我國農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的歷史進(jìn)程與限制因素

□胡繼連 崔海峰

我國農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的歷史進(jìn)程與限制因素

□胡繼連 崔海峰

從上世紀(jì)60年代中期開始，我國就研究和推行農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，歷經(jīng)多個(gè)階段、歷時(shí)50多年，但實(shí)質(zhì)性改革推進(jìn)不大，其中的限制因素包括法制因素、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的承受能力、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的相關(guān)訴求、農(nóng)業(yè)用水計(jì)量困難等等，建議改革農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼方式、深化農(nóng)業(yè)用水管理體制改革、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)民用水者學(xué)會(huì)、為農(nóng)業(yè)用水專門立法等，以此推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革穩(wěn)步前行。

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革；限制因素；推進(jìn)策略

我國的農(nóng)業(yè)水價(jià)長期偏低，難以形成農(nóng)田灌溉終端環(huán)節(jié)的節(jié)水激勵(lì)，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)用水的巨大浪費(fèi)。為了解決這一問題，國內(nèi)學(xué)界一直呼吁對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)進(jìn)行改革，但是，受眾多因素限制，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的實(shí)際進(jìn)程卻遲遲見不到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。本文擬對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的歷史進(jìn)程及限制因素做一探討，以期為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革實(shí)踐進(jìn)一言之策。

一、我國農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的歷史進(jìn)程

新中國成立至今我國的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革經(jīng)歷了若干階段，從最初的農(nóng)業(yè)用水不收水費(fèi)無償供給，到國家各個(gè)部委著手制定水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擬定水費(fèi)征收原則進(jìn)入低標(biāo)準(zhǔn)水價(jià)改革階段，再到新世紀(jì)以來國家開始改革水價(jià)制定水費(fèi)征收辦法，力圖通過發(fā)揮價(jià)格杠桿的作用，使水價(jià)達(dá)到合理水平，做到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和節(jié)約用水的平衡。

1.農(nóng)田灌溉無償用水階段(1950-1964)

農(nóng)田灌溉無償用水階段是1950-1964年。從新中國成立初期到1965

年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決全國人民的“吃飯”問題，我國的農(nóng)業(yè)灌溉用水基本不收費(fèi)，完全無償使用，更沒有水價(jià)可言。

2.農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的萌芽(1965-1987)

低標(biāo)準(zhǔn)水價(jià)改革階段是1965-2000年。1965年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒發(fā)了水利電力部制定的《水利工程水費(fèi)征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖沒有在全國范圍內(nèi)實(shí)施(因?yàn)槲幕蟾锩?，但卻是我國農(nóng)業(yè)水費(fèi)改革的起點(diǎn)，從此，國家各個(gè)部委開始了長達(dá)數(shù)十年的農(nóng)業(yè)水費(fèi)核定的征程。

1982年，水利部出臺(tái)《關(guān)于核定水費(fèi)制度的報(bào)告》，提出制定水費(fèi)要以供水成本和利潤為依據(jù)。1984年7月，中共中央提出要擬定全國征收水費(fèi)的原則，對(duì)于水價(jià)提高后發(fā)生困難的地區(qū)和部門，要進(jìn)行水費(fèi)補(bǔ)貼。1985年國務(wù)院根據(jù)水利電力部擬定的《重新核定水利工程收費(fèi)制度的暫行規(guī)定》，頒布了《關(guān)于水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法的通知》，其主要內(nèi)容是：“為合理利用水資源，促進(jìn)節(jié)約用水，保證水利工程必要的運(yùn)行、管理和改造費(fèi)用，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，所有的水利工程都實(shí)行有償供水”。農(nóng)業(yè)用水也必須向水利工程管理單位交付水費(fèi),對(duì)水利工程由無償轉(zhuǎn)為有償服務(wù)提供了依據(jù)。

3.依法進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)改革(1988-2000)

“1988年新中國第一部《水法》的頒布，標(biāo)志著我國水資源的開發(fā)利用有了法律的保護(hù)，走上了有法可依的新時(shí)期，對(duì)于合法開發(fā)利用水資源、發(fā)揮水資源的綜合效益、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要作用。1997年水利部制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水水價(jià)核訂原則(試行)》，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，明確提出有償供水。1997年，國務(wù)院頒布了《水利產(chǎn)業(yè)政策》，這一政策的頒布標(biāo)志著我國的水價(jià)改革進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期，政策要求新建水利工程與原有的水利工程實(shí)行不同的水價(jià)制定原則。1997年以后，水價(jià)按照國家商品價(jià)格管理體系制定”。

“2000年國家計(jì)委下發(fā)《改革水價(jià)，促進(jìn)節(jié)約用水的指導(dǎo)意見》，提出水價(jià)改革的基本思路：一是發(fā)揮價(jià)格杠桿的作用，促進(jìn)節(jié)約用水；二是按照商品價(jià)格制定水價(jià)，使水價(jià)符合商品的稀缺價(jià)格；三是將水價(jià)改革與推行科學(xué)節(jié)水制度、改革水資源管理體制相結(jié)合；四是兼顧社會(huì)各方面的承載能力，統(tǒng)籌規(guī)劃，分布實(shí)施。努力實(shí)現(xiàn)水價(jià)管理規(guī)范化、法制化，建立合理的水價(jià)形成機(jī)制與管理機(jī)制，促進(jìn)供水管理的良性循環(huán)”。這一階段的改革從根本上解決了水利工程供水的商品屬性，水利工程供水的水價(jià)從行政事業(yè)收費(fèi)納入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)格管理的范疇，但是水利工程供水水價(jià)仍然偏低，見表1。

表1 我國農(nóng)業(yè)水利工程水價(jià)(單位：元/立方米)

資料來源：《中國水利》1998(1)。

由表1資料可知，在2000年實(shí)行成本水價(jià)之前，水利工程平均水價(jià)為0.03元/立方米，山東省作為農(nóng)業(yè)大省、產(chǎn)糧大省、灌溉大省，水利工程水價(jià)居全國的平均水平。

4.新世紀(jì)的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革(2001- )

2001年國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、水利部共同印發(fā)了《關(guān)于改革農(nóng)業(yè)用水價(jià)格有關(guān)問題意見》，該文件提出要在考慮農(nóng)民承受能力的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)用水的使用效率，同時(shí)該意見確立了農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的基本原則和思路，有利于促進(jìn)農(nóng)民節(jié)約用水。

2002年3月，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于改革水價(jià)的指導(dǎo)意見》，提出要妥善處理好農(nóng)業(yè)水價(jià)改革與農(nóng)民承受能力之間的關(guān)系，杜絕中間環(huán)節(jié)亂加價(jià)亂收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于農(nóng)業(yè)用水可以采取累進(jìn)水價(jià)制度，定額外用水可以較大幅度的提高水價(jià)。2002年8月，新《水法》頒布，強(qiáng)化水資源綜合管理，確立了流域機(jī)制在水資源管理上的法律地位，用法律的形式確立了水資源有償使用制度，明確了水資源管理部門以及公民、法人在開發(fā)利用水資源中的法律責(zé)任，有利于促進(jìn)節(jié)約用水，提高水資源綜合使用效率。

2003年國家發(fā)展和改革委員會(huì)和水利部的《水利工程供水管理價(jià)格管理辦法》改變了長期以來水利工程收費(fèi)按照行政事業(yè)性收費(fèi)的管理模式，明確水利工程供水的商品屬性，應(yīng)按照商品的價(jià)格收取水費(fèi)。同時(shí)《水價(jià)辦法》也確立了水價(jià)改革的幾種方法，包括實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度、豐枯季節(jié)水價(jià)和季節(jié)浮動(dòng)水價(jià)制度。該辦法是中央和地方各級(jí)政府管理水利工程供水的主要法律依據(jù)，對(duì)于推動(dòng)水利工程由無償服務(wù)轉(zhuǎn)向有償服務(wù)起到了重要作用。

2004年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》。通知要求做好水價(jià)的綜合改革，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革絕不是簡單的提價(jià)或降價(jià)，而是一項(xiàng)包括改革水利設(shè)施在內(nèi)的系統(tǒng)性工程。2005年，曾培炎副總理在全國水價(jià)改革與節(jié)水工作電視電話會(huì)議中指出，推進(jìn)水價(jià)改革與節(jié)水工作關(guān)系到廣大人民群眾的根本利益。

2010年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家發(fā)展與改革委員會(huì)關(guān)于《2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見》中明確提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。2010年，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出要“完善農(nóng)業(yè)用水價(jià)格政策”，對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)實(shí)行雙補(bǔ)貼政策。

2011年中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利發(fā)展改革的決定》頒布，全文聚焦農(nóng)業(yè)水利和水價(jià)改革。中央一號(hào)文件特別指出：按照降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障灌排工程良性運(yùn)行的原則推進(jìn)水價(jià)改革，探索實(shí)行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)的辦法，為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革指明了方向。

二、我國農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的限制因素

幾十年來，盡管我們一直致力于農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，但改革成效并不明顯，除了從“不收費(fèi)到收費(fèi)”的早期改革得到了真正落實(shí)之外，其他時(shí)期的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革政策落實(shí)得都不徹底，不僅農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低的老問題沒有得到解決，而且一些新的問題又不斷冒出。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革受到了眾多因素的限制。

1.水費(fèi)觀念難以改變，水資源管理法律體系不健全

自1949年建國到1965年，我國的農(nóng)業(yè)用水一直是公益性無償供水，不收取水資源費(fèi)。即使是1965年以后，該《辦法》也并未在全國范圍內(nèi)實(shí)施。一直到1982年，水利部向國務(wù)院提交《關(guān)于核定水費(fèi)制度的報(bào)告》農(nóng)業(yè)供水才開始進(jìn)入有償階段，但是收取的水費(fèi)大大低于供水成本。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著水資源短缺嚴(yán)重，世界范圍內(nèi)的水危機(jī)加劇，我國開始提高農(nóng)業(yè)供水價(jià)格，逐步向成本價(jià)靠近，但是一直到今天，全國范圍內(nèi)的平均農(nóng)業(yè)水價(jià)不足成本價(jià)的50%。

農(nóng)業(yè)水資源長期以來無償供給，加之連續(xù)十幾年的中央一號(hào)文件都要求關(guān)注“三農(nóng)”，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民收入，尤其是2004年取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)水費(fèi)成為國家唯一向農(nóng)民收取的費(fèi)用。因此，農(nóng)民很難接受有償水價(jià)，有的地區(qū)甚至出現(xiàn)了取消農(nóng)業(yè)水費(fèi)的呼聲。

在我國大部分地區(qū)，國家對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的使用都給予補(bǔ)貼，大多采用暗補(bǔ)的方式。水費(fèi)低廉，沒有反應(yīng)生成成本和資源價(jià)格，造成農(nóng)民節(jié)水意識(shí)差，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。長期以來，政府兼顧社會(huì)公平以及增加農(nóng)民收入減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的責(zé)任，一直以低水價(jià)低用水農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼?！斑@種補(bǔ)貼隱含在水價(jià)中，補(bǔ)貼額度對(duì)用水農(nóng)戶來說不透明。另一方面，政府對(duì)于補(bǔ)貼多少、如何發(fā)放補(bǔ)貼也沒有明確規(guī)定，這種暗補(bǔ)方式不僅有損供水企業(yè)的效率，增加政府負(fù)擔(dān)同時(shí)給人們?cè)斐伞Y源無價(jià)、農(nóng)用水不是商品’的錯(cuò)覺”。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是一個(gè)漫長的過程，不可能一步到位一次完成，牽扯到多方面的利益，改革不當(dāng)會(huì)損害企業(yè)以及農(nóng)戶多方利益，應(yīng)當(dāng)慎重進(jìn)行穩(wěn)步推進(jìn)。

我國農(nóng)業(yè)水資源安全管理，一直缺乏法律保障，出臺(tái)專門法律既是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的客觀需要，更是國家安定、經(jīng)濟(jì)繁榮的必然要求。提高農(nóng)業(yè)水資源安全管理水平必須依賴制度性的措施和手段，以有效的規(guī)制人們的農(nóng)業(yè)水資源開發(fā)利用行為，引導(dǎo)和激勵(lì)人們選擇合理的農(nóng)業(yè)水資源開發(fā)利用方式，這就要求在農(nóng)業(yè)水資源安全管理中引入法律機(jī)制。從表面上看，雖然上述法律法規(guī)對(duì)我國的農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)問題已經(jīng)做出了規(guī)定，但由于他們立法時(shí)間先后不一，法律效力層次不明，不同層次的立法缺乏協(xié)調(diào)，沒有體現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的特殊規(guī)定和保護(hù)。

我國的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《環(huán)境保護(hù)法》均為全國人大常委會(huì)制定，具有同等法律效力，但從農(nóng)業(yè)水資源安全立法的理論上看，農(nóng)業(yè)水資源安全管理與水土保持、防洪、水污染防治、環(huán)境保護(hù)顯然不是同一層次的問題，在農(nóng)業(yè)水資源安全管理問題上的立法也應(yīng)達(dá)到一定的法律效力登記，才有利于維護(hù)水資源安全。

由于相關(guān)法律都是按照行業(yè)線條制定的，對(duì)農(nóng)業(yè)水資源雖有涉及，但不系統(tǒng)、不明確，難以有效規(guī)范和指導(dǎo)實(shí)際中的農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)問題。在現(xiàn)行的立法體制下，很多主管部門如水行政管理部門，環(huán)保部門，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航運(yùn)、地質(zhì)礦產(chǎn)部門都將“水”作為立法對(duì)象。因此，在水管理過程中必定會(huì)有不同部門之間的交叉管理，有的職責(zé)重復(fù)有的地方無人管理，管理的目標(biāo)與內(nèi)容也會(huì)出現(xiàn)沖突，造成出現(xiàn)問題時(shí)各個(gè)部門相互推諉扯皮，有可獲得利益時(shí)紛紛管理。顯然沒有專門立法，不能滿足農(nóng)業(yè)水資源安全管理的需要。

2.農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的承受能力有限

自2004年中共中央國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于“三農(nóng)”的中央一號(hào)文件以來，國家連續(xù)十年高度關(guān)注和重視“三農(nóng)”問題，制定了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，農(nóng)民收入也有了很大提高，但是，相比于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民收入相差甚遠(yuǎn)，而且出現(xiàn)農(nóng)民增收難的現(xiàn)象，如表2所示，近10年來山東農(nóng)民人均生產(chǎn)性純收入。

表2 山東省農(nóng)民人均生產(chǎn)性收入狀況表(單位：元，%)

資料來源：山東統(tǒng)計(jì)年鑒，2006-2015。

據(jù)對(duì)典型灌區(qū)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)查顯示：農(nóng)業(yè)總水費(fèi)占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本的5.4%-12.8%，農(nóng)業(yè)總水費(fèi)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的3.45%-8.35%，農(nóng)業(yè)總水費(fèi)占農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效益的17.15%-41.65%，農(nóng)業(yè)總水費(fèi)占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)純收益的6.4%-17.05%。農(nóng)業(yè)水費(fèi)在農(nóng)業(yè)收入中所占比重超過10%，農(nóng)民無法承擔(dān)如此高額的水費(fèi)。

3.提高水價(jià)與政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策相悖

2006年國家稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅后，國家對(duì)農(nóng)業(yè)既免受稅費(fèi)(農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅)還實(shí)行直補(bǔ)。以山東省為例，有糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧大戶獎(jiǎng)勵(lì)、成品油價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、畜牧良種補(bǔ)貼、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等10多種補(bǔ)貼。具體補(bǔ)貼范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式見表3。

如表3所示，山東省平均每畝農(nóng)作物的補(bǔ)貼在150元左右。目前，向農(nóng)民收取的稅費(fèi)只有農(nóng)業(yè)水費(fèi)，部分群眾對(duì)此有抵觸情緒，近年來各地都有免收農(nóng)業(yè)水費(fèi)的呼聲。據(jù)了解：濟(jì)南市章丘市、東營市東營區(qū)已不再向農(nóng)民收繳農(nóng)業(yè)水費(fèi)，而實(shí)行同級(jí)財(cái)政對(duì)供水工程管理單位農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼。其他省市農(nóng)業(yè)水價(jià)相關(guān)情況與山東省基本一致，大部分省市實(shí)際執(zhí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)低于山東省。

表3 山東省的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策

4.農(nóng)業(yè)水價(jià)改革缺乏終端計(jì)量手段的支持

由于歷史欠賬太多和體制原因，我國灌區(qū)工程體系存在許多問題，特別是灌區(qū)末級(jí)渠系工程，量、測(cè)水設(shè)施少，且配套不全，致使計(jì)量供水、按方收費(fèi)無法有效實(shí)施。

自1978年改革開放農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到1999年近20年間，各級(jí)政府對(duì)灌區(qū)工程建設(shè)、改造基本沒有投入，一般灌區(qū)干支渠平均輸水損失率高達(dá)40%以上(工程改造前的的干支渠輸水平均輸水損失率48%、改造后的干支渠水平輸水損失率29%)，支渠及以下輸水損失由群眾變相承擔(dān)。2003年開始國家取消“兩工”后，農(nóng)田末級(jí)渠系因遭破壞、老化、失修而幾乎報(bào)廢殆盡。1999年開始國家逐步實(shí)施大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，2009年開始國家推行以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容的小型農(nóng)田水利終點(diǎn)線建設(shè)，特別是2011年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快農(nóng)田水利改革和發(fā)展的決定》頒布后，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資開始有大幅提高。歷史上全省農(nóng)田水利財(cái)政專項(xiàng)投資最高的2012年僅到位資金約24億元，其中中央補(bǔ)助10億元、省財(cái)政7.5億元、市級(jí)以下財(cái)政6.5億元。對(duì)灌區(qū)和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入欠賬多、“老本”所剩無幾，而我省特殊的自然條件和資源稟賦狀況，決定了發(fā)展糧食生產(chǎn)高度依賴灌溉條件，對(duì)全省大中型灌區(qū)實(shí)施續(xù)建配套與節(jié)水改造、全面恢復(fù)和新建農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，達(dá)到“旱能澆”、供水計(jì)量到鄉(xiāng)鎮(zhèn)狀態(tài)，需要巨額資金，僅節(jié)水灌溉工程建設(shè)畝均投資0.1萬元左右。巨大的末端渠系維修建設(shè)缺口，帶來了終端用水計(jì)量的巨大難題。試想一下，中間輸水跑、冒、滴、漏，末端用水不予計(jì)量，水價(jià)改革還有多少意義，水價(jià)改革還能夠得到農(nóng)民群眾的多大支持。

5.農(nóng)用水價(jià)格改革的作用在基層實(shí)踐中受到質(zhì)疑

受灌區(qū)工程不配套、計(jì)量設(shè)施不完善等因素制約，農(nóng)業(yè)供水(井灌區(qū))除外僅能對(duì)縣級(jí)層面實(shí)現(xiàn)計(jì)量收費(fèi)，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村、村對(duì)農(nóng)戶一般按照用水條件劃分等級(jí)差別收取水費(fèi)；灌區(qū)末端難以實(shí)現(xiàn)按方計(jì)費(fèi)，一般根據(jù)用水條件實(shí)行按畝分?jǐn)偹M(fèi)。地方政府考慮社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)民減負(fù)等因素，特別是各種直補(bǔ)惠農(nóng)政策的影響，實(shí)際執(zhí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)一般維持在供水成本的50%左右。據(jù)資料顯示：華東地區(qū)其他5省市實(shí)際執(zhí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)均低于供水成本的50%。以菏澤市為例，引黃供水實(shí)際成本在0.17-0.25元/立方米之間，平均供水成本約0.21元/立方米，2010-2012年實(shí)際平均水價(jià)分別為0.0935元/立方米、0.0978元/立方米、0.0979元/立方米，分別占實(shí)際供水成本的44.5%、46.6%、46.6%。農(nóng)業(yè)水價(jià)杠桿作用受到限制，按畝分?jǐn)偹M(fèi)的做法使灌溉用水量與所繳納水費(fèi)不成正比例關(guān)系，導(dǎo)致群眾對(duì)灌溉用水的不珍惜、節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)。由于長期以來實(shí)際執(zhí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)低于供水成本，對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村缺乏測(cè)水量水設(shè)施，農(nóng)業(yè)供水量難以比較精確計(jì)量，農(nóng)業(yè)水費(fèi)收繳困難，水費(fèi)收入僅能維持灌區(qū)管理單位低水平運(yùn)作。如菏澤市引黃水費(fèi)主要用于支付黃河水資源費(fèi)、管理單位人員工資、工程運(yùn)行管理費(fèi)、工程維護(hù)費(fèi)、財(cái)政部門代收管理費(fèi)等。

三、推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的政策建議

1.建立合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼方式

從各國情況看，政府往往需通過供水實(shí)現(xiàn)一定的政策及社會(huì)目標(biāo)，不可能使供水完全商品化，這樣就必須將水的社會(huì)公益部分完全剝離出來，由政府承擔(dān)。對(duì)農(nóng)業(yè)供水而言，水成本體貼和水價(jià)格補(bǔ)貼實(shí)際上是對(duì)糧食價(jià)格的補(bǔ)貼。提高農(nóng)業(yè)水價(jià)和政府對(duì)農(nóng)民直補(bǔ)這一制度設(shè)計(jì)，本身具有很好的激勵(lì)與約束作用。農(nóng)民作為“理性人”受利益最大化驅(qū)使，知道如何才能節(jié)水。同樣，供水單位作為“理性人”也將通過降低供水成本，千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤最大化。因此，采取提高農(nóng)業(yè)水價(jià)、政府對(duì)農(nóng)民直補(bǔ)的方法是最理性的政策設(shè)計(jì)。

如果根據(jù)農(nóng)業(yè)水資源構(gòu)成的全成本價(jià)格對(duì)農(nóng)戶征收水費(fèi)，農(nóng)民將很難接受，也不利于農(nóng)民的種糧積極性的提高。因此，應(yīng)該在核定農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格后，確定全成本與農(nóng)戶可承受能力之間的差額，在農(nóng)業(yè)用水未能實(shí)現(xiàn)按照成本收費(fèi)之前，該虧損額需要由國家給予補(bǔ)貼。補(bǔ)償數(shù)額可以根據(jù)實(shí)際灌溉面積來確定。

農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼方式分為三種：明補(bǔ)、暗補(bǔ)以及介于明補(bǔ)與暗補(bǔ)之間的補(bǔ)貼方式。原則上應(yīng)采取明補(bǔ)的補(bǔ)貼方式將補(bǔ)貼金額直接發(fā)給農(nóng)民，然后相應(yīng)的提高水價(jià)，提高農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，通過調(diào)整水價(jià)調(diào)整用水量，使水價(jià)逐步合理。明補(bǔ)對(duì)補(bǔ)貼現(xiàn)金額的使用方向與選擇沒有明確規(guī)定，用水戶可以將領(lǐng)到的用水補(bǔ)貼花到任何商品上去。但是，由于“水非商品”的觀念已經(jīng)深入人心，一下子實(shí)行明補(bǔ)的方式可能有些困難。因此，應(yīng)該先實(shí)行有數(shù)量限制的暗補(bǔ)再逐步過渡到明補(bǔ)。暗補(bǔ)是實(shí)行低水費(fèi)的形式，實(shí)質(zhì)上是限制了享受補(bǔ)貼的物質(zhì)對(duì)象，如果有人放棄使用農(nóng)業(yè)水，就享受不到補(bǔ)貼。介于明補(bǔ)與暗補(bǔ)之間的補(bǔ)貼方式即帶有數(shù)量限制的暗補(bǔ)，具體操作是農(nóng)業(yè)用水戶按照土地?cái)?shù)量計(jì)算出一個(gè)用水額度，在此額度內(nèi)水價(jià)低廉，高于用水額度的水則按照市場(chǎng)水價(jià)收取水費(fèi)，實(shí)際上就是采取價(jià)格雙軌制。政府在對(duì)水價(jià)實(shí)行明補(bǔ)的情況下，農(nóng)業(yè)水價(jià)是市場(chǎng)，必將大大高于政府對(duì)水價(jià)進(jìn)行暗補(bǔ)時(shí)的價(jià)格，將直接反映水資源的稀缺性，體現(xiàn)其的商品價(jià)值，有利于農(nóng)戶節(jié)約用水。因此，明補(bǔ)應(yīng)該成為我國農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼的方向和目標(biāo)，但是基于我國的國情，可以先實(shí)行存在數(shù)量限制的暗補(bǔ)，確定對(duì)水價(jià)實(shí)行暗部的數(shù)量額和具體的補(bǔ)貼量，再逐步過渡到實(shí)行單純的明補(bǔ)。這樣農(nóng)業(yè)水利管理單位可以逐步提高水價(jià)直至按照成本水價(jià)收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)，同時(shí)讓農(nóng)民意識(shí)到真實(shí)的水價(jià)，提高農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，而農(nóng)民實(shí)際承擔(dān)的水費(fèi)仍然在可以承受的范圍之內(nèi)。

2.建立農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分?jǐn)倷C(jī)制

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是一個(gè)涉及多個(gè)部門的利益相關(guān)者的復(fù)雜體系，主要涉及各級(jí)政府、物價(jià)部門，水利部門、供水單位、財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)業(yè)水利協(xié)會(huì)、用水農(nóng)戶、基層村委會(huì)。首要的利益相關(guān)者則是供水單位和用水農(nóng)戶，這兩類群體是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革最大的受益群方，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的影響最大。目前來說，提高水價(jià)是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的必然趨勢(shì)，這既可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水單位的成本也符合水作為商品的價(jià)值理論。但是提高水價(jià)對(duì)于農(nóng)民來說則會(huì)加重負(fù)擔(dān)。因此，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革要兼顧農(nóng)民的承受能力和保障供水單位良性運(yùn)行。

農(nóng)業(yè)水價(jià)是指單位立方米水量的價(jià)格，其與農(nóng)業(yè)水費(fèi)是兩個(gè)不同的概念。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是一個(gè)復(fù)雜的過程，而且農(nóng)業(yè)用水本身就存在特殊性。長期以來農(nóng)業(yè)都是一個(gè)負(fù)重的行業(yè)，巨大的“工農(nóng)剪刀差”讓農(nóng)民承受了不應(yīng)有的重負(fù)，農(nóng)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。通過農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)以后，農(nóng)業(yè)供水成本可以得到回收，能夠及時(shí)補(bǔ)償維修改造資金缺口，農(nóng)田水利設(shè)施得到有效的維護(hù)，農(nóng)業(yè)用水效率會(huì)得到一定程度提高，形成農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制—農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)—糧食安全的良性循環(huán)。

3.加快用水管理體制改革

我國農(nóng)田水利工程采取專群結(jié)合的管理方式。大中型灌區(qū)的骨干工程一般設(shè)有專門管理機(jī)構(gòu)，大中型灌區(qū)的斗口以下及小型灌區(qū)一般由村組集體管理。2002年9月，《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》明確規(guī)定，將農(nóng)業(yè)水利工程排洪、防洪等具有正外部性效應(yīng)的任務(wù)納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍，補(bǔ)償水利工程供水的成本，推動(dòng)農(nóng)業(yè)水利工程良性運(yùn)行。截止目前，全國水管體制改革已經(jīng)取得了初步成效，水利工程公益性功能的補(bǔ)償在政策上得到了保證，但公益性任務(wù)財(cái)政補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)卻并不盡如人意。

2006年取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革越來越難，水費(fèi)實(shí)收率低，水管單位難以正常運(yùn)行，公益性的財(cái)政補(bǔ)貼資金不足不到位，水管單位沒有足夠的資金維護(hù)修繕?biāo)こ?，造成渠道破損嚴(yán)重，水資源效利用率低，服務(wù)質(zhì)量的下降導(dǎo)致水費(fèi)計(jì)收工作難上加難，灌區(qū)陷入惡性循環(huán)。同時(shí)，水費(fèi)收入的銳減還使許多水管單位經(jīng)濟(jì)狀況不好，職工隊(duì)伍不穩(wěn)，基層水管單位生存發(fā)展困難，直接影響了灌區(qū)水利設(shè)施的正常維護(hù)運(yùn)行。因此，必須要在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和末級(jí)渠系改造的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入推進(jìn)水管單位體制改革，保證大中型灌區(qū)工程良性運(yùn)行，充分發(fā)揮效益，保證水管單位良性發(fā)展，為農(nóng)民提供到位的灌溉服務(wù)。

4.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施和信息平臺(tái)建設(shè)

農(nóng)業(yè)水利設(shè)施是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易的重要硬件基礎(chǔ)，一般來說農(nóng)業(yè)水利設(shè)施和技術(shù)越完備，交易就越容易，交易成本也越低，市場(chǎng)效率也越高。農(nóng)業(yè)水資源的計(jì)量是農(nóng)業(yè)水資源配置市場(chǎng)化的內(nèi)在要求，水權(quán)的分配實(shí)施和流轉(zhuǎn)，必須依賴水測(cè)量和計(jì)量設(shè)施。應(yīng)該深化農(nóng)業(yè)水利投資體制改革，根據(jù)工程類別以及“分級(jí)辦水利”的原則，建立多渠道、多元化、多層次的水利投入機(jī)制。信息化平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易的技術(shù)保障，可以使農(nóng)業(yè)水權(quán)交易更加準(zhǔn)確、快捷，提高農(nóng)業(yè)水權(quán)交易的質(zhì)量和速度。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水資源取用接入的流量監(jiān)控、記錄設(shè)備以及計(jì)量和繳費(fèi)信息系統(tǒng)的建設(shè)。

工程建設(shè)即大型灌區(qū)末級(jí)渠系節(jié)水改造。采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“先建后補(bǔ)”、“民辦公助”等方式開展大型灌區(qū)末級(jí)渠系節(jié)水改造，通過改造，提高灌溉系統(tǒng)的工程質(zhì)量與服務(wù)水平。在此基礎(chǔ)上編制末級(jí)渠系節(jié)水改造規(guī)劃，創(chuàng)新組織方式與組織模式，鼓勵(lì)民間資本參與投資，鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞。完善產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)擁有末級(jí)渠系水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，水管部門進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與監(jiān)督管理。

通過實(shí)施末級(jí)渠系工程節(jié)水改造，有利于改善灌區(qū)灌溉工程設(shè)施，提高灌水質(zhì)量，和抗御災(zāi)害的能力，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；可有效減少因田間工程不配套，“跑、冒、漏”造成的水量浪費(fèi)，節(jié)水效益顯著；有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少水費(fèi)支出，增加農(nóng)民收入，提高水資源的綜合利用效率，提高土地生產(chǎn)能力，為農(nóng)民用水自治奠定基礎(chǔ)，促進(jìn)灌區(qū)良性發(fā)展。

可有效提高灌溉用水的效率與效益，減少水費(fèi)支出，增加土地產(chǎn)出，農(nóng)民減負(fù)增收成效顯著，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水自治奠定了良好的工程基礎(chǔ)；可有效促進(jìn)末級(jí)渠系管理主體缺位問題的盡快解決，促進(jìn)灌區(qū)民主管理、和諧管理的發(fā)展。通過末級(jí)渠系節(jié)水改造，不僅解決農(nóng)業(yè)灌溉問題，同時(shí)也為構(gòu)建和諧社會(huì)、推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，社會(huì)效益與生態(tài)效益巨大。

5.發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)

用水者協(xié)會(huì)是用水戶自愿組成的、民主選舉產(chǎn)生的管水用水組織，屬于民間社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)。用水者協(xié)會(huì)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源產(chǎn)權(quán)機(jī)制方面有三個(gè)作用：一是，作為供水單位與農(nóng)民之間的橋梁，用水戶協(xié)會(huì)可以提高水資源產(chǎn)權(quán)的管理效率，有助于提高政府決策的公開性與透明度；三是，用水戶協(xié)會(huì)通過降低違約成本，彌補(bǔ)信息不對(duì)稱，與政府部門討價(jià)還價(jià)來降低交易成本，節(jié)約交易費(fèi)用；三是，提高供、管水效率，作為用水農(nóng)戶的代表與供水企業(yè)簽訂合約，既有助于實(shí)現(xiàn)用水者與供水者之間談判地位的對(duì)等性，也有助于供水信息的傳遞與溝通，增強(qiáng)信息的對(duì)稱性。因此，可以說農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)是農(nóng)業(yè)水資源產(chǎn)權(quán)管理實(shí)施的基層保證。

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)本著“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運(yùn)作”的組織原則。農(nóng)民用水合作組織的主要形式是農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)承擔(dān)末級(jí)渠系的維修管理責(zé)任。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作為末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)的所有者，應(yīng)該進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)、人事管理制度，編制規(guī)范化運(yùn)行綱要，根據(jù)職責(zé)承擔(dān)責(zé)任履行義務(wù)。支持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，在農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成立初期，政府及有關(guān)部門應(yīng)給予鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)。

成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，實(shí)行用水戶參與管理，有利于促進(jìn)供水管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革。有利于政府、灌區(qū)和用水農(nóng)戶三者之間明確責(zé)任和職權(quán)，分級(jí)辦水利的原則得到了很好的貫徹落實(shí)。落實(shí)水利工程建設(shè)投入和加強(qiáng)水資源管理時(shí)政府的主要責(zé)任，而灌區(qū)的主要任務(wù)則是加強(qiáng)內(nèi)部的運(yùn)行與管理，農(nóng)民擁有末級(jí)渠系的產(chǎn)權(quán)負(fù)責(zé)末級(jí)渠系的修繕管理。在這種良性的運(yùn)行管理體系下，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)可以充分發(fā)揮作用，成為供水單位與農(nóng)民之間的橋梁，協(xié)調(diào)二者之間的利益沖突，從而調(diào)動(dòng)了多方面的治水和管水的積極性，農(nóng)民在涉水事物中的身份更加明確。

6.對(duì)農(nóng)業(yè)水資源管理專門立法

農(nóng)業(yè)水資源本身是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水質(zhì)污染、水環(huán)境破壞等會(huì)使農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求立法的統(tǒng)一性。即農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)法律要和與水有聯(lián)系的環(huán)境要素保護(hù)法律相互配合，共同作用。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)水資源水質(zhì)與水量統(tǒng)一立法的原則、流域管理與區(qū)域管理相統(tǒng)一的原則。自1988年《水法》制定頒布以來，我國相關(guān)水資源安全法律制度運(yùn)行20多年，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)是我們制定農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)法的營養(yǎng)。其他國家的有益立法經(jīng)驗(yàn)也值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短、博采眾長，為我所用。

目前有關(guān)農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)的法規(guī)，絕大多數(shù)只是提出了該規(guī)定所規(guī)范的主題性內(nèi)容，還是“框架性立法”“宣言性立法”，缺乏進(jìn)一步的具體性規(guī)定。因此，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水資源立法的可行性和操作性，走出“文本上的法律”的困境，轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法律”。

[1] 劉新平．干旱區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格形成機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]．干旱區(qū)地理，2007,(02):296-299．

[2] 馮廣志．完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制若干問題的思考[J]．水利發(fā)展研究，2010,(08):26-32．

[3] 許學(xué)強(qiáng)，李華．試論新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)水價(jià)改革[C]．中國水利學(xué)會(huì) 2010 學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，2010:545-551．

[4] 李鵬，汪志農(nóng)，李強(qiáng)．大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中存在的問題與對(duì)策[J]．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008,36(14):6068-6070．

[5] 李永根．節(jié)水水價(jià)制定理論與方法初探[J]．南水北調(diào)與水利科技，2004,(05):40-42．

[6] 馬培衢，農(nóng)業(yè)兩部制水價(jià)改革的福利效應(yīng)分析--基于湖北漳河灌區(qū)末級(jí)渠系的調(diào)查[J]．水利經(jīng)濟(jì)，2007,(04):34-37．

[7] 王克強(qiáng)，劉紅梅．建立精準(zhǔn)的用水計(jì)量體系和累進(jìn)的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格機(jī)制的調(diào)查研究[J]．軟科學(xué)，2010,(02):99-102．

[8] 楊斌．基于粗糙集理論的農(nóng)業(yè)水價(jià)承受能力研究[J]．中國管理科學(xué)，2009,(17):531-536．

[9] 柳長順．關(guān)于新時(shí)期我國農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思考[J]．水利發(fā)展研究，2010,(12):16-20．

[10] 陳永福，于法穩(wěn)．農(nóng)戶意愿灌溉水價(jià)影響因素的實(shí)證分析--以內(nèi)蒙古河套灌區(qū)為例[J]．中國農(nóng)村觀察，2006,(04):42-47．

[11] 黃楠，郭翔宇等．政府定價(jià)機(jī)制下黑龍江省農(nóng)業(yè)用水價(jià)格形成機(jī)制的負(fù)外部性分析[J]．中國農(nóng)學(xué)通報(bào)，2013,29(5):127-131．

[12] 胡繼連，葛顏樣．黃河水資源的分配模式與協(xié)調(diào)機(jī)制——兼論黃河水權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)與管理[J]．管理世界，2004,(08):43-52．

[13] 馬中，藍(lán)虹．產(chǎn)權(quán)、價(jià)格、外部性與環(huán)境資源市場(chǎng)配置[J]．價(jià)格理論與實(shí)踐，2015,(06):24-26．

F323.213

A

1008-8091(2017)04-0022-08

2017-11-01

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：13BJY115；山東省水利科研與技術(shù)推廣項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：SDSLKY201225。項(xiàng)目主持人：胡繼連。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安，271018

胡繼連(1963- )，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)教務(wù)處處長，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域：資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。