論產(chǎn)權(quán)制度下小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀的是與非

張?jiān)拢ㄌ旖蛭幕a(chǎn)權(quán)交易所有限公司，天津300000）

論產(chǎn)權(quán)制度下小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀的是與非

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1 小產(chǎn)權(quán)房的概念

小產(chǎn)權(quán)房，顧名思義是指未經(jīng)依法征地、規(guī)劃及審批等程序，由農(nóng)村集體或農(nóng)村集體與開發(fā)商合作，在集體土地上自行開發(fā)建設(shè)并向農(nóng)村集體組織以外的居民出售的準(zhǔn)商品性住房。此類住房產(chǎn)權(quán)不完整，產(chǎn)權(quán)權(quán)能行使受限制。雖然小產(chǎn)權(quán)房與正規(guī)商品房在使用及配套上差異不大，但所占土地即農(nóng)村宅基地與國有建設(shè)用地在制度方面有著巨大差異，所以說在農(nóng)村宅基地上建造“商品房”存在法律法規(guī)上的風(fēng)險(xiǎn)。

2 小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的相關(guān)原因

農(nóng)村集體土地管理體制的不完善，相關(guān)各方對(duì)利益最大化的追逐，房地產(chǎn)市場(chǎng)供求失衡的客觀存在，搭乘新農(nóng)村建設(shè)的順風(fēng)車等現(xiàn)實(shí)情況，無不給集體土地上建小產(chǎn)權(quán)房留下了發(fā)展空間，因而也使小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)屢禁不止。

2.1 小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的體制性原因

小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)目前已凸顯“法不責(zé)眾”之勢(shì)。就當(dāng)前中國現(xiàn)行的土地管理體制而言，改革開放以后，國家在法律上并沒有明確規(guī)定落實(shí)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)原則，這也導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的使用權(quán)無法涉入市場(chǎng)資源體系，并且《物權(quán)法》第151條指出“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！边@表明集體土地可作為建設(shè)用地，只是需要相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)范，現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房均似這類房屋，所以說現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房并不完全違反我國大的法律框架，只是因沒有操作規(guī)范而導(dǎo)致“亂象叢生”。

2.2 小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的利益性原因

房地產(chǎn)開發(fā)是目前公認(rèn)的高回報(bào)率行業(yè)，一些農(nóng)村集體組織面對(duì)大產(chǎn)權(quán)房價(jià)飆升的吸引，產(chǎn)生強(qiáng)烈的賣地欲望，極力想把土地迅速變現(xiàn)。因此，農(nóng)村集體組織雖知有風(fēng)險(xiǎn)，但在巨大的利益驅(qū)使下仍然違規(guī)大量建房[1]。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，房地產(chǎn)開發(fā)商的利潤率高達(dá)30%，有的甚至高達(dá)50%，正是由于房地產(chǎn)行業(yè)的高回報(bào)率，才吸引了農(nóng)村集體組織和眾多投資者涉足，這種逐利不計(jì)后果的心態(tài)，造就了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展空間。

2.3 小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的市場(chǎng)性原因

毋庸置疑，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，與國內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)性因素有著緊密關(guān)聯(lián)。大中型城市房價(jià)上漲的速度遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)仄胀彝サ馁徺I能力，而合法的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房尚無法滿足城市居民和外來務(wù)工人員的剛性住房需求。因而當(dāng)購房者無力承擔(dān)過高的房價(jià)時(shí)，只能退而求其次選擇有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的小產(chǎn)權(quán)房，甘愿承擔(dān)購房風(fēng)險(xiǎn)。另外，政府對(duì)于城市房改制度一直未能落實(shí)到位，沒有利用社會(huì)資源進(jìn)行多渠道的合作建房來滿足居民的住房需求，這也成為小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的又一誘因。

2.4 小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的發(fā)展性原因

小產(chǎn)權(quán)房雖然不能得到國家相關(guān)部門的認(rèn)可，但在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村號(hào)召下，一些農(nóng)村集體組織為了自身的發(fā)展，均借機(jī)搭乘政策的順風(fēng)車。在缺少建設(shè)資金情況下，不惜以犧牲原則為代價(jià)，強(qiáng)行上馬相互效仿，以農(nóng)村土地為基礎(chǔ)與開發(fā)商合作尋求利潤，以利彌補(bǔ)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展所需之不足。在超常發(fā)展的作用下，即形成諸多違規(guī)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀。

3 小產(chǎn)權(quán)房存在的意義

一是可有效抑制高房價(jià)。眾所周知，土地的一級(jí)市場(chǎng)是政府壟斷的。小產(chǎn)權(quán)房的大量出現(xiàn)可對(duì)因土地壟斷而導(dǎo)致的地價(jià)提高被削減，地價(jià)的大幅回落使房價(jià)下調(diào)存在可能。房價(jià)的下調(diào)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定將會(huì)產(chǎn)生積極影響。

二是抑制炒房團(tuán)的囤房行為。由于小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，因此小產(chǎn)權(quán)房只能自用無法入市交易，故而限制了炒房者的炒作行為。

三是解決農(nóng)村集體組織資金短缺問題。農(nóng)村集體組織借以小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，會(huì)得到土地開發(fā)的相應(yīng)補(bǔ)償或利潤，從而可緩解新農(nóng)村建設(shè)資金短缺等問題。

4 小產(chǎn)權(quán)房的弊端

4.1 合法性問題

依據(jù)司法解釋及我國現(xiàn)行法律政策規(guī)定，持小產(chǎn)權(quán)房為違法建筑的人士認(rèn)為，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地的所有權(quán)人、村民作為宅基地的使用權(quán)人，這兩者對(duì)其所有或使用的土地均不具有處分權(quán)，加之小產(chǎn)權(quán)房沒有實(shí)際的產(chǎn)權(quán)，購房合同沒有房管部門的備案，因此即便發(fā)生轉(zhuǎn)讓行為也沒有任何法律效力。小產(chǎn)權(quán)房被定位違法的直接原因是占地屬性問題，其違反了農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的法律程序，它不僅違反土地管理和建設(shè)管理的法律，也違反相關(guān)政策。得不到國家法律保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)然不具有合法性。

4.2 合規(guī)性問題

小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)打破了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的控制，降低了虛高的城市地價(jià)和房價(jià)[2]。目前，國內(nèi)仍未健全城鎮(zhèn)居民住房保障機(jī)制，而這些居民又存在旺盛的住房需求的客觀現(xiàn)實(shí)，因此小產(chǎn)權(quán)房被強(qiáng)烈需求[3]。低價(jià)的小產(chǎn)權(quán)房雖然滿足了部分低收入群體的住房需求，但擾亂了正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，而且最為嚴(yán)重的是破壞了城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃的總體布局和合理的規(guī)劃與利用，破壞了城市整體布局建設(shè)，造成國有土地資源收益的流失。因此小產(chǎn)權(quán)房入市流轉(zhuǎn)缺乏合規(guī)性。

4.3 風(fēng)險(xiǎn)性問題

4.3.1 農(nóng)民基本生活保障問題。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)禁止在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，若要開發(fā)必須是國有土地。在集體土地上開發(fā)房地產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致大量耕地流失，這一后果是不可逆的。雖說農(nóng)民可以得到些許補(bǔ)償款，但卻以失去土地作為代價(jià)，這一得一失從長遠(yuǎn)意義看可謂得不償失。小產(chǎn)權(quán)房帶來的不良后果既有耕地流失，也有因其而導(dǎo)致的農(nóng)民基本生活保障的喪失。

4.3.2 購房者權(quán)利保障問題。我國《憲法》第10條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，宅基地和自留地、自留山均屬集體所有”。此項(xiàng)條款表明了任何組織或個(gè)人均不得無節(jié)制利用土地開發(fā)房地產(chǎn)。就購房者而言，小產(chǎn)權(quán)房之所以被稱為小產(chǎn)權(quán)房就是因其無法取得合法的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，依法而論最多只能擁有使用權(quán)?？紤]到國家和社會(huì)公共利益以及防止國有資產(chǎn)流失方面，如遇到國家征收土地，小產(chǎn)權(quán)房在建項(xiàng)目隨時(shí)會(huì)因政策因素而被制止或停建，已建成的有可能還會(huì)被強(qiáng)行征收或拆除。再者，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買在集體土地上建設(shè)的房屋與現(xiàn)行法律相悖，其合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)，無論是購房消費(fèi)者還是投資者，財(cái)產(chǎn)權(quán)益面臨極大喪失風(fēng)險(xiǎn)?？偠灾‘a(chǎn)權(quán)房購買人的相關(guān)利益無法保障，且存在其他隱性風(fēng)險(xiǎn)。

5 關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的思考

有關(guān)專家表示，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生在挑戰(zhàn)城市建設(shè)及房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展，同時(shí)也打亂了國家對(duì)土地開發(fā)的總體規(guī)劃與利用，更為嚴(yán)重的是也損害了國家法律的威信和尊嚴(yán)，給社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患。

小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的復(fù)雜原因，即有合情因素，也有諸多不合理因素。小產(chǎn)權(quán)房與正規(guī)商品房在法律范籌雖然存在一定的區(qū)別，但在實(shí)用功能上基本一致。面對(duì)事實(shí)存在的現(xiàn)狀，綜合考慮善政很有必要。

小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)已波及多方利益，妥善解決小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際問題，更應(yīng)從多方面考量，社會(huì)保障方面要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展和需求，法律層面要重新定位規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房，從管理路徑創(chuàng)新構(gòu)建小產(chǎn)權(quán)房的適應(yīng)性政策，從政治角度更要審慎對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房的存在。

總之，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)已反映我國長期城鄉(xiāng)分治格局以及由此形成的法律、政策與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的差異。目前“欣欣向榮”的小產(chǎn)權(quán)房雖然被定位不合法，但有小產(chǎn)權(quán)房的地方均未能因其不合法而滅失。探討小產(chǎn)權(quán)房未來的發(fā)展與管理不僅僅是從非法變?yōu)楹戏ǖ膯栴}，而是需要通過構(gòu)建新的制度來整合城鄉(xiāng)兩類住房市場(chǎng)，統(tǒng)籌發(fā)展以解決民生住房問題。中國是一個(gè)法治國家，法律是公民權(quán)利保護(hù)的堅(jiān)固防線，是國家管理的基礎(chǔ)與底線。小產(chǎn)權(quán)房目前雖然處于法律有待進(jìn)一步完善的“邊緣地帶”，但小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)在一定程度上確實(shí)增加了住房有效供給，緩解了城市住房部分壓力。故而，小產(chǎn)權(quán)房帶來的一系列法律和現(xiàn)實(shí)問題，理應(yīng)以實(shí)事求是的態(tài)度深入探索解決。

注釋：

[1]深圳市眾夏地產(chǎn)顧問有限公司. 2009年深圳市小產(chǎn)權(quán)房專題研究[C].

[2]許海燕、梅昀、張漢江. 利益博弈視角下小產(chǎn)權(quán)房的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考[J]. 經(jīng)濟(jì)體制改革, 2008, (5).

[3]紀(jì)睿坤. 小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治方案提交國務(wù)院[N]. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道, 2012年4月3日.