力。

2精準扶貧出現(xiàn)識別困境的原因

作為一種自上而下的扶貧策略，精準扶貧是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，但在實踐中卻出現(xiàn)“脫靶”和“瞄不準”的識別困境，以對湖北貧困村的調(diào)研為例，本文主要從主客觀兩方面分析其原因。

2.1受傳統(tǒng)觀念的影響，基層組織實際操作不規(guī)范

在相對封閉的農(nóng)村，“不患寡而患不均”的平均主義分配思想對農(nóng)村群眾的思想和行動還存在一定程度影響。在很多貧困村，由于農(nóng)戶間經(jīng)濟差距不明顯，在村內(nèi)的民主評議中，很多時候無法達成共識，就會出現(xiàn)要求將扶貧資源平均分配的現(xiàn)象，或者變成“今年你享受明年我享受”的內(nèi)部意見。在湖北貧困戶的調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，建檔立卡剛開始實施，由于并沒有到戶扶持資金的配套，農(nóng)戶對于貧困農(nóng)戶識別并無太多異議分配，但后來貧困農(nóng)戶的識別在很多村變得非常敏感，一些在過去“輸血式”扶貧階段比較普遍的“等靠要”和平均分配的思想開始出現(xiàn)，貧困農(nóng)戶的“標簽”成為顯性的福利資源，從而在一定程度上引發(fā)了競爭，影響了精準扶貧機制的實施。許多村莊為了減少村民之間的矛盾和上訪量，便采取平均分配扶貧資源的方式，平均分配資源只會讓貧困戶短期獲得經(jīng)濟上的補償，卻不能產(chǎn)生內(nèi)生動力，反而讓貧困戶產(chǎn)生了負激勵，普惠式的分配方式完全與精準扶貧的“精準”要求不符使精準扶貧脫離了扶貧的初衷。

2.2多維貧困識別成本高，識別工作可操作性弱

僅依靠家庭經(jīng)濟收入來測量貧困完全是不切實際，不能夠從整體上真正識別出貧困對象及其貧困程度。隨著扶貧政策的逐步完善和要求的逐步細化，各級地方政府摸索出多維貧困測量指標，如對村莊的基礎設施，主地狀況和地理位置等多維度進行貧困測量，對申請農(nóng)戶的家庭人口數(shù)量，住房條件、勞動力狀況、收入水平、消費水平、教育支出、健康狀況和資產(chǎn)收入等多維度進行貧困測量。但是多維指標的識別成本高，地方財政緊縮、識別技術手段缺乏等導致扶貧任務艱巨，最后貧困戶的識別工作落在了村干部身上。村干部在識別過程中有著相當大的主導性，村干部通常把識別指標分配到各村民小沮，由組內(nèi)完成貧困戶的識別工作。雖然這種貧困識別方法和程序在實際的操作過程中能夠減輕扶貧識別工作量，提高扶貧工作的速度，但受我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人關系和家族勢力的影響，往往在識別過程中偏向本家族農(nóng)戶或在村莊有影響力的農(nóng)戶，出現(xiàn)靠人情和關系被評為貧困戶現(xiàn)象，大大降低識別的準確率和整個扶貧工作的精準率。endprint

3精準扶貧實踐中識別完善

精準扶貧政策的核心要義在于“扶真貧、真扶貧”，改變過去大水漫灌粗放式扶貧方式，將扶貧政策和措施下沉到村到戶，通過對貧困家庭和貧困人口的精準幫扶，從根本上解決導致貧困發(fā)生的各種因素和障礙，從而拔出“窮根”，實現(xiàn)真正意義上的脫貧致富。

3.1建立分類量化識別體系，多維度精準識別

重點對貧困戶進行分類量化識別，主要依據(jù)貧困發(fā)生的原因（如因病、因?qū)W、因災、因婚等）構(gòu)建不同類型的貧困人口動態(tài)信息庫，謹防人為操作的攤指標、被脫貧。對貧困戶的分類不僅要依據(jù)其致貧原因如缺乏勞動力、土地、人力資本，或者因?qū)W、因病和因災等，還要根據(jù)貧困程度，將貧困分類為絕對性貧困和暫時性貧困。絕對性貧困當然是最容易識別的，如低保、五保家庭還有那些得了絕癥、殘疾致使家庭勞動力貧乏的家庭。暫時性貧困是指需要進一步動態(tài)監(jiān)控，有脫貧可能的，最明顯的是因病、因?qū)W致貧的家庭，這些等到致貧原因消失后都可能脫貧。

3.2完善貧困戶建檔立卡信息，強化動態(tài)管理

完善貧困戶建檔立卡信息，在現(xiàn)有的貧困識別和建檔立卡工作基礎上，推進建檔立卡信息與不動產(chǎn)登記、低保、公安系統(tǒng)等信息的銜接，改革單純以農(nóng)戶年人均收入識別貧困戶的方法，建立和完善貧困戶多尺度、多維度識別方法，將農(nóng)戶收入能力、可支配能力、消費能力有機結(jié)合起來，建立貧困人口識別與評判綜合指標體系。應在現(xiàn)有建檔立卡基礎上，建立貧困村、貧困戶“有出有進”識別退出與再進入機制，防止攤指標、造數(shù)字、被脫貧。以農(nóng)村地區(qū)家庭日常實際生活成本為參照，明確貧困戶的退出標準，創(chuàng)建退出機制。動態(tài)性貧困在很大程度上增加了扶貧精準落實的困難，強化貧困人口的動態(tài)管理，有助于摸清扶貧底數(shù)，厘清貧困成因和脫貧路徑，靶向扶貧。建立脫貧戶生計特征定期監(jiān)測體系，對脫貧戶的生計狀態(tài)實施動態(tài)監(jiān)測和評估，將返貧農(nóng)戶及時納入扶貧對象。加強對扶貧對象“進入——退出——再進入”的動態(tài)監(jiān)測，根據(jù)監(jiān)測、數(shù)據(jù)，及時評估貧困情況，洞察新型致貧原因，提供相應的扶持措施，著力降低貧困地區(qū)農(nóng)戶返貧率。

3.3科學確定貧困人數(shù)，發(fā)揮基層組織在識別中的作用

由于個體真實收入的難測度性和指標的單一性，在貧困戶精準識別時，有地方也創(chuàng)新地提出和實踐了“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎”等更具比較性和操作性的辦法，分類識別，補充收入之外其他維度的貧困狀況。與單一的收入水平方式相比，這種方式具有一定的公平性，但此類識別，工作復雜，遇到識別不了的大多采取村委討論、村民代表開會評選的方式，主觀性較強，涉及到的家庭數(shù)量多，這部分家庭的情況都不相上下，且在利益、權(quán)勢驅(qū)使下容易受人操控。在確定貧困人數(shù)這方面，可以依照國家現(xiàn)有自上而下測算貧困人數(shù)的方法，同時采取自下而上的貧困群體識別參與制度，發(fā)揮基層組織和村民的作用，修正和確定最科學的貧困人數(shù)，讓所有貧困人口都能被識別和確定。同時，針對連片扶貧開發(fā)區(qū)域，注意對片區(qū)內(nèi)外的的貧困戶采取一視同仁的精準幫扶措施，確保貧困戶不僅能被識別，而且得到精準幫扶。

精準扶貧政策并不是普惠性政策，而是特惠性的。當前中國扶貧政策將扶貧治理單元由區(qū)域縮小到縣、村、戶，這就需要基層組織對分散貧困群體進行挨家挨戶的識別。因為基層組織特別是村組干部是嵌入在鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活中的，對村莊貧困家庭的情況非常熟悉，基層組織可以與貧困戶形成聯(lián)動機制，科學講解精準扶貧政策和識別機制，對村民進行整體組織和動員，促進識別機制的公平公開，在識別過程中防止“關系貧困戶”、“人情貧困戶”。

4結(jié)語

貧困作為一種相對狀態(tài)，農(nóng)戶家庭的貧困條件也不可能短期內(nèi)被消滅，任何一個社會都會形成天然的貧富分化分層。通過有針對性的精準扶貧可以將一批貧困戶扶持起來。但在扶貧工作中也會因為各種不確定因素不斷產(chǎn)生新的現(xiàn)實困境，主要原因在于精準扶貧中出現(xiàn)了突出的對貧困戶的識別困難的現(xiàn)象，包括在精準識別環(huán)節(jié)對貧困戶的識別標準問題以及根據(jù)人口規(guī)模的人為規(guī)定的數(shù)量限定。精準扶貧實踐中出現(xiàn)困境不可避免，突破困境找尋真正使貧困戶脫貧致富的道路任重道遠。

基金項目：課題：長江大學2017年度大學生智庫項目《貧困戶對國家扶貧政策的感知與愿景》階段性成果。

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