全球化背景下的我國糧食安全問題之探討

馮興平

摘要：進入21世紀以來，中國農業(yè)處在一個歷史上發(fā)展最好的時期，取得了舉世矚目的重大成就，連續(xù)12年生產增產，兩年豐收，糧食穩(wěn)定發(fā)展為振興鄉(xiāng)村奠定了堅實的基礎。本文深入地分析了當前我國糧食安全存在的問題，認為解決當前我國的糧食安全問題，應該立足于國內，必須堅持自給為主，進口調劑為輔的原則，充分發(fā)揮好市場“無形手”和政府“有形手”作用，通過采取多方面的政策措施，加強農業(yè)，發(fā)展糧食生產，來保障我國的糧食安全。

關鍵詞：糧食安全；主要問題；對策建議

黨的十九大報告指出，農業(yè)農村農民問題仍然是關系國計民生的根本性問題，糧食直接關系到十幾億人吃飽吃好問題，也關系到農村繁榮穩(wěn)定問題，關系到幾億農民能否同步分享現(xiàn)代化。確保糧食安全不僅是實現(xiàn)經濟社會平穩(wěn)發(fā)展的基礎，而且是保證國家經濟安全的關鍵。歷史走到今天，我國綜合國力大幅提升，經濟社會發(fā)展已經達到空前繁榮的階段，人口也超越了以往任何一個時期，糧食對于今天的中國，更是具有特殊深遠的意義[1]。習近平總書記在不同場合對中國的糧食安全的論述，對我國糧食安全依靠誰來發(fā)展、如何發(fā)展、如何可持續(xù)發(fā)展高瞻遠矚、高屋建瓴的闡釋，也是對任何松懈、麻痹的醍醐灌頂，更為糧食生產穩(wěn)定發(fā)展指明了方向。在經濟全球化的背景下，影響我國糧食安全的國際因素與國內因素相互交錯，進一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復雜性。放眼國際，糧食危機經常引發(fā)一些國家和地區(qū)的社會動蕩，以至于嚴重威脅到人類社會的生存和發(fā)展。糧食安全的強國之根、固國之本的戰(zhàn)略地位變得不可動搖。糧食產業(yè)是支撐我國經濟的基礎性產業(yè)，經濟不斷發(fā)展，其所支撐的產業(yè)規(guī)模將逐漸增大，糧食安全勢必面臨更大的挑戰(zhàn)和壓力。因此，應當給予糧食安全問題更多的重視。

1新中國成立以來國家糧食安全方面取得的偉大成就

“民以食為天”。新中國成立前夕的1949年7月，當時的美國國務卿艾奇遜，曾有過一個“預言”，他說，“人民的吃飯問題是每個中國政府必然碰到的第一個問題。新中國成立后，黨和政府領導農民恢復和發(fā)展農業(yè)生產，采取一系列政策和措施，大幅增加糧食生產，提高糧食產量。但糧食短缺問題仍難解決，為保證口糧供給，實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。20世紀60年代初期，黨中央提出“農業(yè)是國民經濟基礎，糧食是基礎的基礎”的重大理論，為農業(yè)和糧食生產快速發(fā)展奠定理論和政策基礎，是糧食安全重要性的體現(xiàn)。李克強指出，“要堅持把保障國家糧食安全作為農業(yè)現(xiàn)代化的首要任務，確保谷物基本自給，口糧絕對安全”（李克強，2015）[1]。特別是改革開放以來，我國糧食生產取得舉世矚目的偉大成就，成功解決了13億人口的吃飯問題，為全面建成小康社會、保障國家現(xiàn)代化作出巨大貢獻（見表1，圖1）。從歷史看，我國糧食增產大體可分為3個階段：第一個階段是新中國成立之初到農村改革。第二個階段是農村改革到上世紀末。第三個階段是上世紀末到現(xiàn)在。我國糧食生產巨大成就來之不易，經驗彌足珍貴。總體來看，促進我國糧食增產的主要因素有以下3個方面：一是農業(yè)科技進步。二是農村經營體制改革。三是支農投入力度很大。

農業(yè)現(xiàn)代化是提高糧食綜合生產能力的基礎和保證，從而實現(xiàn)糧食穩(wěn)定持續(xù)增長，提高國家糧食安全度。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事，高屋建瓴地提出了新時期國家糧食安全的新戰(zhàn)略，“飯碗論”“底線論”“紅線論”……形成了一系列具有重要意義的糧食安全理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新，走出了一條中國特色的糧食安全之路，為國家長治久安奠定了重要的物質基礎，并且為維護世界糧食安全做出了重要貢獻。

不謀萬世者，不足謀一時。站在新的起點上，面對更復雜的國際糧食格局，黨中央依然沒有絲毫放松對糧食安全的重視?！安丶Z于地、藏糧于技、藏糧于民”成為確保今后糧食安全的三個支柱。有人說中國的歷史就是一部糧食盈虧史，糧食的豐收與富足帶來的是盛世宏基、長治久安；而災害與饑荒則往往伴隨著社會動蕩、政權更迭。

“12連增”向國內外彰顯了我國農業(yè)的綜合生產能力和國家的基礎實力。中國人在養(yǎng)活自己的同時，也在養(yǎng)活世界[3]。這主要表現(xiàn)在：一是實現(xiàn)了中國糧食供需基本平衡，主要糧食自給率一直保持在95%以上。二是中國成為國際社會的糧食援助國。從2006年起中國不再接受世界糧食計劃署提供的無償糧食援助，中國已經從糧食受援國成為一個重要的糧食援助國。三是中國的糧食安全指數(shù)處于“良好表現(xiàn)”狀態(tài)。

在1996—2011年期間，谷物產量年平均增長率為1.52%，肉類為3.55%，蔬菜和水果為7.27%（見表2）。根據計算結果，2011年中國糧食安全指數(shù)為0.924（理想目標值為1），糧食安全已經達到了較高水平（圖2）。2017年，全國糧食總產量61791萬噸（12358億斤），比2016年增加166萬噸（33億斤），增長0.3%。其中谷物產量56455萬噸（11291億斤），比2016年減少83萬噸（17億斤），減少0.1%（見表3）。全世界糧食總產量為25.62億噸，世界總人口約75.0億人。則世界人均糧食擁有量為341.6公斤?？梢娭袊司Z食已達世界平均水平的1.3倍以上！中國的糧食安全，已贏得很有富余度的較充分保障。

今日中國正快馬揚鞭奔向全面小康社會，人民生活在芝麻開花節(jié)節(jié)高的喜悅之中。但是，我們仍然不能忽視“三農”問題、特別是糧食安全問題。隨著形勢的不斷變化，影響當代中國糧食安全的一些新情況和新問題引起了社會的廣泛關注。盡管成績顯著，饑餓在全世界及中國仍然普遍存在?，F(xiàn)在全世界仍然有近8億人口吃不飽，每天攝入的熱量嚴重不足，而中國現(xiàn)在約有1.5億人吃不飽，也就是說將近11%的人口仍然處于饑餓狀態(tài)。中國的饑餓人口在全世界排第二位，第一位是印度（見圖3）。

伴隨著當今世界經濟一體化趨勢日益加深，世界各大主要國家以及經濟組織之間的經濟相互制約程度不斷提升，各種不確定性因素對國家經濟安全的沖擊日益增多，尤其是對國際糧食貿易的沖擊。這都對整個中國糧食安全產生巨大影響。一個國家是否有足夠的糧食儲備，是否具備應對糧食安全帶來的一系列問題的相關策略這都是一個國家經濟是否可以安全運行的重要基礎，在經濟全球化背景下，糧食安全問題面臨著諸多不確定性因素的挑戰(zhàn)。

2國家糧食安全存在的突出問題

“12連增”不僅為中國的糧食安全奠定了堅實基礎，為應對金融危機、保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐，為管理通脹預期創(chuàng)造了有利條件，也為解決世界糧食危機、緩解貧困和饑餓做出了重要貢獻，受到國際社會的廣泛贊譽。同時我國糧食安全形勢不容樂觀，由于受到國內農業(yè)生產環(huán)境因素，農業(yè)生產成本，國際市場環(huán)境等因素的影響，我國糧食生產還存在一些不安全的因素，未來我國糧食生產將面臨更大的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：糧食生產資源約束增強，糧食供求平衡壓力增大。我國耕地和糧食耕種面積逐年減少，耕地質量不斷下降；糧食食生產比較效益低，農民種糧的積極性不高；農業(yè)生產基礎設施薄弱，經營方式落后，糧食生產力水平較低。突出問題如下：

2.1耕地壓力

第一大突出問題是我國糧食產量連年增長背后付出的耕地壓力太大[4]。當前，中國的人均農業(yè)資源遠遠低于世界平均值。處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化深入推進的背景下，糧食安全日益成為一個動態(tài)變化的命題。未來，農業(yè)資源緊張的矛盾將更加嚴峻，可用于農業(yè)的耕地、水資源還會減少，隨著人口增長和生活水平提高，糧食消費還會不斷增加，中國糧食生產和供給將始終面臨需求總量增加和資源不足的雙重壓力，面臨糧食消費升級和品種結構性矛盾突出的雙重挑戰(zhàn)。與此同時，極端自然災害的頻繁發(fā)生、政策激勵的邊際效應相應減弱、農業(yè)比較優(yōu)勢持續(xù)下降，都將給中國糧食安全帶來多重制約。

從長期看，我國糧食產量增長將存在四個方面的耕地壓力。一是城市擴建、新城鎮(zhèn)建設和交通發(fā)展等的直接占用。二是不斷提高的生活水平和不斷增加的城鎮(zhèn)居民，對蔬菜水果花卉等經濟作物日益增加的需求，與種糧爭地。三是耕地有效耕層日漸變薄， 土地質量嚴重降低。四是隨著人口增長，經濟社會發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的逐步推進，耕地占用的壓力仍將繼續(xù)存在并有可能進一步加劇，耕地減少的趨勢難以避免。造林面積擴大，退耕加大，耕地面積縮?。▓D4）。

從糧食單產水平看，我國玉米、水稻、大豆、小麥2012年四大作物的平均單產分別為397kg、450 kg、126 kg、333 kg，只相當于美國等農業(yè)發(fā)達國家的70%左右（圖5）。

2.2資源環(huán)境壓力

第二大突出問題是付出了極高的資源環(huán)境代價。據了解，至2050年，全球人口將達90億，屆時全球糧食需求將翻一番。然而，自上世紀90年代開始，全球糧食增產速率已經明顯變緩，且增產的資源環(huán)境代價也越來越高。全球農業(yè)正面臨保障糧食安全和減少環(huán)境代價的雙重挑戰(zhàn)。

目前中國糧食產量的增加，走的基本還是依靠要素投入的老路，水資源過度開發(fā)，我國的水資源量約占世界水資源量的7%，干旱區(qū)和半干旱區(qū)占國土面積的一半以上，而且我們的水資源分布是不均勻的，81%的水資源分布在僅占耕地面積36%的長江以南地區(qū)，也就是說，地多的地方水少、水多的地方地少。

我國由于沉重的人口壓力，對自然資源的不合理利用，生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢沒有得到根本改善。水土流失、土地退化、荒漠化、水體和大氣污染、森林和草地生態(tài)功能退化等，已成為制約生態(tài)農業(yè)發(fā)展的主要障礙。

農業(yè)源污染物排放對水環(huán)境的影響較大，其化學需氧量排放量為1324.09萬噸，占化學需氧量排放總量的43.7%。三廢污染是導致農業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因，也是農業(yè)糧食減產的重要原因。據統(tǒng)計，我國利用污水灌溉的面積為361.84萬公頃，占全國總灌溉面積的7.3%。

我國每公頃土地使用的化肥是世界平均的4倍以上，造成土壤和水體的污染在不斷加劇。從1970年-2010年，中國的化肥使用量增長了25倍。

現(xiàn)在每年使用的農藥約180萬噸左右，但真正能夠作用于作物發(fā)揮作用的比重不到30%，有70%在噴灑過程中都噴到了地上或者飛到了空中，帶來的污染也很嚴重，多種農藥造成了土壤污染，甚至使病蟲害的免疫能力增強。不斷加劇的農藥使用，對于環(huán)境、農地糧食和食品殘留帶來非常嚴重的問題。

化肥和農藥過量使用，帶來的環(huán)境成本和經濟代價越來越突出。我國糧食產量占世界的16%，化肥用量占31%，每公頃用量是世界平均用量的4倍，過量的化肥很快被水沖到地下，影響土壤的營養(yǎng)平衡。

每年使用的塑料薄膜大概在240多萬噸，但是每年能夠回收的不到140萬噸，那就意味著每年有100萬噸以上的塑料薄膜遺留在土地里頭，成為污染源。

環(huán)保部門早已承認，中國土壤污染的總體形勢相當嚴峻。據估算，全國每年受重金屬污染的糧食達1200萬噸，造成的直接經濟損失超過200億元。土壤污染造成有害物質在農作物中積累，并通過食物鏈進入人體，引發(fā)各種疾病，最終危害人體健康。

中國工程院關于全國土壤環(huán)境保護與污染防治戰(zhàn)略咨詢項目研究報告顯示，我國土壤質量在不斷下降，我國農業(yè)生產中土壤的貢獻率大約在50%至60%，比40年前下降10%，比西方國家至少要低10至20個百分點。

2.3糧食質量安全壓力

第三大突出問題是食品質量安全隱患仍然較多。人體健康日益受到集約化食物生產的影響。糧食安全受到不規(guī)則的食物生產，動物傳播疾病、牛奶和水稻污染等因素的影響。鎘在常溫下為銀白色或略帶藍色光澤的軟質金屬。自20世紀初以來，鎘的產量及用途不斷增加，全世界每年向環(huán)境中釋放的鎘達3萬噸，其中82%～94%會進入土壤中。中國地質大學2008年研究顯示，綿竹、什邡等地居民大米、小麥鎘攝入量超標2倍至10倍。

由于中國環(huán)境保護的滯后，《2014年聯(lián)合國環(huán)境報告》中，中國的環(huán)境績效指數(shù)在178個國家中排名第118位。據有關數(shù)據統(tǒng)計，20%的耕地受到污染，這其中83%來自無機物質的污染，如鉻、鎳和砷等。無機物質的污染一方面是因為工業(yè)活動的污染，另一方面與農業(yè)生產方式有關系。

糧食質量安全形勢相當嚴峻。由于片面追求糧食數(shù)量增長，依靠要素過度投入和資源過度開發(fā)利用換取糧食數(shù)量安全，化肥、農藥使用過度，甚至使用有毒、高毒農藥，使得土壤水體中農藥殘留和重金屬含量超標，有的甚至成為毒地、毒水，再加上工業(yè)污染排放控制不當造成土壤水體污染、重金屬超標等，直接危及糧食質量安全[5]。

中國的食品安全問題頻出，一方面，似乎黑心廠家喪盡天良，道德的血液都流進了臭水溝；另一方面，相關新聞鋪天蓋地，卻絲毫沒有解決的跡象。食品安全犯罪具有發(fā)案率高、涉及面廣、形式多樣、隱蔽性強、組織嚴密、主體復雜等特點。

食品安全犯罪危害嚴重，不僅危害人們的生命健康，制約小康社會建設，影響經濟健康發(fā)展，而且破壞社會和諧穩(wěn)定，損害黨和政府形象，引發(fā)社會信任危機[6]。食品質量問題隱蔽性強，生產者、經營者與消費者、監(jiān)管者信息不對稱，政府實施有效監(jiān)管的難度較大，進口食品質量也不能讓人放心。

2018年《福建省食品安全信息追溯管理辦法》正式實施。在十一個追溯食品大類別中，糧食及其制品位居首位。實際上，廈門市糧食局從2017年開始，就推出一系列舉措，保障糧食數(shù)量與質量“雙安全”，增強百姓獲得感、幸福感、安全感[7]。

2.4糧食市場壓力

第四大突出問題是中國國內糧食市場受國際市場的影響日益加深。糧食市場面臨國內與國際競爭的雙重壓力。近年來，國家不斷提高稻谷、小麥最低收購價和玉米的臨時收儲價格，有力地促進了糧食增產和農民增收，但隨著內部條件的變化，糧食價格支持政策也面臨新的挑戰(zhàn)。當前糧食市場最突出的問題是中國國內糧食價格變化趨勢與國際市場嚴重背離，國內外糧食價格倒掛的問題日益突出。

2013年以來，大宗農產品在中國國內市場的價格，可以說普遍高于進口價格，很多用糧企業(yè)轉向更便宜的替代品，中國國內高價糧食產品托收，導致糧食產量、庫存量、進口量三量齊增。這種三量齊增的狀況，恐怕在世界二百多個國家和地區(qū)是很少出現(xiàn)的。

庫存擠壓嚴重，財政負擔沉重，如何完善農產品價格形成機制，完善糧食收儲制度，統(tǒng)籌國際國內兩個市場和兩種資源，是中國農業(yè)政策調整的重大課題。中國的農民不僅補貼城里人，還在補貼全世界，一旦有些人呼吁說要提高糧價給農民實際的好處，立刻有人站出來反對說：即使提高糧價，農民也不會得到什么好處的，所以還不如不提高。

受資源稟賦和生產水平限制，我國國內糧食生產成本不斷增長，大大高于糧食出口國家，糧食產品國際競爭能力較弱。從2010年起，我國糧食價格已全面高于國際市場離岸價格，大豆、棉花等產品價格已高于進口產品的到岸價格。由于國際市場糧食價格低，再加上國內農業(yè)資源要素使用繃緊，特別是水土資源使用已經接近極限，我國不斷增加糧食進口來滿足國內糧食消費需求。

2.5糧食生產、流通和消費關系壓力

第五大突出問題是生產、流通和消費關系。糧食安全可以從政治安全、經濟安全、軍事安全、社會穩(wěn)定等各個方面影響國家安全，需要從國家戰(zhàn)略層面來審視。糧食安全依托于生產環(huán)節(jié)及收購、儲存、運輸、加工、轉化、批發(fā)、零售等流通環(huán)節(jié)構成的糧食產業(yè)。

糧食生產對于糧食安全是骨髓造血，產量不足可導致“貧血”，質量不好可導致“白血病”。糧食生產具有豐歉交替的波動性，波幅和波長受土地和水資源、氣候、種糧積極性等影響，應通過儲備“蓄水池”進行調節(jié)和平衡。如認識不到這點，往往不能容忍波谷的階段性減產而過度生產，或在連續(xù)豐收的波峰上急于壓價減產卸“包袱”。

流通對于糧食安全是血液循環(huán)，流通不暢則可能導致“腦血栓”、“心臟病”。當前保障糧食安全難度主要在于，一方面，土地后備資源開發(fā)接近極限，另一方面，糧食流通倉儲設施不足，物流通道不暢，運輸方式落后，應急供應網絡不健全。糧食收購環(huán)節(jié)。一是無證收購。二是在糧食供求失衡時，為搶糧源，不顧糧質，盲目提高收購價格。糧食批發(fā)、加工環(huán)節(jié)。糧食流通形式多樣，既有購銷一體化經營，也有收購、加工、批發(fā)聯(lián)合一起的企業(yè)，難于將這些企業(yè)的糧食批發(fā)、加工分開。糧食零售環(huán)節(jié)。一部分人不講誠信，追求牟利，短斤少兩；對質量安全標準把握不嚴，甚至摻雜使假，侵犯消費者利益，又危害消費者健康。

糧食流通監(jiān)管角色缺位。由于糧食行政管理部門長期以來按照政府計劃經濟模式行政職能管理糧市，轉向市場經濟后，如何監(jiān)管好市場化形勢下的糧食流通是一個新的課題，角色上缺位。？？糧食流通監(jiān)管手段缺位。糧食流通體制改革后，實行的是市場經濟體制下的糧食流通，在新情況面前，糧食流通監(jiān)管的指導思想、監(jiān)管形式、方法措施跟不上市場經濟發(fā)展的節(jié)奏。

現(xiàn)階段，全國每年凈增人口700多萬，城市人口每年大約增加1000多萬，按人均400公斤消費量計算，每年增加的糧食需求約在60億斤左右。肉蛋奶及蔬菜消費量的增加，能夠替代主糧的消費。中國人近年來肉蛋奶及蔬菜的消費量日漸增加，主糧消費理應減少，但是統(tǒng)計局給出的數(shù)據顯示，主糧生產一直是在增加的，那為什么還要大量進口主糧呢？可能性只有一個：中國國內沒有生產那么多的水稻和小麥。消費存在供給足、成本低，消費者就容易有浪費的沖動。拋灑遺留、保管不善、餐桌廚房浪費等是顯性浪費。

3保障我國糧食安全的對策分析

綜上所述，清醒評析中國糧食安全的目前態(tài)勢，客觀預測中國糧食安全的未來趨勢，對全國糧食安全問題不可盲目樂觀、掉以輕心，也不可在樂觀和悲觀間左右搖擺，擾亂人心，更不可消極悲觀、失去信心。在經濟全球化的背景下，影響我國糧食安全的國際因素與國內因素相互交錯，進一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復雜性。必須根據這些因素的發(fā)展變化，制定出相應對策，才能最大程度的保障我國糧食生產安全。

（1）優(yōu)化生產環(huán)境，提高糧食生產能力。建立耕地資源保護和利用的長效機制，嚴格耕地保護，穩(wěn)定糧食播種面積。協(xié)調好糧食作物與經濟作物的矛盾，不斷改善和提高耕地質量，為提高糧食產出能力奠定堅實基礎。調整和優(yōu)化糧食生產布局，努力擴大優(yōu)勢產區(qū)發(fā)展糧食生產。

（2）大力實施科技興糧戰(zhàn)略，增加糧食生產中的科技投入，建立優(yōu)秀的科技生產隊伍，主攻單產，穩(wěn)定增加糧食總產。加大優(yōu)良品種和種糧技術的推廣，建立科技支撐的長效機制。加大農業(yè)基礎設施投入，改善灌溉，提倡農業(yè)種植機械化，促進農業(yè)規(guī)劃、集中化經營，提高農業(yè)種植水平，以此帶動糧農生產積極性。加強基本農田水利設施建設投入，增強糧食生產抗御自然災害的能力。

（3）糧食生產面臨著自然與市場雙重風險。與世界多數(shù)國家相比，我國各種自然災害發(fā)生頻繁，市場機制還不健全，農民既缺乏抵御各種自然災害的能力，也難以規(guī)避市場波動帶來的損失。為防止糧食生產大起大落，應建立糧食生產抗風險的機制，提高種糧農民抵御自然風險和市場風險的能力。加強農業(yè)政策保險體現(xiàn)建設，在信貸支持和保險兩個方面為糧食生產提供有力支持。

（4）加大財政補貼力度，建立國家與農戶相結合的糧食儲備體系。根據我國糧食供求狀況合理確定糧食儲備數(shù)量，建立系統(tǒng)化的糧食吞吐機制等。規(guī)范市場交易行為，發(fā)揮期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)和風險規(guī)避作用。提高國內糧食企業(yè)的規(guī)模經濟和產業(yè)競爭力，增加對跨國公司的競爭能力，防止在并購中被跨國公司吞并中國糧食企業(yè)。

（5）必須立足于現(xiàn)實，在保證我國糧食基本自給的水平的基礎上，堅持實行糧食立足國內、自給自足、適當利用進出口調劑余缺的方針，保障我國糧食市場的供求平衡，降低對國際糧食市場的依賴，著力解決影響我國糧食生產發(fā)展的根本性問題，確保糧食安全。

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