行政決策過程性信息公開的司法審查體系建構(gòu)

任 佳 藝

摘 要： 對(duì)于行政決策過程性信息是否應(yīng)當(dāng)公開、如何公開，理論界與司法實(shí)務(wù)部門有不同意見。在現(xiàn)行訴訟法體系下，行政決策過程性信息公開的司法審查存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、范圍不確定等問題，司法實(shí)踐中采用的三種單一審查模式都比較寬泛、片面。為推動(dòng)陽光行政，有必要建立以分割性標(biāo)準(zhǔn)為主、階段性標(biāo)準(zhǔn)和法益衡量標(biāo)準(zhǔn)為輔的司法審查框架，對(duì)行政決策過程性信息進(jìn)行層層遞進(jìn)的規(guī)范性審查，在多種利益價(jià)值取向中尋求一種平衡。

關(guān)鍵詞： 過程性信息;司法審查;利益衡量

中圖分類號(hào)：D926.1????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)： 1003-0751（2018）09-0058-05

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2008年5月1日起施行以來取得了不少成效，但現(xiàn)實(shí)中政府信息公開的力度與公眾的期望之間還存在較大差距，尤其是行政決策過程性信息公開的司法審查技術(shù)還不完備，存在裁判依據(jù)不明確、審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。2017年6月，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《〈中華人民共和國(guó)政府信息公開條例〉（修訂草案征求意見稿）》，其中第17條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政決策過程中形成的內(nèi)部討論記錄、過程稿，以及行政機(jī)關(guān)之間的磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過程信息，公開后可能會(huì)影響公正決策或者行政行為正常進(jìn)行的，可不予公開。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)公開履行政府職責(zé)過程中形成的信息有規(guī)定的，依照其規(guī)定辦理?！庇捎谙嚓P(guān)上位法缺失，該規(guī)定將給行政機(jī)關(guān)提供很大的自由裁量空間。實(shí)踐中，以屬于行政決策過程性信息為借口而對(duì)政府信息不予公開的案件不斷涌現(xiàn)。如何通過司法審查加強(qiáng)對(duì)行政決策過程性信息豁免公開的限制，已成為理論界和司法實(shí)務(wù)部門急需解決的問題。本文考察關(guān)于政府信息公開的司法審查案例，探尋針對(duì)行政決策過程性信息公開的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，為破除司法困境提供參考意見。

一、行政決策過程性信息的司法審查困境

1.行政決策過程性信息的認(rèn)定

《條例》規(guī)定了應(yīng)予公開、不予公開的政府信息，但未界定何謂行政決策過程性信息。2010年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）第2條指出：“行政機(jī)關(guān)在日常生活中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息。”基于該規(guī)定及《條例》第14條列舉的3類免予公開的政府信息，本文中的行政決策過程性信息是指處于討論、研究或者審查階段，尚未制作完成的非正式、不準(zhǔn)確、不完整、不具有使用價(jià)值的政府信息，不包括政府部門內(nèi)部管理信息。關(guān)于行政決策過程性信息的四個(gè)要件之間的關(guān)系，有學(xué)者提出“非正式、不準(zhǔn)確、不完整與不可使用屬于因果關(guān)系，前者為因，后者是果，而后者是關(guān)鍵” ?① 。行政決策過程性信息有3個(gè)特征：第一，處于形成過程中，即處于行政行為啟動(dòng)之后、行政決策作出之前的階段。第二，結(jié)果的不確定性。行政決策過程性信息是行政機(jī)關(guān)在決策過程中對(duì)所獲得的事實(shí)材料進(jìn)行反復(fù)論證、討論的結(jié)果，此結(jié)果可能需要進(jìn)一步衡量以選取最優(yōu)方案，因而具有不確定性。第三，外部行政性。外部行政性是區(qū)分行政決策過程性信息與政府部門內(nèi)部管理信息的最主要因素。盡管《意見》將二者規(guī)定在同一個(gè)條文中，二者在外延上也存在交叉，但以是否產(chǎn)生對(duì)外效力，即可將二者區(qū)分開來。

2.行政決策過程性信息的司法審查理論分歧

對(duì)于行政決策過程性信息是否需要公開，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)，即法定不公開說和裁量公開說。 ?② 法定不公開說認(rèn)為，所有過程性信息都屬于不予公開的政府信息。 ?③ 裁量公開說則認(rèn)為：過程性信息不公開僅是實(shí)務(wù)部門的做法，《條例》并未明確規(guī)定該類信息絕對(duì)不公開。 ?④ 筆者認(rèn)為，對(duì)于過程性信息能否公開，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況區(qū)別對(duì)待。一方面，《意見》第2條規(guī)定，處于討論、研究或?qū)彶橹械倪^程性信息一般不屬于《條例》所指應(yīng)當(dāng)公開的政府信息?！耙话悴粚儆凇币馕吨^程性信息的公開存在例外情況，但并非都不公開。另一方面，《條例》的立法目的是提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，因而應(yīng)嚴(yán)格限定信息不公開的范圍，最大程度維護(hù)公民的知情權(quán)。如果把行政決策過程中獲取或者制作的所有信息都確定為不予公開的信息，就不符合立法原意。

3.行政決策過程性信息的司法審查標(biāo)準(zhǔn)差異

在立法缺失的情況下，司法實(shí)務(wù)部門根據(jù)不同理論，對(duì)行政決策過程性信息采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。主要有以下三種標(biāo)準(zhǔn)。

（1）以行政決策過程終結(jié)為標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)分工越來越精細(xì)，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不斷細(xì)化，不同行政機(jī)關(guān)的行政行為具有相關(guān)性。一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出某項(xiàng)決定，可能需要考量其他部門批準(zhǔn)的文件，甚至以此作為作出最終決定的合法性要件。在一系列行政行為中，只有最后一個(gè)行政行為對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接影響，此即行政行為效果的外部化。行政決定作出后，如果只將發(fā)生外部效力的行政結(jié)果予以公開，而不將作為其依據(jù)的過程性信息予以公開，就會(huì)使行政相對(duì)人難以理解或者不認(rèn)同行政結(jié)果，也不利于社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。鑒于此，有的法院對(duì)行政決策過程性信息的審查采取“過程終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)”。最高人民法院公布的“全國(guó)法院政府信息公開十大案例”之一的“姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國(guó)土資源局案”中，二審法院認(rèn)為：永泰縣國(guó)土資源局是“一書四方案”的制作機(jī)關(guān)，福建省人民政府作出征地批復(fù)后，“一書四方案”已經(jīng)過批準(zhǔn)并予以實(shí)施，不再屬于過程性信息及內(nèi)部材料，不予公開沒有法律依據(jù)。 ?⑤ 過程性信息的公開可能影響行政效率，這并不能證成過程性信息絕對(duì)不公開，行政決策完成后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮是否予以公開。該案中當(dāng)事人要求公開的“一書四方案”，其功能是讓審批機(jī)關(guān)了解征地工作情況，審批機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予征地的決定后，該“一書四方案”屬于“過程已既往”，如果還以過程性信息為由不予公開，就是對(duì)當(dāng)事人知情權(quán)的侵犯。該案為行政決策過程性信息公開的司法審查開辟了一條具有可操作性的路徑：行政決策作出后，其所依據(jù)的信息不再屬于過程性信息。

（2）以信息產(chǎn)生的時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容是，只要被申請(qǐng)公開的政府信息曾經(jīng)屬于過程性信息，則其即使在行政決策作出后也不予公開。該標(biāo)準(zhǔn)忽視了過程性信息的過程性，實(shí)際上將結(jié)果性信息也囊括其中，顯然擴(kuò)大了過程性信息的范圍。過程性信息中的“過程”不是指信息本身的形成過程，而是指信息依附于行政行為的過程，一旦行政行為的結(jié)果出現(xiàn)，該信息就不屬于過程性信息。

（3）以利益衡量為標(biāo)準(zhǔn)。采用該標(biāo)準(zhǔn)的法院認(rèn)為，行政決策過程性信息不是一概不公開，應(yīng)當(dāng)通過利益衡量再?zèng)Q定是否予以公開。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)國(guó)家的要求不再僅是維護(hù)社會(huì)秩序、排除妨害等，還包括更好地保障權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，分配方式多樣化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活中形成了處于不同層級(jí)、有不同需求的利益主體。為了減少利益沖突，國(guó)家要不斷完善公民權(quán)利保障機(jī)制，明確權(quán)利的邊界，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。因此，在最大限度地追求政府信息公開的同時(shí)，不應(yīng)忽略國(guó)家機(jī)關(guān)為保障和維護(hù)社會(huì)公共利益而對(duì)一些信息不予公開。追求社會(huì)公共利益與保障個(gè)人權(quán)利之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，政府要在實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主和國(guó)家法治這一目標(biāo)上找到二者的契合點(diǎn)，在信息公開中要兼顧個(gè)人利益和社會(huì)整體利益。

二、行政決策過程性信息公開的司法審查路徑

綜上所述，行政決策過程性信息是否公開并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，法院該不該尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)信息公開范圍的認(rèn)定？如果應(yīng)該，則給予多大程度的尊重？法院對(duì)信息公開進(jìn)行審查的界限在哪里、需要考量的因素有哪些？這些是行政決策過程性信息的司法審查所面對(duì)的主要問題，其解決可以考慮以下兩條路徑。

1.確定行政決策過程性信息的司法審查強(qiáng)度

行政機(jī)關(guān)過早公布一些不成熟的決策性信息，不僅會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾的推測(cè)和臆斷，影響社會(huì)穩(wěn)定，還會(huì)使參與決策的人員受到外界干擾，從而影響決策結(jié)果的中立性和客觀性。因此，法院對(duì)行政決策過程性信息進(jìn)行司法審查時(shí)，既要考慮不妨礙行政機(jī)關(guān)正常的議事規(guī)則和程序，又要避免行政機(jī)關(guān)濫用信息公開豁免權(quán)而侵犯公民的知情權(quán);既不能對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)完全不進(jìn)行審查，也不能對(duì)事實(shí)問題和法律問題進(jìn)行相同的審查。

行政機(jī)關(guān)在處理具體事務(wù)的過程中往往有大量背景資料和專業(yè)人員，對(duì)一般事實(shí)性問題或某些特定領(lǐng)域事項(xiàng)的判斷比法院更具專業(yè)性。因此，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的審查應(yīng)保持必要的謙抑與克制。法院在涉及過程性信息公開的案件中對(duì)事實(shí)問題的裁量應(yīng)進(jìn)行較低限度的審查，只要行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，就應(yīng)予以尊重。對(duì)事實(shí)問題的審查力度過大，有違司法權(quán)不干涉行政權(quán)的法理要求。對(duì)于涉及過程性信息公開的案件中的法律問題，法院擁有較大的審查空間，在具體問題的法律判斷和法律適用上具有司法權(quán)威性。需要注意的是，法院對(duì)行政決策過程性信息的審查強(qiáng)度越大，所觸及的行政決策文件就越多，承擔(dān)的保密責(zé)任也越大。因此，在涉及過程性信息公開的案件中，法院要尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán);行政機(jī)關(guān)要提供其作出過程性信息不予公開之決定的依據(jù)，配合法院審查有無濫用行政裁量權(quán)的情況。

綜上所述，確定行政決策過程性信息的司法審查強(qiáng)度，需要考量審查對(duì)象的不同情況、權(quán)利救濟(jì)的必要性、司法權(quán)對(duì)行政行為的介入程度等因素。對(duì)于事實(shí)性信息，應(yīng)當(dāng)適用最小司法審查力度原則，主要審查行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的判斷是否在合理的范圍內(nèi);對(duì)于決策性信息形成過程中涉及的法律問題，應(yīng)當(dāng)適用中等審查標(biāo)準(zhǔn)或嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，衡量該信息與決策過程能否予以技術(shù)性分離，分離后的信息哪些可以公開，構(gòu)成過程性信息的利益要素等。

2.重構(gòu)行政決策過程性信息的司法審查模式

根據(jù)當(dāng)事人要求公開的行政決策過程性信息的內(nèi)容，可以從三個(gè)層面判斷該信息是否需要公開。其一，區(qū)分該信息屬于事實(shí)性信息還是意見性信息。其二，如果屬于事實(shí)性信息，則判斷其是否構(gòu)成行政決策的事實(shí)依據(jù)。如果答案是肯定的，則該信息在行政決策作出之前不能公開;如果答案是否定的，則該信息原則上應(yīng)予公開。其三，如果屬于意見性信息，則判斷其屬于決策性信息還是非決策性信息。如果屬于決策性信息，則衡量其是否可以進(jìn)行技術(shù)性分割，如果無法進(jìn)行技術(shù)性分割，則判斷其屬于決策前信息還是決策后信息，決策后信息不能免予公開。如果屬于非決策性信息，則在不影響行政過程的前提下可以公開。這三個(gè)層面的判斷都要兼顧法益衡量，考慮利益關(guān)系的復(fù)雜性，不應(yīng)簡(jiǎn)單地把某類信息歸為應(yīng)當(dāng)公開或者不應(yīng)當(dāng)公開的信息。

法院對(duì)行政決策過程性信息進(jìn)行司法審查之前，要考慮一個(gè)問題，即何為行政決策行為。回答這一問題，是判斷意見性信息是否屬于決策性信息、能否公開的關(guān)鍵。我國(guó)行政法上并無行政決策行為的概念，行政學(xué)上行政決策行為的定義是，“具有法定行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或有合法權(quán)限的政府官員為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的政策和法律，對(duì)面臨要解決的問題，擬定并選擇活動(dòng)方案做出決策的行為” ?⑥ 。美國(guó)行政法將行政決策行為定義為規(guī)則制定行為和規(guī)則裁決行為之外的行政處理行為，指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)作出影響當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的行政決定。借鑒行政學(xué)相關(guān)理論和美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)法院系統(tǒng)可以從四個(gè)方面判斷某一行政文件的出臺(tái)不屬于行政決策行為：其一，該文件具有協(xié)商性，反映了討價(jià)還價(jià)的過程;其二，該文件是預(yù)先準(zhǔn)備好的、行政決策作出之前的文件;其三，該文件的公開不會(huì)影響行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以及行政機(jī)關(guān)之間的坦誠(chéng)交流;其四，該文件對(duì)行政決策僅具有輔助性作用。 ?⑦

三、行政決策過程性信息公開的分層審查標(biāo)準(zhǔn)

通過上文的論述可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)行政決策過程性信息公開不能采用單一的審查標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)建立多層級(jí)的規(guī)范審查模式，形成結(jié)構(gòu)合理、全方位的審查體系。這個(gè)體系劃分為三個(gè)層級(jí)，分別是可分割性標(biāo)準(zhǔn)、階段性標(biāo)準(zhǔn)和法益衡量標(biāo)準(zhǔn)。三者相互配合，形成行政決策過程性信息的司法審查框架。

1.可分割性標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用

《條例》第22條設(shè)立了可分割性標(biāo)準(zhǔn)，要求凡是可以從免予公開的信息中分離出來的非保密信息，都應(yīng)毫無保留地予以公開。該標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立目的是在保證公共利益不受影響的前提下，充分保護(hù)公眾的知情權(quán)，提高政府信息的利用率。據(jù)此，可以將行政決策過程性信息分為事實(shí)性信息和意見性信息，針對(duì)不同信息進(jìn)行不同程度的司法審查。

從立法原意來看，《條例》規(guī)定行政決策過程性信息免予公開是擔(dān)心處于決策過程中的信息尚不成熟，貿(mào)然公開會(huì)被不當(dāng)利用，或者造成公眾誤解。事實(shí)性信息具有客觀性、確定性等特點(diǎn)，因而在行政過程結(jié)束后，將作為行政決策依據(jù)的事實(shí)性信息予以公開，不會(huì)對(duì)其他利益產(chǎn)生負(fù)面影響。很多國(guó)家的立法中都有過程性信息中的事實(shí)部分不能豁免公開的規(guī)定，如美國(guó)《信息自由法》第5項(xiàng)豁免條款規(guī)定“除了正與該機(jī)構(gòu)進(jìn)行訴訟的機(jī)構(gòu)，其他當(dāng)事人依法不能利用機(jī)構(gòu)之間或機(jī)構(gòu)內(nèi)部的備忘錄或函件” ?⑧ 。之所以規(guī)定“機(jī)構(gòu)之間或機(jī)構(gòu)內(nèi)部的備忘錄或函件”免予公開，是因?yàn)閾?dān)心這些材料的披露會(huì)破壞機(jī)構(gòu)的審議程序并損害其協(xié)商功能。根據(jù)“環(huán)境保護(hù)局訴明克”案等司法判例，保密性行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的咨詢意見和審議備忘錄是免予公開的，而可以從這些溝通性信息中分離出來的事實(shí)性材料則不能免予公開。“協(xié)商過程特權(quán)只適用于在討論過程中表示意見、建議、觀點(diǎn)、方案的文件，不適用于表示純粹事實(shí)資料的文件。事實(shí)資料，如統(tǒng)計(jì)資料、科技資料、調(diào)查報(bào)告和數(shù)據(jù)等，具有客觀性，不需要特權(quán)的保護(hù)?！??⑨ 但在有些案件中，意見性信息和事實(shí)性信息并不易區(qū)分，二者可能在同一文件中混雜在一起。在這種情況下，法院不要過多關(guān)注資料的內(nèi)容，而應(yīng)著重關(guān)注資料公開的影響，考量資料公開是否會(huì)透露行政機(jī)關(guān)的決策過程，是否會(huì)抑制行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自由討論，是否會(huì)危害行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)的能力。

判斷行政決策過程性信息是否予以公開，需要進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和行政裁量。實(shí)踐中，法院缺乏相應(yīng)的可操作性規(guī)則和專業(yè)能力，在認(rèn)定國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私方面存在困難。根據(jù)《條例》第22條的規(guī)定，行政決策過程性信息能否予以區(qū)分處理是判斷其能否公開的關(guān)鍵。具體而言，下列兩種情況下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政決策過程性信息無法予以區(qū)分。其一，當(dāng)事人根據(jù)信息的部分內(nèi)容就可推測(cè)出其他內(nèi)容的;其二，將信息進(jìn)行技術(shù)處理后，可以公開的部分只是一些無實(shí)際意義的數(shù)字、陳述或者已經(jīng)被公開的信息。 ?⑩ 對(duì)事實(shí)性信息與意見性信息進(jìn)行細(xì)化區(qū)分并不是要提高行政機(jī)關(guān)的敗訴率，而是為了完善行政決策過程性信息的司法審查模式。

2.階段性標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用

階段性標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)區(qū)分后的信息進(jìn)行細(xì)化處理的標(biāo)準(zhǔn)，其不能代替區(qū)分性標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)階段性標(biāo)準(zhǔn)，行政決策作出之前的文件可不予公開，但行政決策作出之后的文件不能一概免予公開。階段性標(biāo)準(zhǔn)的合理性在于，在現(xiàn)代國(guó)家，行政決策的作出是由多元行政行為動(dòng)態(tài)地組合在一起的過程，其中一些疑難事項(xiàng)經(jīng)過多個(gè)步驟的行政審批后最初的決策可能被最終的審批結(jié)果所改變。要求行政決策作出之前的文件免予公開，是為了保證參與行政決策的人員能夠坦誠(chéng)地提出意見并圍繞意見進(jìn)行交流、討論，但行政機(jī)關(guān)一旦作出最終決定，那些被行政機(jī)關(guān)采納的意見和建議作為行政決策的理論或政策基礎(chǔ)，就應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾公開。如果行政決策過程中的意見沒有被行政機(jī)關(guān)采納，該意見就只是參考性信息，不屬于行政決策的組成部分和理由，即不屬于依賴性文件，可以不予公開。實(shí)踐中，當(dāng)事人要求公開行政決策過程性信息的情況多出現(xiàn)于集體土地征收補(bǔ)償、國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償、行政許可等案件中。這些案件的突出特點(diǎn)是：一個(gè)行政決定依據(jù)一系列文件作出，經(jīng)歷了多個(gè)行政行為。例如，集體土地征收補(bǔ)償安置程序中，征收集體土地需要依據(jù)一系列批準(zhǔn)文件，包括建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、征收土地批準(zhǔn)文件、安置補(bǔ)償方案批準(zhǔn)文件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)文件等，這些文件背后是一系列行政行為。再如，建設(shè)規(guī)劃許可案件中，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證以后，建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案才可被確定為政府信息。因此，在涉及行政決策過程性信息公開的案件中，法院應(yīng)著眼于行政決策的作出狀態(tài)，將那些已經(jīng)產(chǎn)生確定結(jié)果并以一定形式完整保存下來的政府信息不再認(rèn)定為過程性信息。

3.法益衡量標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用

公眾是社會(huì)事務(wù)的主要參與者，知情是參與的基礎(chǔ)。在行政決策過程性信息的司法審查中，法院要從權(quán)利種屬關(guān)系出發(fā)，在個(gè)案中分辨公共利益與專屬利益、優(yōu)先利益與一般利益，在不同的利益價(jià)值之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，促進(jìn)陽光行政。為此，可以采取法益衡量標(biāo)準(zhǔn)。

法益衡量標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出追求個(gè)案正義的傾向，要求司法者將目光更多地聚焦于法律判斷與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的關(guān)聯(lián)。在一個(gè)具體的案件中，也許找不到最優(yōu)的價(jià)值判斷，但應(yīng)能找到最優(yōu)的價(jià)值平衡方法。在判斷行政決策過程性信息是否應(yīng)予公開時(shí)，需要對(duì)信息公開可能促進(jìn)實(shí)現(xiàn)的公共利益與不公開所維護(hù)的專屬利益之價(jià)值進(jìn)行權(quán)衡。法益衡量方法常常被運(yùn)用于解決權(quán)利沖突，涉及信息資源的優(yōu)化配置。法益衡量過程中通常出現(xiàn)兩種情況：其一，一項(xiàng)權(quán)利主張被另一項(xiàng)更重要的權(quán)利主張壓倒;其二，兩項(xiàng)權(quán)利主張的重要性都需要考慮，這兩項(xiàng)權(quán)利主張基于比例原則而共存。 ?（11） 基于此，當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開某項(xiàng)行政決策過程性信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)查明該信息是否與公共利益有關(guān)。在個(gè)案中，法院要考量滿足一項(xiàng)利益需求會(huì)不會(huì)犧牲另一項(xiàng)利益，會(huì)不會(huì)妨礙、在多大程度上妨礙實(shí)現(xiàn)另一項(xiàng)利益，從而確定某一利益的優(yōu)先性及其實(shí)現(xiàn)程度。

在一定意義上，法律文本的背后是各種利益的博弈，實(shí)施法律的過程就是對(duì)各種利益進(jìn)行平衡的過程。法院在涉及行政決策過程性信息公開的案件中進(jìn)行法益衡量時(shí)應(yīng)關(guān)注三個(gè)方面。第一，確定行政決策過程性信息的公開是否會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)討論、研究、審核具體行政事項(xiàng)產(chǎn)生影響;如果產(chǎn)生影響，那么有多大程度的影響，是否影響行政決策的中立性或者干擾行政決策的進(jìn)度。第二，判斷行政決策過程性信息的公開對(duì)公共利益的影響及其不公開對(duì)個(gè)人知情權(quán)的影響，進(jìn)而在現(xiàn)有法律制度下對(duì)相關(guān)利益的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行調(diào)節(jié)、平衡。第三，采取技術(shù)手段或替代方法對(duì)某些行政決策過程性信息進(jìn)行分離，如采取遮擋姓名的方式將意見性信息予以公布，在維護(hù)一方利益時(shí)盡可能減少對(duì)另一方利益的損害。

四、結(jié)語

《條例》實(shí)施以來，在社會(huì)各方面力量的推進(jìn)下，公眾維護(hù)知情權(quán)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府信息公開的步伐不斷加快。但要最大程度地實(shí)現(xiàn)政府信息公開，還需加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)督力度，促使關(guān)于政府信息公開的各項(xiàng)制度落到實(shí)處。因此，必須建立有效的司法審查制度，保障公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)，平衡公眾知情權(quán)保護(hù)和社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系。尤為關(guān)鍵的是，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的行政決策過程性信息公開的審查標(biāo)準(zhǔn)體系，為行政決策過程性信息公開的司法審查提供規(guī)范化、制度化的依據(jù)，使信息公開制度的價(jià)值得到最大程度的彰顯。

注釋

①③楊登峰：《論過程性信息的本質(zhì)——以上海市系列政府信息公開案為例》，《法學(xué)家》2013年第3期。

②王軍：《過程性信息是否公開的司法判斷》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。

④呂艷濱：《如何理解依申請(qǐng)公開中的政府信息概念》，《中國(guó)行政管理》2012年第8期。

⑤《全國(guó)法院政府信息公開十大案例》，《人民法院報(bào)》2014年9月13日。

⑥戴建華：《作為過程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，《政法論壇》2012年第1期。

⑦楊建生：《美國(guó)決策文件免除公開的標(biāo)準(zhǔn)》，《行政法學(xué)研究》2015年第6期。

⑧梁藝：《美國(guó)信息自由法上過程性信息的豁免公開——基于判例視角的反思與借鑒》，《法治研究》2014年第10期。

⑨[美]理查德·J.皮爾斯：《行政法》，蘇苗罕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年，第290頁。

⑩楊寅、韓磊：《政府信息公開中的可分割性原則及其司法運(yùn)用——對(duì)趙某不服不予信息公開案的法律分析》，《行政法學(xué)研究》2010年第1期。

（11）余凌云：《開放政府的中國(guó)實(shí)踐——〈政府信息公開條例〉實(shí)施的問題與出路》，清華大學(xué)出版社，2016年，第170頁。

The Construction of Judicial Review System of Procedural Information ??Disclosure in Administrative Decision Making

Ren Jiayi

Abstract： There are different opinions between theoretical circles and judicial departments on whether and how to make the information of administrative decision-making process public. Under the current procedural law system， judicial review of information disclosure in the administrative decision-making has some problems， such as inconsistent standards and uncertain scope. The three single review modes adopted in judicial practice are relatively broad and one-sided. To promote sunshine administration， it is necessary to establish a judicial review framework with severability standards as the main criterion， the phase standards and legal interest balancing standards as the supplements， and to carry out progressive and normative review of procedural information disclosure at various levels， so as to seek a balance among various value orientations of interests.

Key words： procedural information; judicial review; interest measurement