加拿大國防政策新變化及其前景分析*

劉 丹

賈斯汀·特魯多(Justin Trudeau)以“真正的變革”為口號上臺一年多以來，對內(nèi)實行財政赤字政策，加大對基礎設施建設的投入，積極扶持中產(chǎn)階級；對外回歸國際主義和多邊主義，鞏固與美、歐傳統(tǒng)盟友的關(guān)系，加強中加關(guān)系，這些都是在其競選政綱的基礎上進行的大刀闊斧的改革。近期，小特魯多的自由黨政府開始將目標轉(zhuǎn)向國防問題，于2017年6月8日公布了最新的國防政策，向來低調(diào)保守的加拿大國防第一次出現(xiàn)了明顯的變化，在軍費、人員到技術(shù)等諸方面都有較大調(diào)整。實際上，加拿大國防領域這些變化并非獨立現(xiàn)象。在新的國防政策發(fā)布前夕,加拿大外交部長方慧蘭(Chrystia Freeland) 在國會發(fā)表演講時宣稱，國防是支持加拿大發(fā)展“外交和事業(yè)的硬實力”，*“Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities, June 6, 2017”, https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadaforeignpolicypriorities.html?_ga=2.186691368.180975568.1496972802-417314496.1496972802 .(上網(wǎng)時間：2017年6月10日)同時，她還多次提到影響加拿大外交與國防改革的美國因素?？梢娺@次國防政策的新變化很大程度上是因應特朗普時代背景的產(chǎn)物，同時其實施也將受到加拿大內(nèi)政外交發(fā)展變化的制約。

一、 加拿大國防政策新變化

加拿大政府的國防政策一直不引人注意，其原因在于優(yōu)良的地緣位置讓加拿大有資本保持低調(diào)。天然的屏障，強大的鄰國，不用設防的邊界，使加拿大完全可以用有限的國防開支來維護自身的安全。所以，相比政治、經(jīng)濟、外交，國防向來不是各屆政府和各個政黨的重要議程。國防開支在加拿大的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)中占很小的份額，甚至在上一任哈珀領導的保守黨政府期間，加拿大還大幅削減國防預算。*Christian Leuprecht, Joel J. Sokolsky, “Defense Policy ‘Walmart Style’: Canadian Lessons in ‘not-so-grand’ Grand Strategy”, Armed Forces & Society, No.3, 2015, pp.541-562.同時，哈珀政府對于軍人的福利也采取諸多限制措施，例如在2012年推出一系列規(guī)定，嚴格限制加拿大軍人領取年薪加退休金的雙重報酬。*“國防部：軍人應能同時領工資和退休金”，http://www.rcinet.ca/zh/2017/08/04/130446/.(上網(wǎng)時間：2017年10月10日)因此，國防政策的改革一直是加拿大以及國際社會都不認為有可能發(fā)生的。2015年大選期間，經(jīng)濟問題依然是各大政黨競爭的核心議程。哈珀雖然在執(zhí)政期間兌現(xiàn)了自己主要的經(jīng)濟承諾卻依然敗北，有評論認為加拿大國防沒有起色，國防開支嚴重不足是其中一個重要的失敗原因，而且這個原因直接影響到加拿大外交領域。*“CBC記者撰文從領袖角度分析保守黨此次大選失敗的原因”，http://www.rcinet.ca/zh/2015/10/20/44130/.(上網(wǎng)時間：2017年10月10日)因此，從加拿大政府的更迭開始，國防政策的轉(zhuǎn)變就已經(jīng)埋下伏筆。加拿大國內(nèi)社會也對此十分期待，認為自由黨政府的新國防政策將有望帶領國家向前“邁一大步”。*Conrad Black, “Canada’s Planned Defence Review is an Opportunity for Our Nation to Take a giant Stride”, http://nationalpost.com/opinion/conrad-black-canadas-planned-defence-review-is-an-opportunity-for-our-nation-to-take-a-giant-stride. (上網(wǎng)時間：2017年10月10日)

一國政府的國防政策不可能橫空出世，必須經(jīng)過長時間的規(guī)劃與設計才能最終出臺。上臺初期，小特魯多政府就從聯(lián)邦預算案中撥出大筆資金，并且開始進行詳細的國防評估，以確定哪些方面需要增加開支。另外，聯(lián)邦政府也在海軍方面投入資金，并得到很好的反響。2016年4月6日，加拿大國防部長哈吉特·薩吉安(Harjit S. Sajjan)宣布組成一個由前高等法院法官、前自由黨政府主管外交和國防的內(nèi)閣部長、前國防參謀長、樞密院辦公室負責安全與情報工作的內(nèi)閣前副部長在內(nèi)的四人顧問委員會，公開檢視國防政策。這是繼1994年之后加拿大20多年來首次公開檢視國防政策。除此之外，政府還開通了網(wǎng)站，讓民眾針對國防部設定的議題通過網(wǎng)站提交意見。*“加拿大20多年來重新檢視國防政策，將出臺新政策”，http://www.chinanews.com/gj/2016/04-07/7825491.shtml.(上網(wǎng)時間：2017年6月11日)可見加拿大政府對于此次新國防政策的制定十分審慎。

2017年6月8日，加拿大聯(lián)邦政府公布名為《強大、安全、參與：加拿大的國防政策》的報告，正式拉開了加拿大國防政策調(diào)整的序幕。該報告提出國防政策的三個主要目標，一是強大(對內(nèi))：為國家提供堅定的保護、快速的災難救援、有效的搜救，并加強在北極地區(qū)的存在，建設創(chuàng)新的國防；二是安全(北美地區(qū))：持續(xù)加強加拿大的空防與海防能力，構(gòu)建現(xiàn)代且有效的北美防空聯(lián)合司令部，加強與美國的防務關(guān)系；三是參與(世界)：對北約、聯(lián)合國以及同盟提供強有力的支持，也對加拿大的海外利益以及人道主義援助提供支持，并加強與同盟的聯(lián)系與能力構(gòu)建?？偟膩碚f，新的國防政策旨在未來幾十年里塑造加拿大在世界上強有力的角色，使加拿大軍隊保持裝備精良，時刻準備保衛(wèi)加拿大的主權(quán)以及北美地區(qū)的安全，同時積極參與全球治理。*“Canada’s Defense Policy: Overview, Government of Canada”,http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/canada-defence-policy/index.asp. (上網(wǎng)時間：2017年6月11日)為達到國防政策報告中設定的目標，加拿大政府主要從三個方面對其國防進行調(diào)整與加強。

第一，大幅增長軍費。在政府公布的國防政策報告中，對軍費的大幅度增長格外引人注目。如圖一所示，過去十年來，2009年軍費最高，達187億美元，2013年最低，只有154億美元，而且從2012年以后，軍費開支都維持在低位，近年也只是從2015年153億美元增長到了2016年的155億美元。但在最新的國防政策報告中，加拿大政府宣布在未來十年將軍費開支增長73%，達到327億加元(約合242億美元)。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)顯示，屆時加拿大軍費開支占GDP的比例將從現(xiàn)在的1.2%增加至1.4%。*“Canada to Increase Its Military Spending by 73%”,BBC, 8 June 2017, http://www.bbc.com/news/world-us-canada-40195246. (上網(wǎng)時間：2017年6月11日)而在未來20年，加拿大更將增加620億加元的國防開支，平均每年要增加30多億的國防開支。如此大手筆的軍費投入史無前例。

第二，強調(diào)以人為本。在新的國防政策規(guī)劃中，加拿大政府強調(diào)要“以人為本”。主要包括兩層措施：其一，加拿大常規(guī)部隊將增兵3500人，達到71500人；*“Strong, Secure Engaged: Canada’s Defence Policy”, Department of National Defence, June 2017. p.13, http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/Canada-defence-policy/docs/Canada-defence-policy-report.pdf. (上網(wǎng)時間：2017年6月10日)同時預備役部隊還將增加1500人，達到3萬人，另額外雇用1150名民防力量。*同上。針對不斷壯大的加拿大武裝力量，政府也推出了一系列照顧與支持政策，包括健康與福利政策、減稅政策、醫(yī)療政策以及對軍人家庭的資金支持等。例如，制定一個專門的綜合軍人家庭計劃，以幫助穩(wěn)定加拿大軍人及其家庭的生活，所增加的軍費中將有1.488億加元用于軍屬服務；另外，還有1.98億專門用于軍人健康服務。*“Strong, Secure Engaged: Canada’s Defence Policy”, Department of National Defence, June 2017. p.25-28, http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/Canada-defence-policy/docs/Canada-defence-policy-report.pdf. (上網(wǎng)時間：2017年6月10日)“人”的部分除了軍隊，還有一支特殊的力量，即外部專家。加拿大政府決定投入超過1億加元恢復與各種外部專家的合作關(guān)系，包括為那些對國防與安全感興趣的研究生和博士后設立獎學金，以及資助各種相關(guān)的活動。*同上，p.15.

圖1 加拿大軍費開支2006～2016年(單位：百萬美元)

第三，重視科技投入。最新的國防政策中特別強調(diào)要加大對三個領域的投入，即太空、網(wǎng)絡和無人機。加拿大政府認為，現(xiàn)代軍事已經(jīng)向先進的太空技術(shù)、計算機技術(shù)和無人機系統(tǒng)發(fā)展，國防亟須增強這些領域的實力，以應對潛在的敵人使用這些新興技術(shù)進行的攻擊。*“Backgrounder: Defence Innovation”, Government of Canada. http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/canada-defence-policy/news/defence-innovation.asp .(上網(wǎng)時間：2017年6月10日)在未來的國防建設中，加拿大強調(diào)需要與盟友緊密合作，確保以更為協(xié)調(diào)的方式不斷提升空間技術(shù)，以維護加拿大在太空領域的利益，促進太空的和平利用，并致力于在為太空行為構(gòu)建國際規(guī)范的過程中充當領導角色。為此，政府也將投入大量的人力、物力、財力用于空間技術(shù)的研究與開發(fā)。*“Strong, Secure Engaged: Canada’s Defence Policy”,Department of National Defence, June 2017. p.72, http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/Canada-defence-policy/docs/Canada-defence-policy-report.pdf. (上網(wǎng)時間：2017年6月10日)同時，加拿大軍隊還將在提升網(wǎng)絡作戰(zhàn)能力方面予以投入，設立新的加拿大網(wǎng)絡部隊，吸納國內(nèi)優(yōu)秀人才，同時在軍隊中大量培養(yǎng)精通網(wǎng)絡技術(shù)的軍事人才。*“Highlights, Canada’s Defence Policy”, p.18, http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/canada-defence-policy/docs/summary.pdf. (上網(wǎng)時間：2017年6月10日)無人機方面，加拿大將投資包括能夠?qū)嵤┍O(jiān)視和精確打擊的武裝空中系統(tǒng)在內(nèi)的一系列無人機系統(tǒng)，還將重視在產(chǎn)學研相結(jié)合的基礎上開展無人機海陸空能力的研發(fā)。*“Highlights, Canada’s Defence Policy”, p.18, http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/canada-defence-policy/docs/summary.pdf .(上網(wǎng)時間：2017年6月10日)

加拿大是北極國家，新的國防政策不止一次地表示了對這一地區(qū)的重視，強調(diào)需要加強北極部隊的實力，適應北極地區(qū)變化中的安全環(huán)境。針對這一目標，加拿大提出了兩個方面的內(nèi)容。一是加強加拿大軍隊的實力，以強化在北極地區(qū)的存在。包括增強軍隊在該地區(qū)的投射能力，加強和擴大游騎兵的訓練和效率以提升他們在加拿大軍隊中的功能能力等。二是強調(diào)與美國在該地區(qū)加強合作與協(xié)調(diào)。報告既明確指出要與美國在發(fā)展新技術(shù)方面加強合作，以提升在北極地區(qū)監(jiān)視與控制的能力，包括更新北美預警系統(tǒng)；也要與北極盟友和伙伴進行聯(lián)合演習。*“Highlights, Canada’s Defence Policy”, p.20, http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/canada-defence-policy/docs/summary.pdf .(上網(wǎng)時間：2017年6月10日)眾所周知，在北極八國中，除了歐洲五國，能與加拿大在北極進行合作乃至軍演的首選必然不會是敵意滿滿的俄羅斯，而應該是強大的盟國與鄰國美國。因此，在北極地區(qū)的防務方面，加拿大表現(xiàn)出與美國加強合作的強烈意愿。

二、 加拿大國防改革的動因

小特魯多上臺以來，一直踐行其競選時的各種承諾，例如，對內(nèi)大膽采用財政赤字政策刺激經(jīng)濟，扶持中產(chǎn)階級，對外果斷撤走空襲“伊斯蘭國”的戰(zhàn)機，接受大批難民等，這都是其競選政綱中的亮點，也成為其執(zhí)政后的主要政策。而國防方面，小特魯多在競選時并未涉及，執(zhí)政一年以來，也并未明確表示要進行國防改革。不過，國防作為一國政府的重要政策，出現(xiàn)如此大手筆的調(diào)整，自然不會是一時沖動的結(jié)果，其背后有著與國家發(fā)展以及國際形勢變化密切相關(guān)的深刻動因。

第一，國防新政策的出臺是對小特魯多政府外交戰(zhàn)略調(diào)整的重要配合。在加拿大國防部發(fā)布新國防政策報告的前一天，外交部部長方慧蘭在眾議院發(fā)表講話，以這一特別的方式來宣布小特魯多政府在外交、國防、經(jīng)濟等方面的政策，并宣布國防部長將公布加拿大新的國防政策報告一事。用方慧蘭的話來說，軍事是外交的后盾，面貌一新的加拿大國防就是支持加拿大外交和發(fā)展的“硬實力”，*“Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities”, Government of Canada, June 6, 2017, https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html. (上網(wǎng)時間：2017年6月10日)換言之，加拿大國防的新動向主要出于為加拿大外交提供強大支持的需要?？v觀一年來小特魯多政府的外交政策，回歸國際主義和多邊主義是最大的亮點，同時這也是其競選時的承諾。這主要體現(xiàn)在小特魯多上臺之后，積極參與全球氣候治理與難民問題，改善加拿大的國際形象。2015年巴黎氣候大會上，加拿大表現(xiàn)積極，非常亮眼。2016年4月22日，小特魯多在紐約聯(lián)合國總部簽署了《巴黎協(xié)定》，并承諾加拿大將通過利用可再生能源來減少溫室氣體排放。*Alexander Panetta, “Trudeau Signs UN Climate Treaty, But The Hard Part Will Be Respecting It”, April 22, 2016, http://www.huffingtonpost.ca/2016/04/22/pm-and-other-leaders-sign-paris-climate-change-accord-at-un-today_n_9757130.html. (上網(wǎng)時間：2017年6月15日)而對于難民問題，2015年大選期間，小特魯多承諾盡快從敘利亞接收2.5萬難民。2016年加拿大共接收了46700名難民，創(chuàng)下1980年(40271名難民)以來的最高歷史紀錄。其中有33266名難民來自敘利亞，總共耗資高達3.847億加元。*“Record Number of Refugees Admitted to Canada in 2016, Highest since 1980”, CTV News, April 24, 2017, http://www.ctvnews.ca/canada/record-number-of-refugees-admitted-to-canada-in-2016-highest-since-1980-1.3382444?autoPlay=true.(上網(wǎng)時間：2017年6月15日)2017年，美國總統(tǒng)特朗普拒絕所有難民入境，而小特魯多則在推特上發(fā)文說：“那些逃離迫害、恐怖和戰(zhàn)火的人們，無論你們信仰哪種宗教，加拿大歡迎你們。多元化是我們的長處?！?“加拿大總理特魯多：美國不要難民，我們要！”http://news.xinhuanet.com/world/2017-01/30/c_129463075.htm.(上網(wǎng)時間：2017年5月15日)這一切與加拿大國防部在國防政策報告中所強調(diào)的加拿大“要在全球治理中扮演領導者的角色”的說法相一致。而針對加拿大外交將致力于保護國際秩序，奉行多邊主義，支持聯(lián)合國、北約、世貿(mào)等國際組織的目標，新的國防政策中也提出要積極參與聯(lián)合國、北約等各種多邊組織和多邊行動，同時也不斷提出要加強與同盟國的在軍事、技術(shù)領域的合作與聯(lián)系。很明顯，這也是對于小特魯多政府充滿國際主義和多邊主義色彩的外交政策的完美配合。

第二，加拿大國防政策調(diào)整是對美國特朗普政府不確定性的回應。特朗普上臺被各國普遍認為是個突出的不確定因素。作為美國無論是地理上、歷史上還是現(xiàn)實政治、經(jīng)濟、軍事、外交關(guān)系中最親近的鄰居和盟國，這種不確定性對于加拿大影響更明顯，加拿大無論是被迫或者主動，都需要做出回應。一來，針對美國對自己的國際領導地位及對盟友義務的質(zhì)疑，加拿大表示要和其他國家一樣，思考今后不跟隨美國的腳步該怎么走。正如方慧蘭在議會發(fā)言時所說，有些人這么認為，即“加拿大有天然的地理優(yōu)勢，又有強大友好的鄰國保護，從來沒有直接的軍事威脅，所以在軍事上只需要搭美國的便車就行。”而實際上，“如果加拿大在軍事上一味地依賴美國，就會使得加拿大淪為美國的‘委托州’(client state)。*“Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities”, Government of Canada, June 6, 2017. https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html (上網(wǎng)時間：2017年6月10日)所以，這一思考體現(xiàn)在軍事上，就是加拿大需要“一支強大、專業(yè)、經(jīng)費充足和訓練有素的軍隊?！?“特朗普陰影下，加拿大外交何去何從？” http://www.rcinet.ca/zh/2017/06/06/127652.(上網(wǎng)時間：2017年7月10日)二來，美國的全球戰(zhàn)略收縮帶來的防務上的不確定性給加拿大國防預算帶來壓力。美加兩國在歷史上有著相當密切的防務關(guān)系，但正因此加拿大也不止一次被美國批評其投入的軍費太少，沒有承擔起應有的國防義務，更不用說承擔北美地區(qū)安全義務了。早在2016年特朗普參加總統(tǒng)競選期間，加拿大媒體就表示，如果特朗普當選，將會給加拿大的國防預算造成很大壓力。*John Paul Tasker, “A Trump Presidency Could Add Pressure On Canada’s Defence Spending”, CBC, 04/28/2016. http://www.huffingtonpost.ca/2016/04/27/a-trump-presidency-could-add-pressure-on-canada-s-defence-spending_n_9791286.html?utm_hp_ref=ca-donald-trump-nato (上網(wǎng)時間：2017年7月10日)果然，特朗普上臺之后，基于其經(jīng)濟、外交、軍事的全方位收縮戰(zhàn)略，頻頻指責各個盟國不承擔足夠義務的搭便車行為。2017年5月25日，特朗普首次出席北約峰會，公開批評包括加拿大在內(nèi)的23個北約成員國沒有支付應有的軍費份額，認為這對美國人民和納稅人不公平，并敦促盟國至少應該盡快使各自的軍費開支達到GDP的2%。*Jeremy Diamond, “Trump Scolds NATO Allies over Defense Spending”, http://edition.cnn.com/2017/05/25/politics/trump-nato-financial-payments/. (上網(wǎng)時間：2017年7月10日)6月初出臺的加拿大國防新政策的最大亮點就是大幅增加軍費，雖然還是沒有達到占GDP的2%的標準，但其增幅之大，在加拿大國防史上已是罕見。對此，加拿大有媒體認為，如果要說特朗普上臺帶來了什么好的結(jié)果，那就是“他的‘美國第一’終于迫使加拿大認真對待其國防了?！?Galgary Herald, “Trump Pushes Canada’s Defence Buttons”, http://www.vancouversun.com/Trump+pushes+Canada+defence+buttons/13452024/story.html.(上網(wǎng)時間：2017年7月10日)而對于小特魯多的政策調(diào)整，美國方面自然是樂見其成。美國國防部長馬蒂斯大加贊賞，他在一份聲明中表示，“美國歡迎加拿大對于其軍事的大幅投入，及其對于與美國和北約建立強大的防務關(guān)系的長期承諾?！?Lee Berthiaume, “James Mattis Praises Liberals Decision to Boost Defence Spending by Extra $14B over next 10 Years”, http://globalnews.ca/news/3509650/canada-defence-spending-military-defence-policy/?iframe=true&preview=true.(上網(wǎng)時間：2017年7月10日)由此可見，雖然加拿大的外交國防有明顯的謀求獨立的姿態(tài)，但美加傳統(tǒng)關(guān)系不會出現(xiàn)太大變化，這也是由兩國的歷史、文化、地緣關(guān)系所決定的。在特朗普各種不確定的甚至是帶有威脅挑釁的行為面前，小特魯多政府也一再強調(diào)要進一步改善美加關(guān)系，同時積極地與美接觸，以盡可能地減少其政策對加拿大的影響。而這次的國防政策報告中也一如既往地不止一次提到加強與鄰國的防務關(guān)系，同時其增加軍費、表示積極支持北美防空聯(lián)合司令部等行為，也被認為是討好美國之舉。美國和加拿大共同負責北美空中安全，因此加拿大軍事力量的狀況與美國的利益有著直接的關(guān)系。

第三，加拿大強調(diào)在北極地區(qū)防務的投入與合作既源于這一地區(qū)一直以來的重要戰(zhàn)略地位，也源于這一地區(qū)戰(zhàn)略安全環(huán)境的變化。北極地區(qū)對于加拿大的重要性顯而易見。其北方領土占全國土地面積的40%，這里有居民、有航道、有資源，更涉及主權(quán)問題，是不可忽略的重要區(qū)域。近十幾年來，加拿大政府非常重視發(fā)展北極戰(zhàn)略,從2000年《加拿大對外政策中的北方因素》中北極戰(zhàn)略初步成形，到哈珀時期出臺系統(tǒng)的北極戰(zhàn)略文件《加拿大北部戰(zhàn)略》和《加拿大北極外交宣言》，加拿大一直在探索和完善其北極政策與戰(zhàn)略。2009年，加拿大官方在《加拿大北部戰(zhàn)略：我們的北方、我們的遺產(chǎn)、我們的未來》報告中首次闡明了加拿大北極戰(zhàn)略的四大支柱，即行使加拿大對北極的主權(quán)、促進社會經(jīng)濟發(fā)展、保護北極環(huán)境遺產(chǎn)以及改善北極治理和強化分權(quán)。*“Canadian Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.ca.(上網(wǎng)時間：2017年7月10日)2010年，加拿大政府再次發(fā)表《加拿大北極外交宣言》，這也是其第一次提出“北極外交”的概念，將加拿大在北極地區(qū)的身份定位為“負責任的管理者”。雖然新任小特魯多政府還沒有具體的北極戰(zhàn)略或政策出臺，但這一地區(qū)對于加拿大國家的主權(quán)、戰(zhàn)略地位是不會改變的。因此，在其第一份國防政策報告中，小特魯多政府就專門提出了針對北極地區(qū)的安排。除了基于北極地區(qū)的重要性而產(chǎn)生的一貫重視，此次國防政策新動向中針對北極地區(qū)的安排還源于該地區(qū)正在發(fā)生變化的安全環(huán)境。隨著全球氣候變暖、冰層消融，北極地區(qū)的資源、航道等優(yōu)勢逐漸凸顯，在地緣政治與戰(zhàn)略安全方面有了新的意義，這也就更加吸引世界各國的目光，令這一地區(qū)的安全環(huán)境日漸復雜。作為重要的北極國家，加拿大不能忽視潛在的威脅。其實早在2008年哈珀政府時期，加拿大國防部就發(fā)布了《加拿大第一國防策略》，強調(diào)在北極環(huán)境變化的新形勢下需應對“來自海外的挑戰(zhàn)”，并表示加拿大需要“更多的軍事支持”，才能保護自身的主權(quán)與國家安全。*Department of National Defence of Canada, “Canada First Defence Strategy”, http://www.forces.gc.ca/en/about/canada-first-defence-strategy.page#ql5 .(上網(wǎng)時間：2017年7月10日)俄羅斯從2008年開始計劃擴大在北極的軍事存在，*Adrian Blomfield, “Russia Plans Arctic Military Build-up”, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/russia/2111507/Russia-plans-Arctic-military-build-up.html.(上網(wǎng)時間：2017年7月10日)之后普京一直不斷加大對北極的開發(fā)力度，尤其是加強了軍事存在，大量投入資金、部署導彈，建造新一代的核動力破冰船，并準備在北極興建新軍事極地，這是自蘇聯(lián)解體以來，俄羅斯在北極最大的軍事動作。*“Putin Says Russia must Strengthen Its Economic, Military Position in Arctic”, http://uk.reuters.com/article/2014/08/29/russia-putin-arctic-idUKL5N0QZ2UL20140829； “Putin’s Russia in Biggest Arctic Military Push since Soviet Fall”, https://townhall.com/news/politics-elections/2017/01/30/putins-russia-in-biggest-arctic-military-push-since-soviet-fall-n2278523.(上網(wǎng)時間：2017年7月10日)顯然，對于加拿大、美國等向來與俄羅斯關(guān)系不太理想的北極國家而言，這具有明顯的攻擊性和威脅性。因此，加拿大在制定新的國防政策時，必須將這一安全隱患考慮在內(nèi)，同時也非常希望能夠在應對不斷加劇的北極爭奪戰(zhàn)中得到美國的支持。

三、 加拿大國防改革面臨的問題

小特魯多政府的新國防政策通過對經(jīng)費、人員、技術(shù)的全面更新，既設定了提升加拿大國際地位和話語權(quán)的遠大目標，又試圖回應美國特朗普政府和國際戰(zhàn)略安全環(huán)境帶來的壓力，從整體上看，基本上符合自由黨崇尚國際主義和多邊主義的治國理念，年輕的小特魯多總理競選以及執(zhí)政一年來大刀闊斧的風格，也順應了當今世界的總體變革趨勢，即安全環(huán)境堪憂、戰(zhàn)略隱患增加、全球治理面臨不確定性的挑戰(zhàn)。如果加拿大這一國防政策新動向能夠逐步落實到位，的確不失為幫助加拿大實現(xiàn)外交目標、提升國際形象和話語權(quán)以及在外交和軍事上減少對美依附的重要助力。不過，鑒于加拿大歷史上對于軍事國防的計劃和處理情況，以及目前這一系列重大的國防政策調(diào)整的內(nèi)容、背景以及條件，這一重要構(gòu)想要實現(xiàn)恐怕還存在著不少變數(shù)。

大幅增長的軍費作為加拿大新國防政策最大的亮點，必然受到國內(nèi)經(jīng)濟、政治狀況的制約，而這成為其面臨最大的問題。具體來說：

第一，錢從哪里來？新的國防政策報告沒有具體的安排，而且在公布一個多月之后，加拿大國防部或者自由黨政府也都對此未做具體說明。眾所周知，小特魯多大力主張通過財政赤字計劃來復興加拿大經(jīng)濟，不過這一政策目前依然面臨困難。在加拿大政府2016年第一份財政預算案中，2016～2017財政年度的政府財政赤字高達294億加元，幾乎是大選期間小特魯多承諾的3倍。*“加拿大預算高赤字”,http://finance.sina.com.cn/roll/2016-03-24/doc-ifxqsxic3065185.shtml. (上網(wǎng)時間：2017年7月15日)2017年第二份財政預算出臺，其中財政赤字仍然高達285億加元。除此之外，聯(lián)邦債務占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到31.6%，上升0.1%。因此，未來加拿大的經(jīng)濟發(fā)展依然存在很大的不確定性和搖擺性，根據(jù)IMF最新公布的《世界經(jīng)濟展望2017》的預測，雖然2017年加拿大的GDP增長可能達到2.5%，但2018年則可能下降到1.9%，*“World Economic Outlook Update”, July 2017, IMF, July 2017,http://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2017/07/07/world-economic-outlook-update-july-2017 .(上網(wǎng)時間：2017年8月15日)而且對于以貿(mào)易立國的加拿大來說，這一數(shù)據(jù)還將受到全球經(jīng)濟未來形勢的影響。此外，政府也沒有說明，到底如此大幅度地提高軍費是否會加重加拿大政府的財政預算赤字，以及會給加拿大的經(jīng)濟帶來什么影響。

1993年加拿大總理克雷蒂安上臺時，加拿大面臨巨大的預算赤字，1993～1999年，克雷蒂安將軍費削減了23%。1999年以后，國防預算才有小幅增漲，達到每年72億美元。*“加拿大國防開支太少，美國害怕吃虧敦促其增加軍費預算”,http://news.sina.com.cn/w/2001-07-27/313546.html.(上網(wǎng)時間：2017年7月15日)所以，經(jīng)濟狀況才是所有預算的決定性力量，并非以設定目標的宏偉程度為轉(zhuǎn)移。未來加拿大是否有足夠的經(jīng)濟實力來實現(xiàn)其國防預算的大幅增長，顯然是個未知數(shù)。

第二，錢最終是誰給？由于此次國防政策中的軍費預算計劃是以10年甚至20年為期，也就是說直接跨越了2019的大選年，這就存在一種可能性，即2019年自由黨一旦下臺，保守黨重新執(zhí)政，按照政黨輪替政策變更的規(guī)律，自由黨這個宏偉的國防政策，尤其是預算計劃，很可能泡湯。所以，加拿大有不少人認為，對于時間跨度如此長且延續(xù)到了下一次選舉之后的國防開支計劃，未來能否完全兌現(xiàn)必然存在變數(shù)。本來加拿大的反對黨和財經(jīng)專家就對自由黨政府的財政赤字政策表示批評，認為自由黨的2017財年預算并未增加對富人的稅收，反而增加了普通民眾的負擔，不利于社會公平。*中華人民共和國商務部:“加拿大聯(lián)邦政府公布2017財年預算”,2017年4月12日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/l/201704/20170402556656.shtml. (上網(wǎng)時間：2017年7月15日)“加拿大預算高赤字”,如今，對于跨度如此之大的國防預算，反對黨的質(zhì)疑聲音更加是甚囂塵上。實際上，保守黨政府就曾在2008年公布過類似的計劃，但是后來由于金融危機和經(jīng)濟衰退，以及政府急于消除赤字的執(zhí)念，計劃無疾而終。*“十年增長70%：加拿大政府計劃大幅度增加國防開支”,http://www.rcinet.ca/zh/2017/06/07/127720 .(上網(wǎng)時間：2017年8月15日)所以，至于當前這個宏大的國防計劃和預算是否會成為一張空頭支票，可能更多還是取決于未來哪個政黨執(zhí)政，而并非目前的豪言壯語。

自由黨政府現(xiàn)在的支持率基本穩(wěn)定，尤其是上臺后前八個月，一直和加拿大民眾處于蜜月期，支持率居高不下。但一年之后，同樣居高不下的財政赤字，大規(guī)模接收難民帶來的安全隱患，也還是讓加拿大民眾對于經(jīng)濟狀況以及社會安全產(chǎn)生了擔憂。根據(jù)2017年的民意調(diào)查，民眾對小特魯多及其自由黨政府的支持率有所下降，而其他政黨，如保守黨、新民主黨等的支持率則有所上升。尤其在2017年初，最大的反對黨保守黨甚至出現(xiàn)與自由黨并駕齊驅(qū)之勢。*“More Now Disapprove of Trudeau Than Approve”,Forum Research Inc., p.4，http://poll.forumresearch.com/data/3bf954c0-7812-4347-89a4-01417c624e6eFED%20Horserace%20.pdf.(上網(wǎng)時間：2017年8月15日)顯然，加拿大未來政局也存在很大變數(shù)。一旦2019年大選保守黨將自由黨趕下臺，整個政局政策又將會有很大的改變。而保守黨如今剛剛選出的黨首安德魯·希爾，也是一個年輕但從政經(jīng)驗豐富的領袖，成為了小特魯多的新對手。同時，其他小的政黨也都在謀求各種途徑在地方上阻擊自由黨，例如在2017年卑詩省的選舉中，綠黨與新民主黨就聯(lián)合起來組成多數(shù)，力壓自由黨在該省的傳統(tǒng)優(yōu)勢。這使得未來聯(lián)邦政府的各項政策在地方上推行出現(xiàn)更大的阻力。

因此，小特魯多國防政策在未來具體實施的過程中面臨較大的變數(shù)，他需要在更好地恢復和穩(wěn)定經(jīng)濟的基礎上，鞏固執(zhí)政地位，爭取在2019年大選中連任，這樣才能夠為其國防政策的實現(xiàn)奠定可行的基礎。

從美國方面看，特朗普的不確定意味著美國對外政策甚至國內(nèi)政局的不確定，這是加拿大很難把控的因素。例如，對于加拿大在北極方面對于希望與美國合作的訴求，特朗普政府目前還無暇顧及，未來是否會有精力和意愿也很難預料。即便有意愿，特朗普是否會一如既往地讓其盟友承擔更多責任也是個未知數(shù)?！?/p>