公共治理現(xiàn)代化方式研究

周榮超

[摘 要]目前，項目管理是國家強化縱向職能一體和橫向聯(lián)動的一種形式，從財政撥款體制的?？顚Ｓ玫巾椖颗涮踪Y金，各行各業(yè)都在爭取項目支持，通過獲得項目來促進經濟發(fā)展，提高管理水平。國家也通過項目管理整合了各方資源，優(yōu)化了組織結構，以項目的引領和帶動作用來調整產業(yè)結構和資源配置，把國家的政策導向傳遞到各個行業(yè)。本文首先分析了治理的幾種方式，進而分析了整合治理模式下的項目管理手段，最后分析了項目化運作的路徑優(yōu)化。

[關鍵詞]合縱連橫；項目制；管理運作

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.24.124

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）24-0-02

合縱和連橫是地緣政治構造聯(lián)盟關系的一種體現(xiàn)，源于戰(zhàn)國七雄的爭霸策略，合縱的核心是防止一家獨大，保持均衡之勢，連橫的核心是避免全面樹敵，各個擊破，后期的“遠交近攻”策略是其更精確的延伸與擴展。在當代，治理體系現(xiàn)代化和治理能力的提升是國家意志，在官僚制模式下，縱向的權力整合與橫向的引領帶動是組織管理的需要，是提高管理效率和效能的需要。因此，借用合縱連橫典故，探討其意蘊的整合治理和項目管理手段，具有理論研究意義與實際操作意義。

1 治理的幾種方式

民主與效率之爭是行政思想發(fā)展史一直存在的爭論，政府提供公共產品和服務是其存在的根本，作為理性經濟人假設下的政府組織，如何通過集權與分權，既強化中央政府的控制力，又調動地方政府的積極性；如何既避免權力尋租，又能提高政府效率，依據形勢的變化，探索不同的且行之有效的治理方式是古今中外和歷朝歷代都在追求的政治理想。

1.1 運動型治理

運動型治理是為了完成特定政治、經濟或其他任務而發(fā)起和組織的運動，一般由國家各級部門和政府發(fā)動，借助專斷能力，打破制度、常規(guī)和專業(yè)的限制來“集中力量辦大事”。他源于革命力量在建立新政權時創(chuàng)制的“革命教化政體”，它能替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機制，以政治動員的方式來調動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務。運動型治理既適應于劇烈的政治運動，也發(fā)生在日常管理事務中，雖然單一國家運動本身會逐漸衰退，但結構本身會不斷催生出新運動。由于運功型治理本質是一種非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化的治理方式，所以隨著政體的演進，國家運動治理的效果會越來越差，并終將趨于消亡。

1.2 行政發(fā)包制

長期以來，中國的行政管理是以包干色彩濃厚的預算體制和高自由裁量權為特征。行政發(fā)包制對應的是“中央具有指導權，地方掌管執(zhí)行權”，中央政府將政策目標“發(fā)包”給直接下級或者基層政府。我國政府的科層制，與韋伯的官僚制相比，更多的是一個外在的特征與表象，其核心運行機制更接近于行政發(fā)包制，在政府內部嵌入一個相對分權和市場化的發(fā)包制，中央政府以任務下達與指標分解的方式將行政事務層層發(fā)包，以結果導向為手段，通過例行檢查、專項整治的方式對下級進行監(jiān)督。地方政府自籌資金的財政分成和預算包干，會迫使基層政府通過政治錦標賽出成果、出政績。

作為一種集權與分權融合體制下的“包干”制度，在行政發(fā)包制下，財政預算和人員報酬對承包人具有很強的激勵作用，發(fā)包人重點關注的是治理成本、質量壓力和統(tǒng)治風險，而地方政府通過任務承包，放大自由裁量權，出于利益驅動考量，會采取一些短視的行為來發(fā)展經濟，不會過多關注生態(tài)和長遠發(fā)展，“土地財政”與房價居高不下便是明顯的例子。采用發(fā)包制是一種分權治理模式，可減少國家治理的財政成本和行政監(jiān)督成本，但因為賦予了承包人一定決策權力和自由裁量權，所以容易導致公共產品和服務的質量壓力與統(tǒng)治風險。隨著項目制的實施，地方政府的自由裁量空間會被中央部委的精細化管理指標所蠶食。

1.3 項目制

項目制是一種將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統(tǒng)合的有機方式，是多重治理邏輯之間的互動與博弈。國家部門希望貫徹發(fā)展意志并且能調動地方財力，地方政府希望爭取項目以拉動經濟發(fā)展，政府借助“項目制”運作機制，通過行政審批權獲得核心資源壟斷權力，運用政治動員發(fā)揮主導力量，通過公司制承擔了經濟發(fā)展主體的角色，但地方政府也會基于自身需求對項目進行改裝，使其成為地方政府利益需要的一部分。項目制重塑了地方和基層政府的角色，政府內部動員由“層級動員”轉向“多線動員”，行政資源的分配也演變?yōu)轫椖恐行哪Ｊ?。項目制是“總體性”和“技術性”治理模式的結合，能突破單位制結構的局限和市場的過度擴張，通過轉移支付來提供公平、普惠的公共服務。在分級治理架構下，作為一種資源分配方式，項目制能為地方政府提供巨大激勵，提升政府自身對經濟、政治和社會的綜合運營能力。在項目制運作機制下，大量轉移支付資金進入基層社會，基層政權也由“懸浮型政權”轉變成為“協(xié)調型政權”。但同時，由于基層政權的資源和權力陸續(xù)被上收，而基層又必須為項目進駐自己領域疲于奔命，所以，從另一個層面上說，項目只在基層也沒有完全實現(xiàn)技術治理的形態(tài)，反而造成了基層政權的治理困境。正是項目制在基層的運作導致“權錢結合”和“官商勾結”利用項目謀取利益，這種堅韌利益結構一定程度上也損害了社會公平。

2 整合治理模式下的項目管理手段

公共治理理論是近年來興起的研究理論，從全能治理、自主治理、整合治理到協(xié)同治理，不同治理模式就是在劃分政府、社會和個人的邊界，厘清三者之間的關系，在不同政治制度和經濟體制下，各自的側重點也不一樣，治理的手段和效果也不一樣。全能治理是計劃經濟體制下的管理思維模式，已被歷史證明有弊端，自主治理模式由于沒有充分的政治人文環(huán)境、制度規(guī)則與公民社會形成，出于集體行動的困境和搭便車心理，最后也被證明是過于理想化的理論。協(xié)同治理由于行政成本過高，在經濟發(fā)展還處于初級階段的我們，協(xié)同治理程度弱容易產生推諉扯皮，陷入低效率弊端，協(xié)同治理程度高又容易產生權力獨大和政策偏好，不利于均衡發(fā)展，進一步發(fā)展的話會陷入統(tǒng)治型、管理型思維。因此，整合型治理模式，以政府為主導，通過權力調整、資源配置、管理實施，能夠有效提高社會效率。這就既能保證國家的權威性，又能調動地方和各個方面積極參與，通過激勵相容的項目運作化方式，通過市場經濟的經濟手段與財政政策手段，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)化。

經濟自由化、市場化和民營（私有）化是我國經濟向市場經濟體制運行的幾個階段，要素驅動、投資驅動和創(chuàng)新驅動是社會主義市場經濟體制建立過程中的幾個發(fā)展要素與動力，尤其是要素驅動和投資驅動在經濟發(fā)展30多年過程中顯示出了巨大的能量，發(fā)揮著重要的作用。本文界定的投資驅動主要是指政府的投資，指政府的投資項目，政府投資項目一般具有投資額度大、生命周期長、影響面廣，承擔著幫助政府改善形象、提升公信力、鞏固執(zhí)政基礎的重大意義，對國民經濟發(fā)展的速度、效益與質量具有重要而深遠的影響。

項目管理是管理學的分支，20世紀80年代末期被引入中國，最初主要是強調三個控制，即質量控制、成本控制與進度控制，隨著時代的發(fā)展，眾多研究學者不斷增添了新的內容，包括思維方式等方面。項目管理是一種行之有效的管理變化方法，是有別于傳統(tǒng)管理模式的一種管理方法、手段和思維模式。同時，項目管理也是應付“不確定性”挑戰(zhàn)的有力武器，通過整合組織工作單元內的管理鴻溝與職能鴻溝，協(xié)調垂直和水平工作流程而實現(xiàn)高效管理。當今社會，一切都是項目，一切也都將會成為項目，項目與項目管理已經成為推動社會進步與組織發(fā)展的有效手段，“項目制”在近幾年中已經發(fā)展成為具有豐富經驗研究支持的重要理論，被視為“單位制”之后一個極具現(xiàn)實穿透力的新概念。

3 項目化運作的路徑優(yōu)化

我國具有“強政府、弱社會”的傳統(tǒng)，黨和政府權力組織在社會管理領域具有強大組織能力，并滲透到社會基層之中。但政府的作用不是替代社會各層面，而是嵌入社會，激活社會的動力機制，使社會管理實現(xiàn)有序運行。

3.1 厘清政府、市場與項目主體的邊界

制度的強化與路徑依賴的慣性，使基層社會嚴重依賴政府，二者之間的邊界不清，關系失衡。社會管理如若體現(xiàn)制度化的管理特征，就需要合理地嵌入，參與而不干預，明確權利與義務、權力與責任的關系，避免社會空間被國家空間所取代，構建強政府、強社會的關系，實現(xiàn)民富國強，這才是社會治理的根本要旨，才是實現(xiàn)和確保公平公正的有效途徑。政府要利用項目的財政投資進行政策引導和支持，而不是指令性的行政干預，政府要適當退出、有效放權，實行非行政化干預措施，讓市場發(fā)揮資源配置的關鍵性作用。這就需要建立經費包干使用、有償使用，組織架構縱向到底、橫向到邊；建立健全統(tǒng)一指揮、分級管理、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效的管理體制和運行機制。

3.2 確保項目公共性與項目主體的平等地位

公共性是政府投資項目的重要特征之一，根據PPP項目伙伴關系、利益共享、風險共擔，是通過政府與私人部門簽訂協(xié)議來達到一個共同的目標，實現(xiàn)利益共享而不是利潤共享，要確保項目公共性與項目主體的平等地位。在項目實施過程中，如果私營部門獲取了超額利潤，政府就要對其進行約束與控制，通過發(fā)揮政府與私營部門的優(yōu)勢來規(guī)避市場風險或減少風險損失，實現(xiàn)其服務于社會公眾的公益性。

3.3 完善項目運作的相關程序制度

一是完善政府投資項目的儲備制度。立項要依據國民經濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，依據區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，不能盲目上馬項目。二是完善政府投資項目專家咨詢制度。該制度要保障專家的參與權與話語權，強化決策機構對專家咨詢意見的回應機制。三是完善項目公示與聽證制度。該制度要賦予利害關系人表達意見的機會，均衡公共利益，避免決策失誤，進行有效制衡監(jiān)督。四是完善項目的責任追究與績效評價制度。項目作為一種創(chuàng)造獨特產品與服務的活動，是一個完整的管理過程與體系，具有一個完整的生命周期。項目的規(guī)劃、評價與總結貫穿于項目的生命周期，在每個階段都要進行科學合理地評價。評價內容要包括經濟評價、環(huán)境評價與社會評價三個方面，從法律法規(guī)上約束政府投資行為，保障社會資本參與者的權利，提高責任意識與參與效率，使項目資金得到合理利用，項目的預期效果要達到公共服務的目標。

4 結 語

我國在構建中國特色社會主義市場經濟體制過程中，經濟發(fā)展是中心和重心，但并不是社會發(fā)展的全部。運動型治理過于強調計劃和行政手段，從而阻礙了個體經濟的自由發(fā)展。行政發(fā)包制過于強調市場和經濟手段，造成政府本應該承擔的社會公共服務職能缺失。項目制管理手段融合了計劃和市場的優(yōu)勢，但政府主導和政府角色意識較強，政府的觸角和影子深入社會的邊緣，由于市場信息的不對稱和高昂的交易成本，容易導致重復建設和效率低下。因此，我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變是一個長期的過程，需要不斷探索符合我國實際情況的管理方式，既能強化中央權威，確保發(fā)展方向與國家政策經濟發(fā)展方向一致，又能界定清楚市場和公民社會的邊界，這是我們不斷完善和發(fā)展項目制管理手段的原因。

主要參考文獻

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