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    農(nóng)地入市喚醒“沉睡”土地

    2018-01-02 23:58:43郭煦
    小康 2017年36期
    關(guān)鍵詞:沉睡德清縣入市

    郭煦

    農(nóng)村“三塊地”改革,喚醒了農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”,將賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,但未來仍需要綜合配套改革。

    沿著蜿蜒的鄉(xiāng)村道路向浙江省德清縣莫干山鎮(zhèn)仙潭村方向走,參天翠竹的映襯之下,道路旁3幢紅瓦白墻的樓房格外顯眼。4層樓房隨著時光的變遷而層層疊起,見證了一批又一批人的到來和離開。未來,這里將建起度假酒店,發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)。

    這幾幢樓的“成長經(jīng)歷”備受關(guān)注——它的“前身”為一處6.06畝的閑置廠房,是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。德清縣本地投資商趙建龍早在2013年就看中了這塊地,等了兩年卻遲遲未有進一步動作。

    究其原因,是土地性質(zhì)“束縛”了發(fā)展。根據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定,農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

    終于,在2015年初發(fā)生了轉(zhuǎn)機——德清縣成為農(nóng)地入市試點縣市之一。2015年8月19日,這宗地以協(xié)議出讓方式給了趙建龍,成了真正意義上的“全國入市第一宗”。

    隨后一切水到渠成。土地有了“合法身份”,趙建龍憑借集體土地使用證,于當年9月6日完成了全國第一筆農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款,為部分項目建設(shè)提供了前期資金。

    2015年初,根據(jù)中央要求和全國人大授權(quán),國土部在全國選取了33個縣(區(qū))進行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度等三項改革試點。這也被俗稱為農(nóng)村“三塊地”改革,趙建龍即是本次改革試點的受益者之一。

    官方在2017年4月披露的數(shù)據(jù)顯示,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊已達到278宗,面積約4500畝,總價款約50億元。換句話說,每畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地的平均入市價格約為110萬元。

    這項改革喚醒了農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”,將賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,但未來仍需要綜合配套改革。

    農(nóng)地入市的地方實踐

    中央多部門于2017年6月起聯(lián)合對33個試點地區(qū)展開督察,加強三項改革和農(nóng)村相關(guān)改革的統(tǒng)籌,以及三項試點與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌。按照時間安排,33個試點地區(qū)的農(nóng)村“三塊地”改革將在2017年完成,因此,2017年是改革的攻堅決戰(zhàn)年。為了落實改革任務(wù)、確保取得預(yù)期成效,國土部聯(lián)合其他部門一起啟動此次督察工作。

    對于此次督察內(nèi)容,國土部副部長、國家土地副總督察張德霖指出,一是督察改革試點的總體部署,看看地方組織領(lǐng)導是否健全,基礎(chǔ)工作是否扎實;二是督察改革試點的總體進展、成效,根據(jù)改革的目標和時間表、路線圖,看看配套制度是否及時出臺、抓緊落實,相關(guān)改革任務(wù)是否配套跟進,政策銜接是否順暢;三是對“三塊地”制度改革各自的進展情況進行督察,按照好、中、差的標準分別進行評判。

    按照此前披露的督察時間表,2017年6月份對33個試點地區(qū)的試點工作開展一次交叉督察,9月份對33個試點地區(qū)開展一次督察反饋意見落實情況的檢查,11—12月開展試點工作總結(jié)評估和深入推進工作。

    土地改革試點在2017年底收官,作為試點之一的四川省郫都區(qū),該區(qū)試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,取得了可觀的經(jīng)濟收入,并進行了現(xiàn)金分紅。

    四川省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“第一槌”,是在距離成都市中心城區(qū)半個小時車程的郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村擂響的。2015年,戰(zhàn)旗村選中了村辦復合肥廠、預(yù)制廠和村委會老辦公樓用地入市拍賣,并最終在郫都區(qū)公共資源交易服務(wù)中心以700多萬元的總價成交。

    戰(zhàn)旗村黨總支書記高德敏表示,從入市到開發(fā),該宗地經(jīng)歷了頒發(fā)集體土地所有權(quán)證、入市主體提出申請并編制入市方案、表決通過入市方案、區(qū)公共資源交易中心組織實施等程序。

    此前,拍賣的地塊目前正在打圍施工一個鄉(xiāng)村旅游綜合體。據(jù)了解,該項目總建筑面積8800多平方米,主體工程已經(jīng)封頂,正在進行內(nèi)外裝修。墻外的道路已經(jīng)鋪好瀝青裝好路燈,路邊的特色景觀帶基本成型。

    高德敏表示,以前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是“沉睡的資產(chǎn)”,即便有想法也不能動,村子能有今天,首功要歸于這次“土改”。

    據(jù)統(tǒng)計,截至目前,郫都區(qū)已完成30宗353畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易,獲得成交價款2.1億元。入市項目的加快建設(shè),帶動發(fā)展規(guī)模以上養(yǎng)生養(yǎng)老中心、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)耕體驗園160多家,催生了一批農(nóng)、文、旅共融的新興產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)和幸福美麗新村。

    同樣,浙江省德清縣亦是農(nóng)地入市試點縣市之一。試點兩年,成功拿下兩個“全國第一”的改革成果;規(guī)范、完備的配套機制引來各方學習;成熟的改革經(jīng)驗贏得國家相關(guān)部委的肯定和推廣。

    改革紅利在不斷釋放。目前,德清全縣入市土地102宗、758畝,已成交總額1.64億元;惠及8.6萬余人,為農(nóng)民和村集體帶來1.33億元收入。

    在這場農(nóng)村土地改革中,德清屢次探索創(chuàng)新。

    德清中東部的洛舍鎮(zhèn)東衡村,一馬平川的廢礦地上,規(guī)劃完善的洛舍眾創(chuàng)園映入眼簾,這是德清集體經(jīng)營性建設(shè)用地首宗異地調(diào)整入市項目。

    為什么要探索異地調(diào)整入市?“一方面,散狀、點狀用地入市后,難以形成規(guī)模效應(yīng)。另一方面,東衡村千畝廢棄礦山等待適合的項目來盤活。”郭志偉解釋,異地調(diào)整入市有利于用地規(guī)模化,為打造“鋼琴小鎮(zhèn)”提供強有力的土地保障。

    在洛舍眾創(chuàng)園,14家企業(yè)已入駐并開工建設(shè)。除此以外,德清還規(guī)劃了6個異地調(diào)整集中入市區(qū)塊,更為靈活地盤活“沉睡”的土地資源。

    一種擔心隨之到來:土地變得更加值錢,會不會產(chǎn)生權(quán)力尋租?

    “制度設(shè)計時,德清就對這個問題作了鮮明回答。”德清縣農(nóng)業(yè)局工作人員說,《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配管理規(guī)定(試行)》,對各類方式入市獲得的收益,明確了屬性和用途。如以出讓方式入市的,其入市收益作為集體積累,統(tǒng)一列入集體公積公益金進行管理,并可作為村股份經(jīng)濟合作社(或村經(jīng)濟合作社)經(jīng)營性資產(chǎn),追加量化成員股權(quán)。

    更重要的是,隨著“農(nóng)地入市”試點工作的展開,德清縣已建立完善的市場交易規(guī)則,將全縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心,建立多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務(wù)機制,初步形成縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

    國土資源部副部長張德霖表示,德清試點改革做出了一系列成效,形成可復制、可推廣的經(jīng)驗,其改革探索走在全國前列,值得借鑒。

    農(nóng)地入市煥發(fā)活力

    誰作為農(nóng)地的“主人”來主導土地入市?浙江省德清縣國土資源局局長郭志偉說,以前是國土部門大包大攬,現(xiàn)在是農(nóng)民集體包括村級集體和村民小組成為入市的主體,“農(nóng)村土地制度改革目的之一是為了讓農(nóng)民分享土地增值收益,讓他們成為土地的主人,激發(fā)管理、經(jīng)營土地的熱情”。郭志偉介紹,針對分屬鎮(zhèn)、村、組三級的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,德清縣采用“自主入市、委托入市、合作入市”三種不同的入市方案。原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市;屬于村集體所有的土地,由村股份經(jīng)濟合作社實施入市,村民小組可委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市?!暗虑蹇h2013年所有經(jīng)營性資產(chǎn)已完成量化入股,全縣106個村(社區(qū))成立了股份經(jīng)濟合作組織,33萬農(nóng)民成為股東。這些合作社具備市場主體資格,成為入市主體”。

    農(nóng)地入市能給村集體帶來收益,村干部就能決定農(nóng)地入市嗎?德清縣國土資源局副局長邱芳榮介紹說,明確了入市主體,就要把農(nóng)地入市參與權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)賦予集體和農(nóng)民。德清縣東衡村黨總支書記章順龍說,為了增加透明度,村里把入市涉及的宗地情況、入市方式、起始地價、收益分配等重大事項進行全程公開、民主決策、民主管理。在入市之前,對于是否入市、怎么入市,由村民表決同意之后,才能上報申請;入市項目獲批后,將地價評估、入市方案、收益分配等進行公開,經(jīng)村民同意后,項目才能實施。

    “改革前,農(nóng)民和土地的關(guān)系更多體現(xiàn)在農(nóng)用地上,除了宅基地和公益事業(yè)用地之外,一般只能被動地通過征地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策參與土地管理和土地增值收益分配?!鼻穹紭s說,通過自主入市,農(nóng)民從“被動”參與到“主動”管理,激發(fā)了參與經(jīng)營性建設(shè)用地入市決策的積極性,增強了農(nóng)民管好土地的意識。

    農(nóng)地入市后,收益如何分配?浙江省德清縣農(nóng)經(jīng)站站長周偉國認為,農(nóng)地入市資金分配既要讓老百姓得利,也要促進集體經(jīng)濟發(fā)展,“平衡好國家、集體和個人這三者的利益,是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的重要任務(wù)”。

    先厘清國家和集體。周偉國說,集體土地和國有土地享有同等價格同等權(quán)利時,也要履行相應(yīng)義務(wù)。德清縣采取“按類別、有級差”的方式在入市出讓金中提取部分增值收益調(diào)節(jié)金,主要用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治等支出,以直接、間接的方式反哺給農(nóng)村,收取比例按土地成交價款的16%—48%不等。截至目前,德清縣共收取3400萬元調(diào)節(jié)金。

    內(nèi)部怎么分?是不是可以把錢直接分到每個人手里?周偉國說,德清縣農(nóng)村土地分為村民小組所有和鎮(zhèn)、村集體所有,按所有權(quán)不同,利益分配也采用不同的方案。村民小組所有的,土地出讓金由村民小組直接分配,可以分到每家每戶,小組按12%提取公益金。鎮(zhèn)、村集體所有的土地,不能以現(xiàn)金形式直接分給個人,可以用于公共事務(wù)建設(shè),或者追加量化股權(quán),也可以用來發(fā)展壯大集體經(jīng)濟,有收益了再進行分紅,防止分光吃盡。東衡村2014年成立了土地股份經(jīng)濟合作社,全村3000人是股東,剛開始,每股只有680元,通過入市追加量化股權(quán),現(xiàn)在每股增至2000多元。

    入市資金的流向關(guān)系村民的切身利益,如何對資金進行監(jiān)管?周偉國說,為防止村集體私自、擅自動用入市資金,土地收益將被納入村里的建設(shè)用地專用賬戶,農(nóng)經(jīng)站對這筆錢的一舉一動進行監(jiān)管。村集體要拿錢去投資,需經(jīng)過村民同意,再向農(nóng)經(jīng)站報備,通過審核后,方可付諸實施。

    農(nóng)地入市了,土地資源盤活了,村集體經(jīng)濟有了長遠收益,農(nóng)民利益得到了保障。不過,土地入市出讓金還面臨保值、增值難題。周偉國坦言,由于缺少好的項目,目前許多村的出讓金還躺在賬上睡大覺,既不能分走取盡,也無處可投。這個問題,顯然靠一個村的力量難以解決。

    產(chǎn)權(quán)限制和政策配套成瓶頸

    按照試點改革計劃2017底收官,試點成果呈報上級部門進行驗收和評估,對實踐證明可行的,修改完善有關(guān)法律;對實踐證明不宜調(diào)整的,恢復施行有關(guān)法律規(guī)定。

    有專家表示,過去,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地難以自由流轉(zhuǎn),其結(jié)果是城市建設(shè)用地日漸短缺的同時,城鄉(xiāng)建設(shè)用地卻利用粗放,造成大量空閑用地,得以流轉(zhuǎn)后,將賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

    國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼表示,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路,是允許規(guī)劃確定為經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地,與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利,在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下,可以出讓、租賃、入股,并完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制?,F(xiàn)階段農(nóng)村所擁有的存量建設(shè)用地多達2.5億畝,盤活農(nóng)村資源,激活農(nóng)村資產(chǎn),那么,農(nóng)村將成為中國經(jīng)濟增長的“下一個風口”。

    集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市潛力很大,但董祚繼也表示,改革也面臨諸多困難和矛盾,需要理性看待。例如,由于長期以來對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)重視不夠,造成農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)普遍不夠扎實。各種歷史遺留問題錯綜復雜,土地及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)資料缺失、權(quán)屬爭議、違法違規(guī)等情況大量存在,過去私下交易行為問題叢生,這些因素明顯影響到改革的全面推進。

    專家認為,按照中央精神,改革應(yīng)建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。在很多地方改革試點中,由于人均土地增值收益還不算太多,分歧的焦點集中在村民內(nèi)部分配上,而如果是在大城市周邊,人均土地增值收益動輒百萬計,這時如何建立兼顧國家、集體、個人的分配機制,仍然是需要破解的難題。

    此外,基層關(guān)心的另一大問題是,企業(yè)拍得集體建設(shè)用地后能不能和國有建設(shè)用地一樣抵押融資?一些地方國土部門干部建議,國家可授權(quán)改革試點區(qū)縣暫時調(diào)整實施擔保法有關(guān)條款,經(jīng)試點證明切實可行后,及時修改擔保法相關(guān)條款,消除金融機構(gòu)顧慮,促使其積極參與改革試點。

    實際上,對基層政府工作人員來說此次改革面臨各種困難。四川省郫都區(qū)國土部門相關(guān)負責人就坦言,隨著試點的不斷深入以及農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革任務(wù)的疊加,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在程序和措施上都面臨瓶頸。

    上述負責人表示,一是改革的政策配套跟進不足,農(nóng)村土地制度改革涉及的利益關(guān)系復雜,單一政策支撐難以奏效。當前來看,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)、土地入市的財稅征管和行政審批、土地供后監(jiān)管等方面的配套政策及制度建設(shè)尚屬空白,需要加快研討并協(xié)同跟進。

    二是土地利用規(guī)劃管控缺乏彈性,農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地發(fā)展空間狹小,就地入市與現(xiàn)有基本農(nóng)田布局極易沖突。如何在確保基本農(nóng)田保護面積不減少、質(zhì)量不降低的前提下,突破現(xiàn)有土地利用規(guī)劃管理模式,利用好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,確實是一個難題。

    三是農(nóng)村土地二級市場沒有放開。二級市場交易管理涉及國土、房產(chǎn)、工商等多個部門,由于沒有統(tǒng)一匯總和發(fā)布信息的渠道,造成了交易信息不對稱,增加了政府精準調(diào)控的難度,土地違規(guī)交易和隱性交易的隱患無法消除,不利于農(nóng)村土地市場的健康發(fā)展。

    四川邁高旅游資源開發(fā)有限公司董事長張旭東認為,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,要想真正實現(xiàn)與國有建設(shè)用地的同價同權(quán),順利進行抵押融資是一把重要的尺子。但是,目前對此提供抵押貸款服務(wù)的金融機構(gòu)很少,這對改革進程是一個很大的掣肘。

    值得一提的是,有專家認為,改革成敗與否,土地用途規(guī)劃是關(guān)鍵。目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點中,被拍賣的土地多用于工業(yè)、倉儲用地,少量用于商貿(mào)用地,也有一些沿海試點地區(qū)嘗試將入市后的地塊用于住宅地產(chǎn)開發(fā),也就是俗稱的“商住兩用”型地產(chǎn)。

    在成都,很多“不差錢”的投資者同樣相中了農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地潛在的巨大市場價值。但是,在對改革政策進行一定了解后,有投資者就表示,如果完全按現(xiàn)行改革文件來操作,在試點區(qū)域投資“商住兩用”型地產(chǎn)開發(fā),產(chǎn)權(quán)和交易都是今后很難繞過的“一道坎”。

    上述專家表示,“農(nóng)地入市”的核心之一是分配,建議國家層面結(jié)合戶籍制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村經(jīng)營體制、農(nóng)村社會治理等農(nóng)村綜合性改革,統(tǒng)籌研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定和農(nóng)村集體資產(chǎn)分配的問題,并出臺相關(guān)指導意見。

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