生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的實(shí)踐樣態(tài)與未來走向

莫張勤

摘要 生態(tài)保護(hù)紅線作為創(chuàng)新制度寫入2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》到2017年黨的十九大報(bào)告將其列為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了國家亟須改善生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全的強(qiáng)烈愿景。生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵取決于法律責(zé)任的落實(shí)。本文的主要目的是：厘清生態(tài)保護(hù)紅線功能定位，剖析全國生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任承擔(dān)主體、具體違法行為和責(zé)任承擔(dān)方式的實(shí)踐樣態(tài)與未來發(fā)展。本文主要運(yùn)用實(shí)證分析、比較分析、歸納分析的方法，對生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的理論解剖與路徑選擇展開對比探究。生態(tài)保護(hù)紅線并不是以環(huán)境要素的“污染”和“破壞”作為法律規(guī)制的判斷依據(jù)，而是以人類行為是否合理使用生態(tài)空間作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。從法律責(zé)任承擔(dān)主體分析，它不以私人主體權(quán)利限制為中心而是圍繞政府生態(tài)環(huán)境義務(wù)展開，是政府責(zé)任從權(quán)力本位到責(zé)任本位的重大轉(zhuǎn)變。從生態(tài)紅線具體違法行為解讀，不同主體的違法行為進(jìn)行分類與列舉，歸納私人主體與公權(quán)力主體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)行為的一般規(guī)律。從責(zé)任承擔(dān)方式深究，生態(tài)紅線所保護(hù)的“法益”是對國家生態(tài)安全的保障，以“法益”為標(biāo)準(zhǔn)判斷其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公法責(zé)任；以生態(tài)保護(hù)紅線違法行為是否構(gòu)成犯罪為界限，依次配置刑事責(zé)任與行政責(zé)任；當(dāng)生態(tài)保護(hù)紅線中違法行為不構(gòu)成犯罪時，依據(jù)行為人身份不同相應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。生態(tài)保護(hù)紅線在踐行“綠水青山就是金山銀山”的觀念中發(fā)揮著重要戰(zhàn)略性作用，但其制度能否真正落地，在于對其應(yīng)然功能的準(zhǔn)確定位與法律責(zé)任的整體性譜系。

關(guān)鍵詞 生態(tài)保護(hù)紅線；法律責(zé)任；生態(tài)安全；規(guī)范性文本

中圖分類號 DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）11-0112-08 DOI：10.12062/cpre.20180519

2013年，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。”2014年，生態(tài)保護(hù)紅線成為《環(huán)境保護(hù)法》的重要條款。2017年，《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》）出臺實(shí)施細(xì)則。2018年3月，十三屆全國人大會議的《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)要全面劃定生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線目前是環(huán)保法領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略政策與制度創(chuàng)新，在實(shí)踐推行的過程中亟須法律責(zé)任的保障。

1 生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的應(yīng)然功能與實(shí)踐樣態(tài)

1.1 生態(tài)保護(hù)紅線的法律屬性與功能定位

2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》規(guī)定：“生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能，必須強(qiáng)制嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。”首先，生態(tài)保護(hù)紅線制度的法律屬性。生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是對資源的保護(hù)。但是，它并不是針對某一生態(tài)要素，而是強(qiáng)調(diào)對資源的整體性空間保護(hù)。它隸屬于國土空間規(guī)劃（國土空間可分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間等），是生態(tài)空間管制法律機(jī)制之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次確定了生態(tài)空間管制政策[1]。而與以往《土地管理法》《森林法》《草原法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等不同，它并不是以某一環(huán)境要素為立法對象，而是以整體性的空間作為保護(hù)對象。生態(tài)空間是環(huán)境要素的上位概念，它可以有效體現(xiàn)了環(huán)境要素之間的聯(lián)系性，有利于貫徹自然環(huán)境的系統(tǒng)性，生態(tài)保護(hù)紅線以人類行為是否合理使用生態(tài)空間作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，生態(tài)保護(hù)紅線制度的功能定位。我國目前生態(tài)區(qū)劃制度已進(jìn)入較為成熟的階段，生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國家公園等制度的日漸完善。生態(tài)保護(hù)紅線的具體范圍由《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等國土空間規(guī)劃加以確定[2]。那么，為何要把《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》已劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)禁止區(qū)等區(qū)域重新劃入到生態(tài)保護(hù)紅線的范疇當(dāng)中？以往設(shè)計(jì)的區(qū)劃制度的功能定位是將國家機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境審批權(quán)、規(guī)劃權(quán)具體化的過程，核心是劃分各級政府之間、政府部門之間的職責(zé)與處罰權(quán)。而政府在環(huán)境問題上出現(xiàn)管理不當(dāng)、實(shí)施不力導(dǎo)致生態(tài)功能的退化，目前并沒有救濟(jì)、預(yù)防的措施。生態(tài)保護(hù)紅線在此刻寫入新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》具有里程碑式的意義，它補(bǔ)強(qiáng)“權(quán)力者”義務(wù)而帶來的法治增量，為權(quán)力者設(shè)義務(wù)，立責(zé)任[3]。正如國務(wù)院發(fā)布的《意見》規(guī)定“地方各級黨委和政府是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任主體，要將生態(tài)保護(hù)紅線作為綜合決策的重要依據(jù)和前提條件，履行好保護(hù)責(zé)任”。

最后，生態(tài)保護(hù)紅線制度的推行進(jìn)程。根據(jù)該《意見》，生態(tài)保護(hù)紅線推行進(jìn)程可分為四個階段：第一階段生態(tài)紅線的劃定階段，以政府制定紅線劃定的“技術(shù)方案”和“工作方案”等為標(biāo)志；第二階段管控政策實(shí)施階段，政府制定相關(guān)的“實(shí)施意見”、“管理辦法”等規(guī)范性文件；第三階段勘界定標(biāo)及制度完善階段，政府出臺相關(guān)的法律法規(guī)及地方立法；第四個階段有效實(shí)施階段，生態(tài)安全得到全面保障。生態(tài)保護(hù)紅線推行進(jìn)程的不同階段參照表1。

1.2 生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的實(shí)踐樣態(tài)與省思

根據(jù)對我國31個省市（不包括香港、澳門、臺灣）規(guī)范性文本（這里指省級地方性法規(guī)及政府規(guī)章）的分析，各省份生態(tài)保護(hù)紅線推行進(jìn)程不一。大部分省份以政府規(guī)章的形式確定其法律責(zé)任，如《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》《四川省生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施意見》《貴州省生態(tài)保護(hù)紅線管理暫行辦法》等。也有省份以地方立法的形式將其固定下來，如《海南省生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》。相當(dāng)一部分的省市正處于第一階段（紅線劃定），故紅線法律責(zé)任方面暫無規(guī)定，如北京、上海、天津、福建、河南、江西、四川、山東、湖南、陜西、青海、內(nèi)蒙古、新疆。目前它們正在等待相關(guān)的法律法規(guī)及國家政策的制定，基于實(shí)踐的需求，法律責(zé)任制度的研究更是迫在眉睫（見表2）。

從表2對生態(tài)紅線規(guī)定分析，首先，法律責(zé)任承擔(dān)主體方面分歧較為嚴(yán)重。不同的省份對破壞生態(tài)紅線承擔(dān)主體規(guī)定不一，有的省份只規(guī)定了行政主體責(zé)任，有的省份規(guī)定了私人主體（自然人、法人以及其他組織）責(zé)任，也有省份認(rèn)為兩者都有責(zé)任，生態(tài)紅線規(guī)制的對象與責(zé)任承擔(dān)主體是什么？其次，在責(zé)任承擔(dān)方式方面差異性較大。有的規(guī)定違反生態(tài)紅線應(yīng)承擔(dān)公法責(zé)任，個別規(guī)定應(yīng)承擔(dān)私法責(zé)任，亦有規(guī)定應(yīng)承擔(dān)兩者責(zé)任，那么生態(tài)紅線保護(hù)的核心利益到底是什么？運(yùn)用什么標(biāo)準(zhǔn)來判斷其應(yīng)承擔(dān)公法責(zé)任抑或是私法責(zé)任？最后，部分省份規(guī)定違反生態(tài)紅線按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《黨政辦法》）的規(guī)定適用，它對生態(tài)紅線法律責(zé)任有何影響？是否可以簡單地按照其規(guī)定抑或是另有特殊適用？

2 生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任主體：規(guī)制對象的擴(kuò)張

2.1 生態(tài)保護(hù)紅線的法律責(zé)任主體規(guī)定對比圖

目前，河北、山西、黑龍江、浙江、安徽、重慶、云南、甘肅、西藏、寧夏等10個省份規(guī)定行政主體作為生態(tài)保護(hù)紅線的法律責(zé)任主體。吉林、遼寧、湖北、廣東、貴州、廣西、海南等7個省份既規(guī)定行政主體責(zé)任又規(guī)定行政相對人的責(zé)任。也有省市只規(guī)定了行政相對人的責(zé)任，而對于具體政府應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任并無明確規(guī)定。目前，地方規(guī)范性文本對生態(tài)保護(hù)紅線主體：政府、政府+私人主體、私人主體、暫無規(guī)定的比例見圖2。

2.2 生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)制對象的演變過程

生態(tài)區(qū)劃制度。2008年，國家環(huán)境保護(hù)部和中國科學(xué)院頒布《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，該文件中提到的部分重要生態(tài)功能區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線范圍基本一致，對特定地域的保護(hù)區(qū)劃奠定了基礎(chǔ)。自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等《國

家主體功能區(qū)劃》中規(guī)定的“禁止開發(fā)區(qū)”，全部被列入生

態(tài)保護(hù)紅線的范圍。生態(tài)區(qū)劃制度以保護(hù)特殊野生動植物及地貌特殊性為己任，以野生動植物、內(nèi)陸濕地、森林、草原、荒漠等為主要功能類型，其保護(hù)的中心是基于對特定生態(tài)要素的價(jià)值認(rèn)定，但并不是以保護(hù)整體性的生態(tài)系統(tǒng)為直接目的?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》主要通過對公民權(quán)利限制與政府建設(shè)項(xiàng)目行政許可的限制及禁止，用以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)之效。而對于主管部門規(guī)劃失策、實(shí)施不當(dāng)、管理不力而導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能退化，法律目前處于空白地帶。

特定生態(tài)要素保護(hù)線制度。保護(hù)土地資源的耕地紅線，2006年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出了十八億畝耕地紅線，它是最嚴(yán)格的耕地制度，保證國家糧食安全，這是“紅線”在環(huán)境保護(hù)法上的第一次實(shí)踐[4]。《土地管理法》以限制公民土地使用權(quán)為目的進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，對政府土地使用行政許可權(quán)及其審批權(quán)的規(guī)制少且約束不嚴(yán)。2012年國家水利部頒布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》從而劃定了三條水資源紅線。2013年國家林業(yè)局發(fā)布《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》劃定了林業(yè)和森林、濕地、荒漠植被、物種四條紅線。水資源保護(hù)紅線與林地保護(hù)紅線都是重點(diǎn)規(guī)定主管部門對水、森林資源擁有管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以規(guī)制私人主體的權(quán)利為基礎(chǔ)，對權(quán)力者不為、濫為而造成生態(tài)環(huán)境的損害如何預(yù)防、救濟(jì)，目前并不明晰。

生態(tài)空間為對象的保護(hù)紅線制度：①生態(tài)保護(hù)紅線的地方層面探索。2005年，廣東省率先頒布《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要（2004—2020）》劃定了“紅線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)”三條控制區(qū)，后深圳市、東莞市等地紛紛效仿。生態(tài)控制線被認(rèn)為是生態(tài)保護(hù)紅線的雛形。從《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》到2015首個基本生態(tài)線保護(hù)地方立法《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》的頒布，標(biāo)志著地方生態(tài)保護(hù)紅線已經(jīng)發(fā)展到比較完善的地步，如表1所示，全國各省市都在有序推進(jìn)紅線的“落地”。②生態(tài)保護(hù)紅線的國家層面探索。2013年十八屆三中全會正式提出生態(tài)保護(hù)紅線概念；2014年環(huán)保部發(fā)布的《國家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南（試行）》為生態(tài)保護(hù)紅線的劃定提供了技術(shù)支持；2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》以法律的形式確定了生態(tài)保護(hù)紅線的地位；2017年2月《意見》和7月《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》的頒布，為生態(tài)保護(hù)紅線制度統(tǒng)一實(shí)施提供了標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)化方案。

目前，生態(tài)保護(hù)紅線經(jīng)歷了各方的探索，從廣義到狹義，再到2017年《意見》頒布，“本意見實(shí)施后，其他有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線的政策規(guī)定按照本意見要求進(jìn)行調(diào)整或廢止”。因此，生態(tài)保護(hù)紅線被確定為以整體性生態(tài)空間為保護(hù)對象。它與以往的制度相比，有一個顯著變化——規(guī)制對象的擴(kuò)張。制度創(chuàng)制背景決定其功能定位。我國目前的自然保護(hù)法律規(guī)范主要創(chuàng)設(shè)于20世紀(jì)八九十年代，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國家方略的大背景下，國家對自然資源立法目的主要在于如何有效“利用”，有的學(xué)者甚至認(rèn)為，“生態(tài)利益的保護(hù)只是實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)過程所產(chǎn)生的一種反射利益而已?！盵5]憲法規(guī)定了自然資源歸國家所有，如何分配自然資源由政府主導(dǎo)。因此，當(dāng)時政府制定大量的環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等準(zhǔn)則，目的就是讓公民遵守環(huán)境法律制度，一旦違反就要受到懲罰。這是政府權(quán)力正當(dāng)化和具體化的過程。申言之，以往的區(qū)劃制度是以限制公民權(quán)利為導(dǎo)向。政府的不作為或者對環(huán)境管理不力造成生態(tài)環(huán)境的破壞，只能是以“內(nèi)部處理”不了了之。因此，在新時代下，“建立政府環(huán)境法治責(zé)任，補(bǔ)強(qiáng)權(quán)力者制度約束缺位問題”成了環(huán)境法律制度的新任務(wù)[3]?！董h(huán)境保護(hù)法》從正面對此進(jìn)行了回應(yīng)，創(chuàng)設(shè)了生態(tài)保護(hù)紅線制度，它不單單是針對公民的環(huán)境破壞行為，更艱巨的任務(wù)是把政府的規(guī)劃權(quán)、許可權(quán)、審批權(quán)形成制約。正如《意見》規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線只許增不許減，審批權(quán)收歸國務(wù)院所有。

3 生態(tài)保護(hù)紅線違法行為：列舉與規(guī)律

雖然處罰論、后果論、義務(wù)論、責(zé)任論等理論對法律責(zé)任本質(zhì)的理解側(cè)重點(diǎn)不同，但是都從不同角度剖析了法律責(zé)任與違法行為之間的因果關(guān)系，即違法行為是法律責(zé)任產(chǎn)生的前提，法律責(zé)任是違法行為引起的后果[6] 。

生態(tài)保護(hù)紅線具體違法行為的表述規(guī)律分析，按照違法行為的表現(xiàn)形式，可以分為作為式違法行為和不作為式違法行為。作為式違法行為是指行為人以積極的身體行動做法律所禁止的行為，例如行政主體不按照規(guī)定審批、審核生態(tài)紅線區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目。而不作為式違法行為是指行為人在能夠履行自己應(yīng)盡義務(wù)的情況下不履行該義務(wù)[7]。例如行政主體對生態(tài)紅線區(qū)未設(shè)立明顯標(biāo)志的。行政主體違反生態(tài)保護(hù)紅線大多數(shù)是以“不作為”的形式為主，“作為”的形式為輔。而私人主體一般以作為的方式逾越紅線。這種規(guī)律表明，私人主體破壞紅線一般以積極的行動表現(xiàn)出來，而政府如前文所說（此處不贅述）對紅線有管理義務(wù)，不履行該法定義務(wù)亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，下面對不同主體對生態(tài)保護(hù)紅線違法行為（作為或不作為）進(jìn)行列舉。

在各省市生態(tài)保護(hù)紅線文件中，關(guān)于違法行為的表述有列舉式和集束式兩種方式：①列舉式生態(tài)保護(hù)紅線違法行為表述方式。如《海南省生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》第32條規(guī)定，……（一）未依法劃定或者調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線的；（二）對不符合生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)開發(fā)建設(shè)管理目錄的建設(shè)項(xiàng)目予以審批、核準(zhǔn)或者備案的……此類法律文本規(guī)定的數(shù)個違法行為是呈現(xiàn)列舉型的狀態(tài)，而且法律責(zé)任在具體違法行為之前予以明確。②集束式生態(tài)保護(hù)紅線違法行為表述方式。如廣西壯族自治區(qū)規(guī)定，對違反規(guī)定在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)的，由行政主管部門或者綜合執(zhí)法行政部門按照各自職責(zé)依法處理。該條文中的違法行為體現(xiàn)為一類或者一種違法行為，法律責(zé)任置其之后。

4 生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任：標(biāo)準(zhǔn)與譜系

目前，生態(tài)保護(hù)紅線制度中，按承擔(dān)主體可以劃分為行政主體和私人主體，河北、山西、浙江、黑龍江、江蘇、安徽、湖北、廣東、海南、重慶、貴州、云南、甘肅、廣西、西藏、寧夏等16省市只要求承擔(dān)公法上的責(zé)任。而吉林、遼寧省規(guī)定生態(tài)紅線法律責(zé)任的方式除了行政、刑事責(zé)任外，必須承擔(dān)民事責(zé)任，如《吉林省生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)管理辦法（試行）》對民事責(zé)任規(guī)定，在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)違法、違規(guī)進(jìn)行資源開發(fā)和建設(shè)活動……要依法采取停止建設(shè)、恢復(fù)原狀和補(bǔ)救等措施。逾越生態(tài)保護(hù)紅線的行為，應(yīng)承擔(dān)公法責(zé)任抑或是私法責(zé)任。

4.1 以生態(tài)保護(hù)紅線的“法益”為標(biāo)準(zhǔn)，判斷公法責(zé)任和私法責(zé)任

現(xiàn)代漢語詞典規(guī)定“法益”一詞釋為應(yīng)受法律保護(hù)的利益。從詞語的構(gòu)成角度而言，“生態(tài)保護(hù)紅線的法益”是偏正結(jié)構(gòu)，“生態(tài)保護(hù)紅線”是用來修飾法益的，但這里“生態(tài)保護(hù)紅線”是作為“法益”的性質(zhì)進(jìn)行理解，還是作為“法益”的主體解釋，這其中包含了兩種截然不同的生態(tài)法學(xué)思想：一種是人作為主體在生態(tài)保護(hù)紅線方面所享有的法益，一種是生態(tài)保護(hù)紅線作為主體所享有的法益。利益學(xué)派堅(jiān)持，法益是人的生活利益。法益是指人的利益，其主體只能是人或者是與人的群體有關(guān)的概念。德國法學(xué)家李斯特對于法益理論的闡述：“法益是由法所保護(hù)的，客觀上可能受到侵害或者威脅人的生活利益。”[8] “法都是為了人而存在的。人的利益，都應(yīng)當(dāng)通過法的規(guī)定得到保護(hù)和促進(jìn)”。既然人的利益是法對任何事物進(jìn)行保護(hù)的確定標(biāo)準(zhǔn)，那么法對環(huán)境的保護(hù)同樣如此。法之所以要對環(huán)境給予保護(hù)，不是因?yàn)榄h(huán)境本身的需求，而是因?yàn)閻夯沫h(huán)境會危害人的健康和安全，更會威脅人類的生存與發(fā)展[9]。我國目前法律也是按照對“人”侵害的認(rèn)定和對“環(huán)境”損害的拒斥。以侵權(quán)法為例，在環(huán)境法上，環(huán)境污染或生態(tài)破壞是環(huán)境侵權(quán)行為直接損害形式，它們是對“環(huán)境”的損害。在環(huán)境侵權(quán)中，基于對人和對環(huán)境損害的二元性損害后果，通過環(huán)境媒介，環(huán)境侵權(quán)行為可以產(chǎn)生間接致害，呈現(xiàn)“人—環(huán)境—人”的致害機(jī)理和過程，如果只是關(guān)注對環(huán)境侵權(quán)行為造成的損害后果的救濟(jì)而忽視環(huán)境媒介，那么不僅不利于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，而且有可能會促使環(huán)境更嚴(yán)重報(bào)復(fù)，造成無法彌補(bǔ)的損害[10]。生態(tài)保護(hù)紅線的法益在于“生態(tài)安全”保障，其直接目的并不是針對受害人救濟(jì)，而是對生態(tài)環(huán)境最后預(yù)留地的嚴(yán)守與修復(fù)，因其極低的可恢復(fù)性決定了對破壞生態(tài)保護(hù)紅線的行為極低的容忍度[11] 。

法律責(zé)任最主要、最基本的分類，是按照部門法的界限，可分為公法責(zé)任與私法責(zé)任；再根據(jù)違法行為的性質(zhì)又可以分為：違憲責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。破壞生態(tài)紅線侵犯的是國家“生態(tài)安全”這一重要法益，承擔(dān)公法責(zé)任毋庸置疑，但是否需要承擔(dān)民事責(zé)任有待討究?！渡蜿柺猩鷳B(tài)保護(hù)紅線管理辦法》第22條規(guī)定破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)按照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境民事責(zé)任主要體現(xiàn)在《侵權(quán)責(zé)任法》中，并受《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)制。理論上，《侵權(quán)責(zé)任法》第15條規(guī)定包括恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失等在內(nèi)的具

體侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式，應(yīng)當(dāng)適用于環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。但在我國環(huán)境保護(hù)單行法及環(huán)境司法實(shí)踐上，排除妨礙、恢復(fù)原狀和賠償損失是環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的主要形式[12]。在實(shí)踐運(yùn)用中，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第21條規(guī)定，行為人的行為可能危及他人人身、財(cái)產(chǎn)安全時需承擔(dān)排除妨礙與停止侵害、消除危險(xiǎn)。那主要探討環(huán)境侵權(quán)責(zé)任中的恢復(fù)原狀和損害賠償兩種責(zé)任方式。恢復(fù)原狀的特點(diǎn)在于僅僅以人為出發(fā)點(diǎn)，救濟(jì)“人”的損害，忽視物的主體性，而不救濟(jì)“損害”之損害。除此之外，恢復(fù)原狀的賠償范圍限定為受害人因?yàn)榍謾?quán)行為遭受的直接財(cái)產(chǎn)損失，該財(cái)產(chǎn)所依存的環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)并不在賠償范圍之內(nèi)。另外，《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定，“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。侵權(quán)法主要針對的是因污染環(huán)境造成的損害，它并不包括生態(tài)破壞的行為。生態(tài)破壞行為的概念廣于環(huán)境污染，因此并不能直接適用侵權(quán)法，生態(tài)保護(hù)紅線是一個綜合性的、最低的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅需規(guī)制污染行為，還要關(guān)注生態(tài)功能區(qū)、能源安全等生態(tài)安全法益問題，在民事責(zé)任中并不能找到與之對應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)形式。

4.2 以生態(tài)保護(hù)紅線違法行為是否構(gòu)成犯罪為界限，依次配置刑事責(zé)任與行政責(zé)任

以違法行為是否構(gòu)成犯罪，可以將生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任分為行政責(zé)任與刑事責(zé)任。“刑法在根本上與其說是一種特別法，還不如說是其他一切法律的制裁力量”[13]，正如有學(xué)者指出，“刑事責(zé)任中最顯著的因素就是對犯罪人的非難的可能性”[14]。其中“非難的可能性”實(shí)際上就是指犯罪本身，而“非難”則是指具有譴責(zé)或否定評價(jià)性質(zhì)的刑罰。對加害人追究行政責(zé)任往往因?yàn)閭惱淼赖滦缘娜趸?，難以產(chǎn)生如同刑事責(zé)任廣泛的社會影響?？傃灾橛谏鷳B(tài)紅線的行政責(zé)任與刑事責(zé)任的作用不同，對于國家和人民重要的生態(tài)安全保護(hù)，積極推進(jìn)生態(tài)紅線越線責(zé)任納入刑法范疇是非常必要的。

其一，應(yīng)增加生態(tài)紅線方面的刑事責(zé)任。生態(tài)紅線的提出表明環(huán)境保護(hù)理念正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，原刑法設(shè)計(jì)的罪名顯然不能覆蓋出現(xiàn)的新情況新問題。以生態(tài)紅線中的水資源為例，刑法只是對水資源的污染行為做出規(guī)制，而忽視了紅線區(qū)非法取水、破壞水工程和水文設(shè)施、故意改變水流流向等水資源破壞行為。另外，應(yīng)當(dāng)盡可能地使犯罪構(gòu)成要件在法律中清晰化，避免模棱兩可；構(gòu)成生態(tài)紅線刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

其二，明確生態(tài)安全法益的刑法保護(hù)。在環(huán)境法領(lǐng)域大多注重環(huán)境要素的價(jià)值保護(hù)，忽視了對環(huán)境要素的生態(tài)修復(fù)，生態(tài)安全作為重要法益應(yīng)當(dāng)受到刑法的保護(hù)。在日本、德國、意大利、巴西、瑞士等國家實(shí)現(xiàn)環(huán)境修復(fù)資金來源，將財(cái)產(chǎn)刑上升為主刑并在刑法中確定下來。我國實(shí)踐中對于罰金歸屬的處理，主要是罰金上繳本級國庫，同時設(shè)計(jì)了“返還制度”，公檢法辦案經(jīng)費(fèi)也可由地方財(cái)政罰金分擔(dān)一部分，而沒有作為環(huán)境修復(fù)資金的來源。2014年最高人民法院頒布的《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》將罰金的管理改革納上日程，地方各級人民法院收取的罰金繳省級國庫，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌支配。一方面，通過增加財(cái)政撥款擴(kuò)大罰金適用范圍，健全環(huán)境罰金刑的適用方式；另一方面，建立生態(tài)紅線區(qū)的修復(fù)儲備資金源，確定嚴(yán)格的“收支兩條線”管理制度，該改革措施必然是充滿正能量的發(fā)展之勢[10]。

其三，增加環(huán)境刑事責(zé)任形式。傳統(tǒng)刑事責(zé)任的承擔(dān)，包括在心理和名譽(yù)上接受來自法律最嚴(yán)厲的譴責(zé)和否定的評價(jià)，還包括對人身利益或財(cái)產(chǎn)利益的一種物質(zhì)性的限制和剝奪。隨著環(huán)境法律制度的發(fā)展，有臺灣學(xué)者在《環(huán)境法論》中規(guī)定實(shí)物補(bǔ)償責(zé)任，環(huán)境稅等財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段并非唯一修復(fù)生態(tài)損害的途徑，可以嘗試實(shí)物補(bǔ)償制度，更有助于對受到嚴(yán)重?fù)p害的生態(tài)環(huán)境復(fù)原。例如在日本，伐木公司不是以砍伐原始樹木為主，而是以砍伐人工種植的“神木”（經(jīng)過多年已經(jīng)生長成才的大樹）以及樹新木為榮，并且以“綠色研修班”的方式鼓勵大學(xué)生參與生態(tài)建設(shè)。如果破壞了生態(tài)空間，那么就貫徹“此消彼長”的理念，對其他空間進(jìn)行修繕或復(fù)建以作為補(bǔ)償[15]。因此，當(dāng)不法行為導(dǎo)致需要清理或恢復(fù)工作時，法律除了對違法行為的罰款外，可直接要求其支付與生態(tài)紅線區(qū)相關(guān)的修復(fù)或清理費(fèi)用。例如企事業(yè)單位違反規(guī)定進(jìn)入紅線保護(hù)區(qū)內(nèi)使用有毒化學(xué)品，應(yīng)當(dāng)要求其提供妥善處理的特殊知識和專業(yè)技術(shù)。

是否違反生態(tài)紅線的行為都構(gòu)成犯罪，它與行政責(zé)任的邊界需從理論上加以明晰。誠如張明楷教授指出，刑法之界限應(yīng)該是內(nèi)縮的，而不是外張的，在使用其他手段能夠達(dá)到同樣保護(hù)效果，則應(yīng)放棄刑罰手段，因?yàn)樾谭ㄊ亲詈蟮谋Ｗo(hù)手段[16]。因此，刑事責(zé)任是行政處罰已不能夠、不足以滿足維護(hù)生態(tài)安全的情形下做出的不得已的處罰方式。張明楷教授進(jìn)一步指出犯罪條件：“首先，該行為具有嚴(yán)重的社會危害性，侵害或者威脅合法權(quán)益，且這種行為絕大多數(shù)人不能容忍；其次，除刑法外，沒有其他制裁力量可以代替處罰這種行為，該處罰不會禁止對社會有利的行為，不會很大限制公民的自由；再次，對這種行為通過刑法能客觀認(rèn)定和公平處理；最后，在符合刑事責(zé)任目的的前提下，運(yùn)用刑法處罰具有預(yù)防和抑制該行為的效果?！盵17]一方面，它包含了刑事責(zé)任、行政責(zé)任與民事責(zé)任之間的對接問題，應(yīng)用到生態(tài)紅線法律責(zé)任的競合問題上更多的是公法上的銜接問題，生態(tài)紅線行政責(zé)任與刑事責(zé)任作為公法范疇，都由國家權(quán)力機(jī)關(guān)做出，并由公權(quán)力保護(hù)生態(tài)安全法益產(chǎn)生的法律后果。行政責(zé)任與刑事責(zé)任競合在法理上觀點(diǎn)應(yīng)采用重責(zé)吸收輕責(zé)的方法加以解決，但應(yīng)根據(jù)每個案情的實(shí)際情況，不能簡單以吸收原則為處理責(zé)任競合的唯一方式，而應(yīng)以吸收原則為主，以法律規(guī)定為例外，不同性質(zhì)的處罰可以并行適用。如環(huán)境行政部門對行為主體可以處以環(huán)境污染評價(jià)、限期治理等處罰，該環(huán)境違法行為還觸犯了刑法，應(yīng)同時承擔(dān)刑事責(zé)任。另一方面它關(guān)系到公民權(quán)利的界線，對生態(tài)安全破壞行為的容忍程度對我國的立法技巧和生態(tài)安全犯罪的量刑標(biāo)準(zhǔn)是一個極大的考驗(yàn)，必須通過大量試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以及合理的試錯空間來尋找平衡點(diǎn)。

4.3 當(dāng)生態(tài)保護(hù)紅線違法行為不構(gòu)成犯罪時，依據(jù)行為人身份不同相應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任

4.3.1 生態(tài)保護(hù)紅線中政府及其相關(guān)工作人員行政責(zé)任

一方面，應(yīng)加大對生態(tài)紅線行政管理人員的處罰。《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》規(guī)定，對違反規(guī)定擅自調(diào)整基本生態(tài)控制線；擅自審批項(xiàng)目或批準(zhǔn)建設(shè)的；以及其他玩忽職守等行為應(yīng)給予行政處分。哈耶克在《自由秩序原理》指出，“欲使責(zé)任有效，責(zé)任必須是明確且有限度的”，“欲使責(zé)任有效，責(zé)任還必須是個人的責(zé)任?！盵18] 因此，對生態(tài)紅線行政管理人員的責(zé)任必須是個人的責(zé)任，而且應(yīng)當(dāng)是明確與可操作性的。

另一方面，建立生態(tài)紅線的政府責(zé)任模式。對地方政府及其相關(guān)工作人員等進(jìn)行問責(zé)，其主要包括政治責(zé)任和行政法律責(zé)任[19]。《意見》規(guī)定根據(jù)評價(jià)結(jié)果和目標(biāo)任務(wù)完成情況，對各省黨委和政府開展生態(tài)紅線成效考核，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合評價(jià)、責(zé)任追究與離任審計(jì)重要參考。行政責(zé)任與政治責(zé)任有類似的方面。政治責(zé)任旨在制定并推行公共政策，以及對違法違規(guī)的官員進(jìn)行制裁和譴責(zé)。在理論上，生態(tài)紅線被定位為國家的基本型公共政策。政治責(zé)任是生態(tài)紅線責(zé)任體系中的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任所依賴正當(dāng)法律程序中，其中一部分屬于行政法的范疇。在我國法治建設(shè)不斷完善的情況下，將政治責(zé)任納入法治軌道指日可待。法治社會下的政治特征為生態(tài)紅線行政責(zé)任提供了必要性基礎(chǔ)。生態(tài)紅線定期考核結(jié)果應(yīng)與領(lǐng)導(dǎo)干部的任職和升遷直接掛鉤，建立紅線考核一票否決制度，改變政府官員片面追求GDP的政績觀，為紅線區(qū)的劃定并落實(shí)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.3.2 生態(tài)保護(hù)紅線中社會主體行政責(zé)任

首先，應(yīng)增加生態(tài)紅線行政處罰種類。目前適用較多的是財(cái)產(chǎn)處罰，缺乏對責(zé)任人實(shí)施人身自由處罰。劃定生態(tài)紅線意在保障生態(tài)安全，抵御環(huán)境被經(jīng)濟(jì)、人口、社會進(jìn)一步的侵蝕。在生態(tài)紅線區(qū)單位犯罪中應(yīng)適用雙罰制，企事業(yè)單位違反紅線規(guī)定，其主管人員或直接負(fù)責(zé)人往往主觀上存在違法的故意，客觀上實(shí)施或放縱了這種違法行為。因此，不僅僅對單位予以處罰，還應(yīng)對其主管人員或直接責(zé)任人員給予處罰。其次，應(yīng)提高生態(tài)紅線行政處罰力度。我國目前法律法規(guī)對環(huán)境違法行為追責(zé)總體偏輕；正因罰款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及污染治理設(shè)施的成本，所以企業(yè)寧愿選擇罰款，而不選擇配置污染治理設(shè)施。在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)施行違法犯罪行為，直接導(dǎo)致環(huán)境修復(fù)可能性極低，造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重后果，基于對其保護(hù)的緊迫性與重要性考慮，應(yīng)當(dāng)對生態(tài)紅線區(qū)的環(huán)境違法行為予以從重處罰。對實(shí)施逾越紅線的企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在涉及公眾安全或生態(tài)安全時，行政機(jī)關(guān)可以吊銷其許可證和執(zhí)照，并根據(jù)破壞紅線所產(chǎn)生的損害程度、從中獲利數(shù)額和侵害結(jié)果等情況，處以不同形式的行政處罰并應(yīng)該加強(qiáng)處罰力度。最后，應(yīng)增加環(huán)境行政相對人承擔(dān)更多的生態(tài)紅線治理與修復(fù)義務(wù)。生態(tài)修復(fù)目前處于起步階段，并未成為一種獨(dú)立的、普適的環(huán)境義務(wù)制度，其僅規(guī)定于部分單行法中，也沒有與之對應(yīng)的法律責(zé)任類型。在無責(zé)任人或責(zé)任人沒能力的情況下，政府將以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境稅、環(huán)境費(fèi)、企業(yè)繳納的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)和生態(tài)修復(fù)保障金、社會捐贈、銀行貸款等方式征集的基金方式修復(fù)受損的生態(tài)紅線區(qū)域。它反映了現(xiàn)代“福利國家”理念，體現(xiàn)了一種從“傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)賠償”到“共同分擔(dān)修復(fù)”理念的轉(zhuǎn)變，具有“福利行政和生態(tài)安全給付的意味”。

（編輯：王愛萍）

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Abstract As an innovation system， the red line for ecological protection， has been written in the Environmental Protection Act of 2015 and was listed as the important content of the reform of ecological civilization system by the 19th CPC National Congress report in 2017， which embodied the strong desire of the country to improve ecological environment and guarantee ecological security. The key in realizing the red line of ecological protection was to implement legal responsibility. The main purpose of this paper was to analyze the main body liable for legal responsibility and specific practice forms of illegal behavior of the red line of ecological protection and the practice forms and future tendency of ways of assuming the responsibility based on clarifying the function of the red line for ecological protection. This paper mainly applied the methods of empirical analysis， comparative analysis and normative analysis to clearly define the legal responsibility of the red line of ecological protection. ‘Ecological red line regards whether human behavior rationally use ecological space as the standard， rather than regarding ‘pollution and ‘destruction of environmental elements as a judgment for legal regulation. The main contents of legal responsibility of the red line of ecological protection included： a major shift of the governments responsibility from power standard to responsibility standard； that is， to analyze from the aspect of the main body liable for legal responsibility， and revolve around the ecological environment obligation of the government instead of being centered on the right limit of a person； to sum up general rules of risktaking behaviors of private subjects and public power subjects based on the interpretation of specific illegal behaviors of the ecological red line and classifying and enumerate the illegal behaviors of different subjects. First， from the aspect of the ways of assuming responsibility， the legal interest that the red line for ecological protection protects is a guarantee for national ecological security regarding the legal interest as the standard that the public law liability shall be taken. Second， criminal responsibility and administrative responsibility are allocated successively according to whether the illegal act violating the red line of ecological protection constitutes a crime. Finally， when the illegal act of the red line of ecological protection does not constitute a crime， the administrative liability shall be assumed according to the identity of the actor. The red line of ecological protection plays an important strategic role in the practice of ‘green mountains are gold and silver mountains， but whether the law will be implemented relies on the accurate positioning of function and the entire spectrum of the legal responsibility.

Key words red line of ecological protection； legal responsibility； ecological security； normative text