精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶研究

一、金寨貧困現(xiàn)狀

精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。與傳統(tǒng)扶貧方式相比，精準(zhǔn)扶貧改“漫灌”為“滴灌”，聚焦具體貧困戶而非貧困村，把扶貧資金用到刀刃上。精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)全面脫貧的戰(zhàn)略途徑，直接關(guān)系到中國(guó)數(shù)千萬(wàn)人的福祉。本文以安徽省金寨縣為例，基于作者于2016年8月21—25日的實(shí)地調(diào)研，通過(guò)干部座談、群眾訪談和貧困戶問(wèn)卷調(diào)查等研究方法，分析評(píng)價(jià)其精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶貧困人口的一些典型做法，以期為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供政策參考。

二、金寨“精準(zhǔn)識(shí)別”的開展

所謂扶貧開發(fā)精準(zhǔn)識(shí)別，就是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)規(guī)范的流程和方法，找出真正的貧困村、貧困戶，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，為扶貧開發(fā)瞄準(zhǔn)對(duì)象提供科學(xué)依據(jù)。在精準(zhǔn)扶貧中，精準(zhǔn)識(shí)別是非常關(guān)鍵和重要的環(huán)節(jié)，及時(shí)總結(jié)在具體實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題并探索其應(yīng)對(duì)措施，對(duì)保證精準(zhǔn)扶貧不走樣至關(guān)重要。金寨縣的“精準(zhǔn)識(shí)別”工作中，有許多值得借鑒之處。

一是農(nóng)戶自愿申請(qǐng)環(huán)節(jié)。由于勞動(dòng)力大部分都在外面打工，很難掌握精準(zhǔn)扶貧的詳細(xì)政策和家鄉(xiāng)扶貧的具體情況，留在家的大多數(shù)是老弱病殘，這些人本身不具有主動(dòng)獲得政策信息的能力，所以很多真正的貧困戶在第一個(gè)環(huán)節(jié)就被排除了出去。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，金寨縣在統(tǒng)一廣泛地宣傳貧困戶識(shí)別條件和建檔立卡工作程序后，針對(duì)有可能未掌握消息的貧困戶，一家一戶走訪通知。二是民主評(píng)議環(huán)節(jié)。民主評(píng)議由村民代表大會(huì)民主評(píng)議，各行政村按照分解到村的貧困戶建檔規(guī)模，召開村民代表大會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議，形成初選名單，這一過(guò)程看似合理，降低了村干部徇私舞弊的可能性，但是實(shí)際中這一過(guò)程中仍然存在惡意排斥，“村民代表大會(huì)”是由哪些人組成的？這里面的人為操作空間不小?？紤]到村鎮(zhèn)干部在“精準(zhǔn)識(shí)別”環(huán)節(jié)擁有著非常大的權(quán)利，金寨縣加強(qiáng)了對(duì)村鎮(zhèn)干部的管理，落實(shí)“四級(jí)四幫”責(zé)任制，實(shí)行縣領(lǐng)導(dǎo)幫扶到鄉(xiāng)，縣直單位幫扶到村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村幫扶到戶，黨員干部幫扶到人，每個(gè)重點(diǎn)貧困村都有單位聯(lián)系。采取這樣的責(zé)任落實(shí)制，一旦發(fā)現(xiàn)有貧困戶未被識(shí)別出來(lái)，則直接落實(shí)到責(zé)任人。三是貧困戶審核環(huán)節(jié)。由于人均純收入這一數(shù)據(jù)非常難統(tǒng)計(jì)，可能出現(xiàn)部分非貧困戶謊報(bào)收入的現(xiàn)象，這一環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)過(guò)失排斥。針對(duì)此現(xiàn)象，各行政村依據(jù)農(nóng)戶申請(qǐng)情況，組織專門人員入戶調(diào)查，填寫貧困戶調(diào)查表，調(diào)查表的內(nèi)容包括家庭成員情況（如健康情況）、貧困戶屬性、生產(chǎn)資料狀況、住房情況、教育情況等，這些定性的指標(biāo)更能反映出真實(shí)的貧困情況。四是公示公告環(huán)節(jié)，有些村只是在村委會(huì)門口簡(jiǎn)單把名單公示了幾天，而有的村偷換概念，把縣扶貧部門審核批準(zhǔn)的貧困戶名單在社區(qū)內(nèi)的公示說(shuō)成是貧困戶識(shí)別的公示，而有的村連上述形式都沒有走。對(duì)此問(wèn)題，金寨縣采取的措施是多次公示、高調(diào)公示。行政村將全村貧困戶名單在村內(nèi)進(jìn)行第一次公示，如公示有異議，可以進(jìn)行多次公示，直至無(wú)異議。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)各村上報(bào)的初選名單進(jìn)行審核，確定全鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶名單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將貧困戶名單在各行政村進(jìn)行第二次公示。縣扶貧辦進(jìn)行貧困戶名單的復(fù)審，確定全縣貧困戶名單，縣級(jí)將貧困戶名單在各行政村公告。

除此之外，金寨縣還建立了精確數(shù)據(jù)平臺(tái)。對(duì)貧困人口，組織多次核查、評(píng)議、確認(rèn)，完善了貧困戶《基本情況調(diào)查表》、扶貧手冊(cè)等基礎(chǔ)性檔案資料，建立了內(nèi)容詳實(shí)、具體脫貧攻堅(jiān)信息檔案。在此基礎(chǔ)上，專門開發(fā)建立了精準(zhǔn)脫貧大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將全縣8.43萬(wàn)貧困戶和71個(gè)貧困村基礎(chǔ)信息全部錄入，并將涉及16個(gè)部門的到戶幫扶措施進(jìn)行錄入，對(duì)干部職工幫扶情況通過(guò)掃描貧困戶二維碼的方式監(jiān)管。該大數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺(tái)可動(dòng)態(tài)調(diào)整、可維護(hù)、可分析、可統(tǒng)計(jì)、可查詢，成為全縣精準(zhǔn)脫貧、智慧脫貧的有力抓手。

三、金寨“精準(zhǔn)幫扶”的開展

精準(zhǔn)幫扶要求重視片區(qū)貧困的獨(dú)特性和差異性，制定具有地方適應(yīng)性和有效性的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，充分考慮貧困村和貧困戶的實(shí)際致貧原因，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)具有針對(duì)性的幫扶措施和手段。金寨縣針對(duì)自身情況，推出特色農(nóng)業(yè)、光伏、旅游、易地搬遷、電商、就業(yè)、教育、健康、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)兜底等10大精準(zhǔn)脫貧舉措，以下挑選幾個(gè)對(duì)其他地區(qū)有借鑒之處的措施介紹。

（一）全力實(shí)施易地搬遷扶貧。

很多精準(zhǔn)幫扶問(wèn)題主要體現(xiàn)在與實(shí)際的脫節(jié)方面。比如“異地搬遷”作為精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)重要舉措，可以幫助貧困戶解決住房問(wèn)題，本身是一項(xiàng)非常好的舉措，但是在實(shí)際實(shí)施中，很多地方存在配套資金問(wèn)題，即新住房的費(fèi)用政府幫忙解決一部分，貧困戶自行解決一部分。這就要求貧困戶自己籌集一定數(shù)目的資金，然而很多貧困戶自己拿不出錢，沒有能力建造新房，因而享受不到這些補(bǔ)助。針對(duì)這一問(wèn)題，金寨縣推出了四項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)政策和一項(xiàng)貸款政策。獎(jiǎng)補(bǔ)政策為：搬遷戶屬在冊(cè)建檔立卡貧困戶，每個(gè)貧困人口享受2萬(wàn)元易地扶貧搬遷補(bǔ)助；搬遷戶搬遷后必須拆除老舊房屋，老舊房屋根據(jù)住房情況有補(bǔ)貼 ；搬遷戶家庭成員有移民直補(bǔ)人口的，城鎮(zhèn)購(gòu)房水庫(kù)移民是20000元/移民直補(bǔ)人口，集鎮(zhèn)購(gòu)房水庫(kù)移民是15000元/移民直補(bǔ)人口；搬遷戶到縣城購(gòu)買普通商品住房安置的，購(gòu)房獎(jiǎng)勵(lì)是800元（房票）/m2到鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)買普通商品住房安置的，購(gòu)房獎(jiǎng)勵(lì)是200元（房票）/m2；為實(shí)在籌集不到資金的貧困戶提供貸款，貸款政策是提供不超過(guò)20萬(wàn)元/戶的免抵押惠農(nóng)安居貸款，利率給予優(yōu)惠，建檔立卡貧困戶還可享受不超過(guò)5萬(wàn)元/戶的小額扶貧信貸支持。以上四個(gè)可疊加的獎(jiǎng)補(bǔ)政策和一個(gè)貸款政策，基本確保了所有符合條件的貧困戶都參與到易地扶貧這一舉措中。

（二）創(chuàng)新實(shí)施金融撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧。

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在實(shí)踐中往往完全按照產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來(lái)操作，因?yàn)樨毨舨欢夹g(shù)不懂市場(chǎng)，所以只選擇那些所謂懂技術(shù)懂市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)大戶為項(xiàng)目戶。如此即使產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)了，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)回報(bào)也不錯(cuò)，但是這一切與貧困戶無(wú)關(guān)，因?yàn)槭芤嬲呤沁@些專業(yè)部門和非貧困戶的產(chǎn)業(yè)大戶甚至私人公司。所謂的 “公司+農(nóng)戶”或者“大戶帶動(dòng)”模式在很大程度上已經(jīng)忽略了對(duì)貧困戶精準(zhǔn)幫扶的要求。

針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，金寨縣盡量維護(hù)貧困戶利益。開發(fā)多種幫扶方式，包括就業(yè)勞務(wù)方式、經(jīng)營(yíng)收益分紅方式、反租倒包方式和產(chǎn)品合作方式。就業(yè)勞務(wù)方式即申請(qǐng)主體利用貸款擴(kuò)大生產(chǎn)，與貧困戶簽訂兩年以上期限的合同用工，以工資方式幫助其就業(yè)增收，其工資收入不低于1000元/月；經(jīng)營(yíng)收益分紅方式指申請(qǐng)主體以貧困戶的名義獲得扶貧貸款資金，主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)并負(fù)責(zé)貸款資金的償還，每年給予每戶貧困戶2000元的資金收益；反租倒包方式即通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，由申請(qǐng)主體出資建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地，再返租給貧困戶承辦，申請(qǐng)主體負(fù)責(zé)市場(chǎng)、技術(shù)等，貧困戶負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從中獲得收益；產(chǎn)品合作方式即申請(qǐng)主體利用貸款擴(kuò)大生產(chǎn)，以優(yōu)于市場(chǎng)的條件與建檔立卡貧困戶簽訂種苗供給、技術(shù)支持、產(chǎn)品回收等協(xié)議，增加貧困戶的收入。在這種模式下，身體條件較好的貧困戶可以通過(guò)勞動(dòng)致富，以就業(yè)勞務(wù)方式、產(chǎn)品合作方式參與到產(chǎn)業(yè)扶貧中，而沒有勞動(dòng)能力的勞動(dòng)戶通過(guò)經(jīng)營(yíng)收益分紅方式和反租倒包方式參與。

（三）探索實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧。

絕大多數(shù)的減貧幫扶措施依然側(cè)重傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖業(yè)，很少根據(jù)貧困戶所處的實(shí)際環(huán)境和優(yōu)勢(shì)，嘗試和支持新興產(chǎn)業(yè)和新興減貧手段。金寨縣大膽創(chuàng)新，實(shí)施“1+N”旅游精準(zhǔn)扶貧模式，即5A級(jí)景區(qū)結(jié)對(duì)幫扶貧困戶不少于10戶，4A級(jí)景區(qū)不少于8戶，星級(jí)賓館、農(nóng)家樂(lè)、農(nóng)家小院不少于5戶，旅行社不少于3戶。目前，落實(shí)參與幫扶的旅游經(jīng)營(yíng)主體達(dá)180家，結(jié)對(duì)貧困戶856戶，預(yù)計(jì)戶均增收4000元以上。

金寨縣通過(guò)易地扶貧幫助貧困戶解決了住房問(wèn)題，又通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧等方式幫助貧困戶增收，此外，金寨縣還認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村低保、合作醫(yī)療、大病救助等各項(xiàng)惠民政策，完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，幫助糧食和農(nóng)作物的增產(chǎn)增收，著力改善道路交通條件等，金寨縣的扶貧已經(jīng)成為一個(gè)完整的體系。從2013年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，金寨縣貧困率直線下降，2012年底，貧困人口17.48萬(wàn)人，貧困發(fā)生率30.08%，2015年底金寨縣有貧困人口8.43萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為14.53%，這些數(shù)據(jù)說(shuō)明金寨縣的精準(zhǔn)扶貧工作開展相對(duì)成功，也期望金寨縣在精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶的一些典型舉措可以為其他地區(qū)脫貧工作的開展提供經(jīng)驗(yàn)、拓寬思路。（作者單位為江南大學(xué)）