將新型煙草制品納入我國煙草專賣管理的探討

李峰濤

摘 要：信息化時代使各行各業(yè)都發(fā)生了翻天覆地的變化，帶來機遇的同時也伴隨著挑戰(zhàn)。就煙草行業(yè)來講，內(nèi)部面臨著“四大難題”，外部是國內(nèi)外日趨嚴苛的控煙環(huán)境，打著“健康、省錢”等頭銜的新型煙草制品在04年問世，發(fā)展到今天已經(jīng)品牌遍地，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，大有趕超傳統(tǒng)煙草制品的趨勢。對此我國相關(guān)的法律和監(jiān)管部門都還比較真空，如此下去必將對國家和消費者利益造成極大損害，本文通過對新型煙草制品特性的分析，探討把其納入煙草專賣管理的可能性及途徑，在煙草行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展的同時，也更好的發(fā)揮煙草專賣部門的優(yōu)勢，盡快讓新型煙草制品的發(fā)展走向規(guī)范、安全、健康的軌道。

關(guān)鍵詞：新型煙草制品；專賣管理

1 新型煙草制品的定義及特點

近些年來，隨著科技的高速發(fā)展，許多新型煙草制品出現(xiàn)在了消費者面前，習近平主席在2014 年8月18日下午主持召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第七次會議強調(diào)：要將“不燃燒卷煙、電子煙、口含煙、咀嚼煙”等新型煙草制品作為煙草產(chǎn)業(yè)新興戰(zhàn)略性產(chǎn)品[1]。

由此可見，新型煙草制品作為一種新事物，是一個統(tǒng)稱名詞，習近平主席采用列舉的方式界定了常見的新型煙草制品，正是因為其產(chǎn)品多樣、技術(shù)標準不一，將來可能還會出現(xiàn)更多新技術(shù)的煙草制品，所以目前很難用一個概念定義或列舉新型煙草制品。根據(jù)其特性，目前主要有三大類：無煙氣煙草制品、低溫卷煙、電子煙。

第一種是無煙氣煙草制品是不燃燒而用口腔、鼻腔吸食消費的煙草制品，包括口含煙、鼻煙、嚼煙等，此類煙草制品因為沒有煙氣，能避免二手煙帶來的危害，但是我國缺乏核心技術(shù)，此類產(chǎn)品在我國市場并不多見。第二種是低溫卷煙，也叫加熱不燃燒卷煙，在500攝氏度以下只加熱而不燃燒煙草，本質(zhì)就是通過低溫對精加工的煙絲加熱，避免高溫燃燒產(chǎn)生的大量焦油和有害物質(zhì)，基本沒有側(cè)流煙氣，和傳統(tǒng)卷煙口味基本一致，最著名的就是菲莫公司的IQOS，投放日本后迅速走紅，有害物質(zhì)釋放量和電子煙差不多，但電子煙通過霧氣帶來的滿足感遠遠比不上加熱不燃燒的煙草制品。第三種是電子煙，對其概念尚無明確的定義，本質(zhì)是將含有煙堿的溶液霧化，一般采用超臨界物理霧化原理，通過電子加熱方式使煙油（e-liquid）霧化，由使用者通過呼吸將其吸入肺部，從而達到吸食傳統(tǒng)煙草制品的效果[2]。絕大多數(shù)電子煙中含有煙草或尼古丁成分[3]。

概括而言，新型煙草制品具有以下特點：一是不經(jīng)過燃燒過程，從而極大減少因高溫燃燒產(chǎn)生的焦油和其他有害物質(zhì)，也會避免因抽煙帶來的火災隱患；二是不會產(chǎn)生二手煙氣，減少對周邊人員和公共環(huán)境的負面影響，緩解抽煙帶來的社會矛盾及禁煙壓力；三是對抽煙者來講，能夠滿足類似于傳統(tǒng)卷煙吸食的生理需求。

2 新型煙草制品的市場現(xiàn)狀

由于中國煙草行業(yè)起步較晚，還保留了專賣制度，當前中國市場的傳統(tǒng)煙草制品并沒有受到非常大的沖擊，對于上文所提到的三類新型煙草制品，以口含煙、鼻煙、嚼煙為代表的無煙氣煙草制品由于吸食方式的不同，在我國并沒有十分流行，屬于小眾類型。低溫加熱煙草制品雖然體驗最好，但是由于其生產(chǎn)技術(shù)要求較高，且有專利限制，一般民營企業(yè)難以生產(chǎn)出抗衡國際煙草巨頭的產(chǎn)品，當前這類產(chǎn)品一般都是以網(wǎng)絡代購國外成熟產(chǎn)品來消費，加之本身價格較高，只有少數(shù)消費者會選擇購買。對于電子煙，通常認為是最早由我國中國遼寧省中藥研究所韓力發(fā)明于 2003年并獲得產(chǎn)品專利的“如煙”，[4]2004年5 月，“如煙”公司開始在中國市場銷售電子煙產(chǎn)品[5]。2005年后陸續(xù)開始向國際市場出口。目前，市場上充斥著各種品牌的新型煙草制品，打著各種降焦減害的廣告，這些產(chǎn)品主要生產(chǎn)基地就是深圳和浙江的民營企業(yè)，銷售價格從幾十元到數(shù)百元不等，由于缺乏相關(guān)的生產(chǎn)標準及安全認證，很難對其做出質(zhì)量好壞的評判，處于監(jiān)管的真空地帶。

面對新問題，由于各國國情和政體的不同，各國政府對新型煙草制品的態(tài)度和監(jiān)管方式各有不同，以電子煙為例，加拿大，澳大利亞、日本等國家按照藥品對待，美國經(jīng)歷了把電子煙當作藥品監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)闊煵葜破繁O(jiān)管的過程[6]。當做藥品和煙草制品監(jiān)管這兩種是主流的做法，還有的國家把電子煙作為電子產(chǎn)品、食品、化學品來看待，另外各國政府采取的措施也不盡相同，有的支持、有的禁止、有的出臺法律界定適當管制，有的國家則沒有任何措施。

在2006年，國家工商總局，安監(jiān)總局、藥監(jiān)總局，國家煙草專賣局對市場上的電子煙產(chǎn)品“如煙”進行表態(tài)，各部門看法不一，都沒有把此類產(chǎn)品看做是自己的監(jiān)管范疇。中國作為最早發(fā)明并生產(chǎn)、出口電子煙的國家，在國內(nèi)卻把電子煙認為既不是煙草制品、危險化學品、藥品、醫(yī)療器械，就只能看做是一般商品，出現(xiàn)侵害消費者利益的情況，很難進行維權(quán)，監(jiān)管的真空地帶隨著更多新型煙草制品的介入也將會越來越大。

2017年，國家煙草局明確表態(tài)，要求各級煙草專賣管理部門依法查處非法經(jīng)營加熱不燃燒煙草制品的活動，目前市場上比較常見的“加熱不燃燒煙草制品”有菲莫國際的IQOS、日本煙草的PLoom、雷諾煙草的Revo、英美煙草的Glo。這些煙草制品都是通過“悄悄地進村，海關(guān)的不要”等非正常渠道流通進來的，極大損害了國家利益、消費者利益。國家局要求阿里等電商平臺嚴格下架此類產(chǎn)品，依據(jù)專賣法對市場上不明健康危害的此類產(chǎn)品進行監(jiān)管，并由國家局法規(guī)司牽頭制定名錄，甄別鑒定低溫加熱不燃燒煙草制品，配合專賣部門的工作。

綜上所述，我國現(xiàn)在對新型煙草制品監(jiān)管還處于比較初始的階段，只是國家煙草專賣局剛剛對加熱不燃燒的煙草制品開始監(jiān)管，面對市場上眼花繚亂的新型煙草制品，消費者也很難弄清楚其技術(shù)原理，所以本人認為有必要把新型煙草制品的監(jiān)管主體進行明晰，防止嚴重危害行為的發(fā)生。

3 將新型煙草制品納入煙草專賣管理的可行性分析

針對復雜的新型煙草制品市場，當做一般電子產(chǎn)品隨意流通已經(jīng)不適應當前情況，應當充分發(fā)揮煙草專賣部門的職能，在監(jiān)管新型煙草制品中發(fā)揮主要作用，和其他行政機關(guān)通力協(xié)作，共同治理好市場。本人認為煙草部門對其監(jiān)管有以下兩個方面可行性：

1、煙草相關(guān)問題應當要有煙草部門參與才能更好的解決。我國是世界上依然實行煙草專賣管理的國家，“統(tǒng)一領(lǐng)導、垂直管理、專賣專營”的體制建立30多年來不斷完善、發(fā)展，形成一套完備的體系和一支訓練有素的專賣人員隊伍，有著豐富的市場檢查和打假破網(wǎng)經(jīng)驗，熟悉煙草的相關(guān)工藝流程，所以比較其他部門來講有著監(jiān)管的天然優(yōu)勢，更加適合此項工作。

2、對內(nèi)來講，煙草行業(yè)正面臨轉(zhuǎn)型升級的契機，根據(jù)習近平主席對煙草行業(yè)的要求，將來必定會有眾多我們自己工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的新型煙草制品問世，在近幾年其實很多省份的中煙公司已經(jīng)具備相關(guān)專利和投放新型煙草制品的能力，只是相關(guān)標準和安全性尚未能統(tǒng)一，假以時日，必定會與時俱進，眾多有安全保障的國有煙草工業(yè)企業(yè)的新型煙草制品上市，與此同時，商業(yè)企業(yè)也要創(chuàng)新管理經(jīng)營理念，提前準備，在新的市場中繼續(xù)維護國家和消費者利益。

4 將新型煙草制品納入煙草專賣管理的路徑探析

1、立法層面的改革

1991年6月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《煙草專賣法》，到當前已有過三次修正，其中第二條規(guī)定：本法所稱煙草專賣品是指卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械。卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉統(tǒng)稱煙草制品。由此可見，煙草專賣法列舉了九種煙草專賣品作為監(jiān)管范疇，從專賣法開始實施到今天已經(jīng)有二十多年歷程了，對目前出現(xiàn)的新型煙草制品不能覆蓋，各級煙草專賣管理部門缺乏法律依據(jù)和相關(guān)的檢測、鑒定技術(shù)，不能貿(mào)然對其進行監(jiān)管。

但是專賣法第一條就規(guī)定了本法的立法宗旨就是：“提高煙草制品質(zhì)量，維護消費者利益，保證國家財政收入”，當前新型煙草制品的市場逐漸升溫，我們的立法機關(guān)可以考慮修改法條，將其納入專賣法監(jiān)管的范疇。具體做法可以對新型煙草制品增加列舉項，列舉出新型煙草制品的類別，或者用其他界定出含有煙堿等直接進入人體吸收的產(chǎn)品屬于專賣品。除了修改法條之外，也可以利用相關(guān)的立法解釋和司法解釋對法條適用進行說明，把一些特定的新型煙草制品視為煙草專賣品進行監(jiān)管。

一法一條例是我們專賣體制的核心，如果法條修改，相關(guān)的違法責任和處罰程序都要有大的變動，相關(guān)的許可證、準運證制度也會隨之受影響，可謂是牽一發(fā)而動全身。法條的修改和解釋通過法定程序即可完成，但是后續(xù)的問題才是難點，重要體現(xiàn)在煙草行業(yè)和民營企業(yè)的合作與監(jiān)管關(guān)系，本人認為目前有兩條路徑選擇：一是堅持嚴格的煙草專賣制度，凡涉及到煙草提?。熃z、煙堿溶液等）吸食類型的，不管采用何種方式，都屬于專賣品，將來有我們各省中煙公司負責推出此類產(chǎn)品，只有一些不含煙草成分的電子煙產(chǎn)品作為普通商品在市場流通，這樣一來，國家和消費者利益都會得到完善的保障。二是采取和民營企業(yè)合作與監(jiān)管共存的路徑，目前各類互聯(lián)網(wǎng)平臺是經(jīng)銷新型煙草制品的市場主體，由于設備、技術(shù)、人才的欠缺[6]，我們的煙草專賣部門很難達到到良好的監(jiān)管效果，正如我們專賣制度建立之初考慮到相關(guān)力量薄弱，所以往往采取多部門聯(lián)合執(zhí)法，而且把無證經(jīng)營的處罰權(quán)劃給了工商局，如果將來把相關(guān)民營企業(yè)納入新型煙草制品生產(chǎn)廠家，應該嚴格堅持相關(guān)的許可證、準運證制度，由國家局進行審批生產(chǎn)許可證，依托煙草行業(yè)專有的倉儲、物流、銷售服務，并由各級煙草專賣局對其日常經(jīng)營活動進行監(jiān)管，國有企業(yè)和民營企業(yè)實現(xiàn)雙贏的同時也維護了市場穩(wěn)定[7]。

2、控煙履約和煙草廣告限制

中國于2003年簽署《煙草控制框架公約》，并經(jīng)全國人大常委會批準后于2006年生效，經(jīng)過我國的立法機關(guān)批準的文件其實就具備了相當?shù)姆尚Я?，近些年控煙措施的不斷加強就是履行控煙履約的義務。衛(wèi)計委不斷推動控煙法律草案制定，但是面對當前經(jīng)濟下滑壓力較大的情形，控煙關(guān)系到煙農(nóng)、煙草工商企業(yè)、卷煙零售戶、國家稅收等根本利益，不適合強行“一刀切”的做法?？責煈斪龅窖驖u進，單方面、單部門的強行推進控煙工作難有成效，很重要的一方面是要和各級政府和煙草行業(yè)協(xié)商合作，共同推進控煙工作。

當前新型煙草制品的持續(xù)火爆正是控煙的好契機，因為其低焦降害、無二手煙氣的特點，能很大程度的降低抽煙帶來的負面影響，所以規(guī)范此類市場對控煙有著十分積極的意義。

對于煙草廣告層面，傳統(tǒng)卷煙已經(jīng)基本得到了很好的控制，遵循《煙草專賣法》、《廣告法》的相關(guān)規(guī)定。目前新型煙草制品的廣告卻是毫無限制、監(jiān)控缺失，打著“戒煙”、“保健”、“減害”的旗號充斥在市場，至于是否真有其功效我們無從得知，必然有一些偽劣產(chǎn)品侵害消費者的權(quán)益，由此看來，對新型煙草制品的廣告進行規(guī)范也是勢在必行，若是將來納入到煙草專賣管理當中，產(chǎn)品的實際功效都會有客觀的評判，也能對虛假宣傳的不法行為有效監(jiān)管，同時，禁止向未成年人或者青少年銷售電子煙也應該納入到法律條文當中。

3、多方合作，制定和完善中國新型煙草制品生產(chǎn)質(zhì)量標準

在完善立法、把新型煙草制品納入煙草專賣管理的同時，首先要完善此類產(chǎn)品的行業(yè)標準、產(chǎn)品質(zhì)量標準、安全標準等，相關(guān)標準應包括但不限于電子煙生產(chǎn)原料、尼古丁濃度、重金屬含量、煙液口味和添加劑等方面[6]。若是把此類產(chǎn)品納入煙草專賣管理范疇，新型煙草制品從生產(chǎn)、運輸、銷售、監(jiān)管等需要眾多部門的參與，同時需要依托安監(jiān)、藥監(jiān)、工商、科研機構(gòu)等部門提供幫助，規(guī)范產(chǎn)品的質(zhì)量及包裝要求，提供真假鑒別，規(guī)范銷售渠道，禁止網(wǎng)絡銷售。

新型煙草制品運用新潮的互聯(lián)網(wǎng)+煙草的模式，給我們帶來的新的消費理念，創(chuàng)新發(fā)展是當前各行業(yè)轉(zhuǎn)型的主題，固步自封只會讓企業(yè)深陷泥潭，正如動物的先天性效應原理，若是消費者首先接觸了電子煙可能就會覺得傳統(tǒng)卷煙不習慣，所以對于煙草企業(yè)來說，新型煙草制品不僅意味著一種技術(shù)變革，更是煙草企業(yè)發(fā)展的指向標和內(nèi)在潛力，也是中國煙草行業(yè)走向世界的契機[1]。因此，煙草行業(yè)必須抓住機遇，為企業(yè)爭利、為國家創(chuàng)收。

參考文獻

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