政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索與對(duì)策研究

丁華智

[摘? ? 要] 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為一種新生事物，在我國(guó)正呈現(xiàn)方興未艾之勢(shì)，我們應(yīng)該不斷發(fā)展和完善我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，力求做公共服務(wù)的精明購(gòu)買(mǎi)者。本文從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論探索出發(fā)，分析我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在的難點(diǎn)和問(wèn)題，提出我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在實(shí)踐中的應(yīng)對(duì)策略。

[關(guān)鍵詞] 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù);探索;對(duì)策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 21. 051

[中圖分類(lèi)號(hào)] D630? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? [文章編號(hào)]? 1673 - 0194（2018）21- 0123- 02

0? ? ? 引? ? 言

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)由來(lái)已久，作為一種新生事物，在我國(guó)正呈現(xiàn)方興未艾之勢(shì)，在理論和實(shí)踐中政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的利弊之爭(zhēng)歷來(lái)不斷，對(duì)于我們理論工作者來(lái)說(shuō)應(yīng)該跨越利弊之爭(zhēng)，借鑒經(jīng)驗(yàn)、直面問(wèn)題、減少風(fēng)險(xiǎn)，力爭(zhēng)做公共服務(wù)的精明購(gòu)買(mǎi)者。

1? ? ? ?政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的利弊

2013年12月9日，財(cái)政部《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》明確要求：“對(duì)于政府新增的或臨時(shí)性、階段性的公共服務(wù)事項(xiàng)，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，原則上都按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行?！弊鳛樯罨母锏闹卮蟠胧?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方興未艾，利弊之爭(zhēng)一時(shí)也難以分辨，我們除借鑒經(jīng)驗(yàn)以外，不應(yīng)夸大其優(yōu)越性也不回避其存在風(fēng)險(xiǎn)，真實(shí)地面對(duì)挑戰(zhàn)和問(wèn)題。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在國(guó)家政府改革中受到重視主要是源于其在政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。

1.1? ?政治方面

首先，有利于政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，可以將大量社會(huì)公共服務(wù)職能從政府部門(mén)剝離出來(lái)，使他們成為公共政策的制定者、公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，從而精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員。其次，可以減緩財(cái)政支出壓力。政府由“養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗k事”，可有效控制機(jī)構(gòu)、人員的增加，避免人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出增長(zhǎng);通過(guò)向非營(yíng)利社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，可以利用其資金和專(zhuān)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，降低公共服務(wù)成本，提高資金的使用效益。最后，有利于推動(dòng)創(chuàng)新，促進(jìn)和諧。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，可以滿(mǎn)足公眾不斷增長(zhǎng)的多樣化公共服務(wù)需要，推動(dòng)創(chuàng)新;增強(qiáng)公眾自我管理、自我約束、自我服務(wù)的意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

1.2? ?經(jīng)濟(jì)方面

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成本優(yōu)勢(shì)可以在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)力成本和供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)性這三個(gè)方面得以發(fā)揮。例如，將服務(wù)外包給規(guī)模大、效益好的生產(chǎn)商，而這些大型的生產(chǎn)商也有可能將高峰需求或有風(fēng)險(xiǎn)因素的服務(wù)進(jìn)行外包;對(duì)于有勞動(dòng)需求的公共服務(wù)而言，勞動(dòng)合同的外包對(duì)密集型勞動(dòng)的服務(wù)，可以達(dá)到節(jié)約勞動(dòng)力成本的目的;對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性，不言而喻，供應(yīng)商間的競(jìng)爭(zhēng)越大，節(jié)約服務(wù)成本的可能性就越大。另外，公共服務(wù)需求是多層次、多樣性的，但政府不是萬(wàn)能的，政府不可能提供社會(huì)各個(gè)方面、各個(gè)層次的需求，在市場(chǎng)上的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)公司，可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的管理，提高服務(wù)質(zhì)量，特別是非營(yíng)利組織的公益性、志愿性和多樣化，在其提供服務(wù)方面具有分工細(xì)致、貼近服務(wù)的特點(diǎn)，這些優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)在向弱勢(shì)、特殊人群和社區(qū)服務(wù)方面具有政府不具備的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)他們提供的公共服務(wù)，滿(mǎn)足了社會(huì)的多樣化需求。

從以上分析可以看到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)是明顯的，但在各國(guó)實(shí)踐的過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)存在一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)和政治優(yōu)勢(shì)是以客觀的成本和科學(xué)的績(jī)效考核為前提，但這些條件在實(shí)踐中難以科學(xué)定量，而普遍被接受的是政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中存在的“供給方缺陷”和“需求方缺乏”，其中，供給方的缺陷主要表現(xiàn)在：現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不一定存在、即使存在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，也存在賣(mài)方之間的競(jìng)爭(zhēng)水平比較低、賣(mài)方之間可能形成聯(lián)盟的情況等;需求方的缺乏主要表現(xiàn)在：難以準(zhǔn)確清晰地定義政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、獲取賣(mài)方服務(wù)信息的難度比較大、監(jiān)管失靈等。

2? ? ? 我國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)具體實(shí)踐中面臨的問(wèn)題

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于任何一項(xiàng)改革而言，因風(fēng)險(xiǎn)而否定，無(wú)異于因噎廢食，對(duì)于我們而言直面一些具體的、具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題比一味的否定更能推動(dòng)一項(xiàng)制度的建設(shè)和完善，對(duì)于我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)而言，目前存在的問(wèn)題主要有：①政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)尚缺乏相應(yīng)的法律制度層面的保障，《政府采購(gòu)法》在采購(gòu)范圍方面對(duì)于服務(wù)僅僅局限于政府自身運(yùn)作的后勤等方面服務(wù)，而范圍更廣泛的公共服務(wù)并沒(méi)有被列入采購(gòu)范圍，因此，公共服務(wù)尚需有法律制度層面的規(guī)范。②政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在開(kāi)展的數(shù)量上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還處于起步階段，規(guī)模普遍較小，而且還是以養(yǎng)老、社會(huì)服務(wù)和承接政府部門(mén)部分職能為主，在公共衛(wèi)生、教育、文化等主導(dǎo)公共服務(wù)領(lǐng)域還不多見(jiàn)。③競(jìng)爭(zhēng)性、獨(dú)立性購(gòu)買(mǎi)有待加強(qiáng)，在各地的實(shí)踐中，開(kāi)放、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)較少，非獨(dú)立性購(gòu)買(mǎi)模式最常見(jiàn)，這種模式在形式上構(gòu)成政府與提供服務(wù)的組織之間不是獨(dú)立運(yùn)作、非完全契約關(guān)系，也可以稱(chēng)作為形式性購(gòu)買(mǎi)，獨(dú)立性購(gòu)買(mǎi)要求明確公共服務(wù)標(biāo)的、主體、契約關(guān)系等要件，我國(guó)還有待加強(qiáng)。④存在以政府主導(dǎo)的低成本購(gòu)買(mǎi)和職權(quán)介入的問(wèn)題，由于政府在購(gòu)買(mǎi)中處于主導(dǎo)地位，形成政府很容易就以較低的成本購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，同時(shí)，作為彌補(bǔ)政府又以自身職權(quán)讓非營(yíng)利組織進(jìn)入另外的營(yíng)利領(lǐng)域，通過(guò)壟斷經(jīng)營(yíng)以彌補(bǔ)低成本公共服務(wù)的不足。這種做法會(huì)對(duì)市場(chǎng)秩序形成干涉，帶來(lái)其他方面的問(wèn)題。⑤缺少相關(guān)配套的政策和政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，全國(guó)一刀切的政策，使非營(yíng)利組織的可持續(xù)發(fā)展缺少相應(yīng)的配套資金支持，缺乏相應(yīng)的對(duì)非營(yíng)利組織的法律保障，因此，應(yīng)該對(duì)于非營(yíng)利組織的法律地位、稅收優(yōu)惠等進(jìn)行政策的扶持。

3? ? ? 完善我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的建議和對(duì)策

3.1? ?明確政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的角色定位

首先要明確轉(zhuǎn)變政府的職能，樹(shù)立服務(wù)型政府的理念，政府要通過(guò)管理體制的改革，改變?cè)械墓卜?wù)提供者和生產(chǎn)者集于一身的觀念，通過(guò)改變公共服務(wù)的提供方式，從理論上明確公共服務(wù)的提供者不一定是生產(chǎn)者，公共服務(wù)的生產(chǎn)既可以由政府直接完成，也可以交給社會(huì)組織，選擇的標(biāo)準(zhǔn)就是哪種方式更有效率、更有利于增進(jìn)人民的福祉。要學(xué)會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)化的手段，提高資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)政府投入效益的最大化，花同樣的錢(qián)，辦更多的事，辦更大的事。新增的公共服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)，通過(guò)公共服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)變，更好地履行政府的職責(zé)，滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的公眾需求。

3.2? ?建立健全政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律制度

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度化和規(guī)范化是通過(guò)建立健全相關(guān)的法律制度實(shí)現(xiàn)的，目前，我國(guó)還缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法律規(guī)定，要想提高政府公共服務(wù)的管理水平，良好的法律制度設(shè)計(jì)就顯得極為重要。第一，目前應(yīng)盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的法律制度，結(jié)束各地方政府各自為政、執(zhí)行效果不理想等問(wèn)題，該項(xiàng)法律條例至少應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的總體要求、購(gòu)買(mǎi)范圍、購(gòu)買(mǎi)對(duì)象、購(gòu)買(mǎi)方式、流程、監(jiān)督、績(jī)效考核等。第二，合理確定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄，理論上政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式并不是適用于所有的公共服務(wù)項(xiàng)目，發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐也表明，大部分公共服務(wù)通過(guò)社會(huì)購(gòu)買(mǎi)比政府直接提供更為有效。因此，政府每年應(yīng)審慎制定、動(dòng)態(tài)調(diào)整政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，公布政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的清單。第三，加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的合同管理，要把握好合同簽訂的內(nèi)容和條款，選擇適合的要約形式，強(qiáng)化對(duì)合同執(zhí)行的監(jiān)督、防范違約風(fēng)險(xiǎn)。在具體實(shí)踐中，要對(duì)相關(guān)政府人員的談判技巧、監(jiān)管能力、評(píng)估操作等方面進(jìn)行培訓(xùn)，提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的管理水平。

3.3? ?做好政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不意味著政府服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移，相反，政府必須履行好監(jiān)管者的職責(zé)。完善監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，要將績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿整個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的全過(guò)程：一是政府要制定績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既要考慮公眾的現(xiàn)實(shí)需求，又要考慮政府的財(cái)力狀況，還要顧及社會(huì)組織的綜合承受能力，標(biāo)準(zhǔn)定高了，地方政府和社會(huì)組織都會(huì)感到壓力，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的失敗;標(biāo)準(zhǔn)定低了，又難以滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的需求，得不到公眾的支持。二是要明確績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。績(jī)效評(píng)價(jià)的主體應(yīng)包括購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)部門(mén)，比如財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)資金的投入指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，民政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量等的產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)建立服務(wù)對(duì)象績(jī)效評(píng)價(jià)的投訴機(jī)制，只要服務(wù)對(duì)象對(duì)社會(huì)組織生產(chǎn)的公共服務(wù)不滿(mǎn)意或者認(rèn)為有瑕疵，都可以及時(shí)便捷地反映到政府的相關(guān)部門(mén)，并得到積極的回應(yīng)?？?jī)效評(píng)價(jià)主體的構(gòu)成應(yīng)多元化，比較可行的做法是：由政府相關(guān)部門(mén)、服務(wù)對(duì)象代表以及行業(yè)專(zhuān)家按一定比例組成評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性、科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性。三是要重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，對(duì)全面履行合同各項(xiàng)要求、服務(wù)質(zhì)量高的，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì);對(duì)不能完全履行合同、服務(wù)質(zhì)量有瑕疵的，扣減相應(yīng)費(fèi)用。

3.4? ?環(huán)境對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)至關(guān)重要

環(huán)境的因素在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)起至關(guān)重要的作用，這里的環(huán)境包括外部環(huán)境，也包括內(nèi)部環(huán)境。外部環(huán)境主要來(lái)自政府環(huán)境、輿論環(huán)境和糾錯(cuò)環(huán)境，政府環(huán)境要求政府避免從部門(mén)利益出發(fā)給改革設(shè)置障礙、添阻力，應(yīng)立足購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重大意義，并形成廣泛的共識(shí)和強(qiáng)大的合力;輿論環(huán)境要求加強(qiáng)引導(dǎo)，要充滿(mǎn)正能量，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)新生事物，在發(fā)展階段面臨著社會(huì)各界主體對(duì)其認(rèn)知程度不高的窘?jīng)r，所以要積極給予正面的宣傳，取得社會(huì)的廣泛認(rèn)同，為其順利地實(shí)施制造良好的輿論氛圍;糾錯(cuò)環(huán)境是要求在普遍缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況下，我們不能期望一次探索就能成功，就能達(dá)到預(yù)期的效果，也不要因?yàn)槌霈F(xiàn)了一些不利的狀況就輕易否定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，應(yīng)允許糾錯(cuò)。內(nèi)部環(huán)境主要就是公開(kāi)和競(jìng)爭(zhēng)。公開(kāi)，就是要提高透明度，保障知情權(quán)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的全過(guò)程都要置于陽(yáng)光下，置于公眾視野，絕不能搞暗箱操作，減少權(quán)力行使中的尋租和腐敗現(xiàn)象。競(jìng)爭(zhēng)，就是要提高競(jìng)爭(zhēng)度，讓更多的社會(huì)組織都能參與進(jìn)來(lái)，這樣才能不斷提升公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量的滿(mǎn)意度。

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