對(duì)新形勢(shì)下國(guó)有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制的思考

張德力

[摘 要] 為了加快國(guó)有企業(yè)改革，需要重視監(jiān)督約束機(jī)制的作用的發(fā)揮，尤其是要加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合，實(shí)現(xiàn)綜合治理的目的，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督職能。因此，國(guó)有企業(yè)需要加大監(jiān)督力度，提升國(guó)有企業(yè)的地位，樹(shù)立良好的形象。截至2015年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額119.2萬(wàn)億元、所有者權(quán)益40.1萬(wàn)億元，這些國(guó)有資產(chǎn)來(lái)之不易，是新中國(guó)成立60多年來(lái)積累的共同財(cái)富。保障國(guó)有資產(chǎn)安全，是新一輪國(guó)企改革的前提和底線。現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制雖然發(fā)揮了一定的作用，但并不能完全制約和遏制國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題的發(fā)生。

[關(guān)鍵詞] 新形勢(shì)；國(guó)有企業(yè)；監(jiān)督機(jī)制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 025

[中圖分類(lèi)號(hào)] F239.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）01- 0048- 02

1 國(guó)有企業(yè)現(xiàn)有的內(nèi)外部監(jiān)督體制

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾十年的摸索，我國(guó)已建立完善了在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)國(guó)有企業(yè)的“大監(jiān)督”機(jī)制，財(cái)政部管資產(chǎn)，中組部管干部任命，黨的工作由中央工委管，稽查特派員由國(guó)務(wù)院派遣，還有國(guó)資委、工商、稅務(wù)、審計(jì)、海關(guān)、銀行等部門(mén)甚至社會(huì)輿論，也都對(duì)國(guó)有企業(yè)起到有力的外部監(jiān)督作用。在企業(yè)內(nèi)部，按照公司法建立的法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)基本的內(nèi)部制衡監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)企業(yè)內(nèi)部建立的有黨組織（包括工會(huì)）、內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)、法律、人力資源、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

近年來(lái)，國(guó)資委加強(qiáng)了國(guó)有企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)制度的實(shí)施，外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與企業(yè)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等方式有機(jī)結(jié)合，已形成聯(lián)合實(shí)施、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、規(guī)范有序的監(jiān)督和責(zé)任追究工作機(jī)制，從而將對(duì)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制有效地結(jié)合起來(lái)。

2 現(xiàn)有的監(jiān)督體制存在的問(wèn)題

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下國(guó)有企業(yè)監(jiān)督工作，沒(méi)有現(xiàn)成的管理經(jīng)驗(yàn)和模式可以借鑒，許多工作還處在探索之中，監(jiān)督工作還存在一些問(wèn)題：

（1）目前對(duì)國(guó)有大企業(yè)的監(jiān)督存在多頭管理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能重疊，工作交叉，責(zé)任不清，影響監(jiān)督效能。

（2）國(guó)有企業(yè)問(wèn)題上法規(guī)政策體系存在政出多門(mén)、部門(mén)間存在利益沖突、部門(mén)規(guī)章之間有矛盾和不一致的情況。

（3）內(nèi)控體系不健全，有的企業(yè)海外重點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)管不力，特別是海外工程項(xiàng)目、企業(yè)收購(gòu)兼并等監(jiān)管缺失，存在采購(gòu)、分包環(huán)節(jié)不規(guī)范，程序流于形式等問(wèn)題。

（4）審計(jì)監(jiān)督?jīng)]有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。國(guó)家審計(jì)、和內(nèi)部審計(jì)存在事后性、審計(jì)要求不能落實(shí)到位的問(wèn)題，而社會(huì)審計(jì)受整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信環(huán)境、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的影響，審計(jì)質(zhì)量得不到保證。

（5）企業(yè)中的職工代表大會(huì)是實(shí)行民主管理的基本形式，但是職代會(huì)的監(jiān)督大多是“以下監(jiān)督上”，職能很難落實(shí)到位。

（6）紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)督晚。與審計(jì)監(jiān)督相比，紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督雖具備較強(qiáng)的懲處手段，但對(duì)于已經(jīng)造成的企業(yè)資產(chǎn)流失情況，紀(jì)檢監(jiān)督明顯“滯后”。

3 解決國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體制存在問(wèn)題的主要對(duì)策

（1）加強(qiáng)企業(yè)制衡體系的建設(shè)，強(qiáng)化橫向監(jiān)督。應(yīng)要求國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)公司法“三會(huì)”治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，發(fā)揮企業(yè)黨組織的保證監(jiān)督作用、重視企業(yè)職工民主監(jiān)督、加強(qiáng)企業(yè)外部監(jiān)督。

（2）加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，強(qiáng)化縱向監(jiān)督。健全財(cái)務(wù)、投資、融資、擔(dān)保、采購(gòu)和營(yíng)銷(xiāo)等方面的內(nèi)控體系和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，建立涵蓋審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、法律、財(cái)務(wù)等部門(mén)的聯(lián)合監(jiān)督工作體系，強(qiáng)化對(duì)子企業(yè)的縱向監(jiān)督和各業(yè)務(wù)板塊的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督。

（3）加強(qiáng)審計(jì)工作力度，確保其發(fā)揮應(yīng)有的作用。應(yīng)健全國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督體系，進(jìn)一步明確政府部門(mén)公共審計(jì)、國(guó)有資本出資人審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)企業(yè)國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)各有所長(zhǎng)，應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)揮各自在審計(jì)監(jiān)督體系中的作用。國(guó)家審計(jì)重點(diǎn)在于解決審計(jì)資源不足的問(wèn)題，就一些新情況和普遍性問(wèn)題提出建議；從國(guó)有股東價(jià)值最大化出發(fā)，由財(cái)務(wù)審計(jì)逐步向績(jī)效審計(jì)過(guò)渡；國(guó)家審計(jì)還要在國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)逐步到位的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督結(jié)果的再監(jiān)督，發(fā)揮宏觀調(diào)控監(jiān)督作用。內(nèi)審機(jī)構(gòu)因?yàn)閷?duì)企業(yè)內(nèi)部控制最為了解，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和控制可以更加及時(shí)、準(zhǔn)確，內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)放在內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理上。社會(huì)審計(jì)需要注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、審計(jì)署、財(cái)政部等部門(mén)的共同努力，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)審計(jì)的外部監(jiān)管，提高違規(guī)成本；規(guī)范社會(huì)審計(jì)的重點(diǎn)是中介機(jī)構(gòu)重塑利益觀和誠(chéng)信觀，提升其對(duì)國(guó)有企業(yè)審計(jì)的質(zhì)量。

（4）進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)的綜合監(jiān)督體系。不同的監(jiān)督方式雖然有區(qū)別，但監(jiān)督范圍、監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督對(duì)象有重合的部分，所以需要協(xié)同不同類(lèi)別的監(jiān)督方式，使“大監(jiān)督”體系更具備可操作性，加速更具體的實(shí)踐轉(zhuǎn)化。

2015年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕79號(hào)）。這標(biāo)志著在新一輪國(guó)企改革的背景下，國(guó)家層面出臺(tái)了一部關(guān)于監(jiān)督國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資管理的專(zhuān)門(mén)規(guī)范性文件，對(duì)監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方法、追責(zé)體系構(gòu)建等進(jìn)行了明確和創(chuàng)新。文件明確提出加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究。監(jiān)督方式即有層級(jí)監(jiān)督也有專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，同時(shí)對(duì)于內(nèi)外部不同的監(jiān)督機(jī)制銜接做了規(guī)定，在不同的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或部門(mén)之間建立了有序的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。

根據(jù)《意見(jiàn)》，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員投資決策有54個(gè)“雷區(qū)”不能碰，否則應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。值得注意的是，意見(jiàn)明確“實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制度”。這意味著無(wú)論是否已經(jīng)離開(kāi)了企業(yè)，相關(guān)責(zé)任人都要承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。在責(zé)任追究處理上，意見(jiàn)明確了組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分、移送司法機(jī)關(guān)等五種方式。這幾種處理方式可以單獨(dú)使用，也可以合并使用。

以國(guó)有企業(yè)改制為例，改制程序主要有改制申請(qǐng)到設(shè)立登記有15個(gè)程序，實(shí)踐中，由于改制本身是一項(xiàng)邊改邊行的措施，其中難免會(huì)存在不盡完善的地方，因此對(duì)發(fā)生的違法、違紀(jì)、違規(guī)問(wèn)題按什么性質(zhì)進(jìn)行處理容易產(chǎn)生不同意見(jiàn)。但一旦被認(rèn)定發(fā)生國(guó)企資產(chǎn)損失，按照性質(zhì)輕重，相關(guān)責(zé)任人不僅將面臨從“批評(píng)教育”到“免職”等不同程度的組織處理、違紀(jì)處理、經(jīng)濟(jì)上的嚴(yán)懲，還可能同時(shí)面臨刑事司法追責(zé)。與審計(jì)、稽查等內(nèi)部監(jiān)督的“柔性監(jiān)督”方式不同，外部監(jiān)督中刑法中涉及國(guó)有企業(yè)及人員的罪名主要常見(jiàn)的有60種左右，其中國(guó)有資產(chǎn)損失涉及刑法中貪污賄賂罪、私分國(guó)有資產(chǎn)罪、出售國(guó)有資產(chǎn)罪、侵犯財(cái)產(chǎn)罪等各個(gè)章節(jié)，刑罰種類(lèi)有拘役、有期徒刑、并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等。

激勵(lì)和約束是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的基石。完善監(jiān)督管理機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度是國(guó)有企業(yè)健康成長(zhǎng)的保障，新一輪國(guó)企改革已經(jīng)啟動(dòng)，國(guó)有企業(yè)要著眼長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展，能在激勵(lì)中奮發(fā)前行，又在約束下規(guī)范發(fā)展，從而真正做強(qiáng)做優(yōu)做大。

主要參考文獻(xiàn)

[1]孔凡慧.強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)監(jiān)管之我見(jiàn)[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)，2010（2）：49-50.