美國何以再將朝鮮列入“支恐”名單

王俊生

2017年11月20日，美國總統(tǒng)特朗普在內(nèi)閣會議上宣布將朝鮮列入支持恐怖主義國家名單。實際上這已是美國政府第二次將朝鮮列入這個名單。11月29日，朝鮮宣布成功發(fā)射“火星-15”型洲際彈道導彈。輿論自然將這兩個事件，以及美韓于12月初舉行的聯(lián)合軍演聯(lián)系了起來。

1987年首次列入名單

朝鮮曾在1987年首次被美國列入支恐國家名單，直接原因是當時韓國大韓航空公司空難事件。1987年11月29日，大韓航空公司858次波音707飛機自伊拉克首都巴格達起飛飛往首爾，機上共有機組人員和乘客115名。飛機在飛越安達曼海上空時突然發(fā)生爆炸，機上人員全部遇難。美韓通過調(diào)查取證認為這是朝鮮所為，目的在于阻止韓國舉辦1988年漢城（即今首爾）奧運會。當時美國里根政府將這次事件認定為恐怖主義襲擊，并很快將朝鮮列入支恐國家名單。朝鮮從未承認此事，聲稱是韓國自己爆炸了飛機并栽贓于朝鮮。

實際上，這個事件正是當時朝鮮半島南北雙方激烈對峙的寫照。1974年8月15日韓國舉行光復節(jié)慶祝大會，總統(tǒng)樸正熙在演講時遭槍擊，其本人僥幸逃過一難，但第一夫人被打死。1983年10月9日韓國總統(tǒng)全斗煥在仰光訪問時遭遇炸彈襲擊，全斗煥躲過此劫，但韓國一名副總理和三名部長被炸身亡。這些事件均被美韓認為是朝鮮所為。

按照美國國內(nèi)法相關條文，尤其是聯(lián)邦法典的界定，所謂“國際恐怖主義”應符合以下特征：一、進行危及人類生命的暴力行為，違反美國聯(lián)邦或者相關州的刑法；二、恐嚇或者強迫平民，或者通過恐嚇或強迫平民、大規(guī)模傷害、暗殺、綁架等行為影響政府決策。由此可見，1987年美國將朝鮮列入支恐國家名單主要依據(jù)第二條。此外，朝鮮為1970年劫持日本客機的人士提供保護，以及朝鮮綁架日本人問題，也成為美國當時把朝鮮列入這個名單的理由。

此后，朝鮮“支恐”問題與朝核問題錯綜復雜地交織在一起。美國每年發(fā)布的“世界恐怖主義活動年度報告”里都有朝鮮。第一屆小布什政府對朝鮮采取強硬政策，2002年初將朝鮮與伊朗、伊拉克一起稱為“邪惡軸心”。2003年1月朝鮮政府發(fā)表聲明，宣布再次退出《不擴散核武器條約》（朝鮮曾于1993年3月第一次宣布退出該條約），所謂“朝鮮核危機”由此爆發(fā)。2006年10月9日朝鮮進行第一次核試驗。

但國際社會解決朝鮮核危機的努力一直在進行，并且取得進展。2003年8月首輪朝核問題六方會談在北京舉行（截至2008年6月共舉行六輪）。2004年小布什開始第二任期后，面對在伊拉克和伊朗等問題上的膠著狀態(tài)，希望在朝核問題上留下外交遺產(chǎn)，因此做法轉(zhuǎn)向務實。在國際社會共同努力下，“9.19共同聲明”（2005年）、“2.13共同文件”（2007年）、“10.3共同文件”（2007年）相繼出臺。2007年12月5日，小布什更是給朝鮮領導人金正日寫了一封親筆信，開頭便稱“親愛的委員長先生”。2008年2月26日，美國紐約愛樂樂團在平壤舉辦首場演出。2008年5月16日，美國宣布恢復中斷三年的對朝糧食援助。

朝鮮對美國的做法報以積極回應。對于小布什總統(tǒng)親筆信，朝鮮《勞動新聞》等主流媒體在顯著位置刊登。2008年5月8日朝鮮向美國遞交了多達1.8萬頁的核計劃“絕密”文件。6月26日，朝鮮向六方會談主席國中國提交了共60頁的核申報文件，其中包括朝鮮用于進行核試驗和制造核武器的钚的數(shù)量，這被視為朝鮮首次公開自己“過去和現(xiàn)在的核能力”。6月26日，小布什總統(tǒng)通知國會，計劃將朝鮮從支恐國家名單中除名。6月27日，隨著一聲巨響，朝鮮炸毀寧邊核設施冷卻塔。寧邊核設施是朝鮮主要核研發(fā)基地，冷卻塔是核反應堆的冷卻設備，離開了冷卻塔核設施就不能正常運轉(zhuǎn)，通過炸毀而非拆除體現(xiàn)了朝鮮誠意。此后，美國經(jīng)過國內(nèi)相關程序于2008年11月11日正式宣布將朝鮮移出支恐國家名單。2009年1月小布什總統(tǒng)任滿卸任。

特朗普故伎重演

但隨后朝核問題的解決并非一帆風順。朝鮮2009年4月5日宣布成功發(fā)射了“光明星2號”試驗通信衛(wèi)星。對此，美國韓國認為朝鮮發(fā)射的是導彈，此舉也違反了聯(lián)合國安理會1718號決議。2009年4月13日聯(lián)合國安理會通過主席聲明，“譴責”朝鮮的發(fā)射活動。對此，朝鮮反應極為敏感。2009年4月14日，朝鮮發(fā)布聲明表示“絕對不再參加六方會談”，并且“不再受六方會談達成的協(xié)議的約束”。2009年5月25日朝鮮進行第二次核試驗。半島局勢進入更為動蕩的時期。此后，美國國內(nèi)要求將朝鮮再次列入支恐國家名單的呼聲也非常高漲，國會也做了幾次嘗試。最近的一次是2017年5月3日，美國國會眾議院以394票贊成、1票反對的壓倒性票數(shù)通過一項法案，要求美國國務院考慮是否重新將朝鮮列入支恐國家名單。就是在這種背景下，2017年11月20日美國總統(tǒng)特朗普在內(nèi)閣會議上正式宣布再次將朝鮮列入支恐國家名單。

特朗普在宣布這一決定時指出，“原因在于朝鮮除了用核武器威脅世界外，還支持國際恐怖主義，以及在國外搞暗殺活動”。特朗普同時指出，將朝鮮列入支恐國家名單“應該在幾年前就發(fā)生”。從特朗普的講話可見，其所依據(jù)的原因主要由三點：其一，朝鮮近幾年加速研發(fā)核武器，并多次進行核試驗和導彈發(fā)射。今年7月朝鮮進行了兩次洲際導彈發(fā)射，8月朝鮮還曾威脅對關島進行核打擊，9月3日朝鮮宣布成功進行了氫彈試驗。其二，“支持國際恐怖主義活動”，主要指美國認為朝鮮一直在武器上支持巴勒斯坦的哈馬斯、黎巴嫩真主黨、以及伊朗和敘利亞，而這些組織和國家被美國定義為“恐怖主義組織和國家”。其三，“在國外搞暗殺”，主要指的是2017年2月13日一朝鮮籍男子（據(jù)認為是金正恩同父異母的兄長金正男）在馬來西亞遭遇暗殺。對于此事，美韓一直認為是朝鮮使用國際禁止的化學武器VX神經(jīng)性毒劑所為。

除此之外，美國學界與政府人士認為，再次將朝鮮列入支恐國家名單的原因，還有朝鮮將多位美國公民長期拘留在朝鮮作為“人質(zhì)”，而非按照國際慣例立即驅(qū)逐出國。特別是2016年1月2日，1996年出生的美國大三學生奧托·瓦姆比爾在朝鮮旅游時被捕，今年6月13日被釋放回國時已經(jīng)成為植物人，隨后于6月19日死亡。美國各界普遍懷疑瓦姆比爾之死是在朝鮮期間受到了非人的“虐待”所致；同時，美國認為朝鮮對美國索尼公司進行網(wǎng)絡攻擊，以及對韓國政府機構(gòu)、銀行、媒體等進行網(wǎng)絡攻擊，這些也構(gòu)成了將朝鮮再次列入支恐國家名單的原因。

此外，也有美國專家提到美國的政治氛圍問題。特朗普政府上臺以來，將朝核問題的解決列為最重要的外交日程。再加上朝鮮上述行為，美國國內(nèi)普遍要求對朝鮮施加更大壓力。經(jīng)過各方權(quán)衡后，特朗普政府將對朝政策設定為“極限施壓”，目前正集中于經(jīng)濟、軍事、外交等手段全方位向朝鮮施加壓力。在當前美國國內(nèi)對朝鮮一片喊“壓”的背景中，將朝鮮再次列入支恐名單也就順理成章了。

無益于解決問題

對于特朗普政府此舉，美國國內(nèi)也并非完全沒有不同的聲音。比如美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心的考迪斯曼指出“此舉除了刺激朝鮮更強烈行為反應外，不會有任何實質(zhì)性效果”。與此相反，他認為美國政府要想改變朝鮮行為模式，在施壓的同時應該給予朝鮮更多鼓勵。

實際上特朗普政府此舉對于解決朝鮮核問題并沒有積極意義，而象征性意義更大。雖然在支恐名單宣布后，美國財政部于10月26日宣布對朝鮮七名人員和三家機構(gòu)實施制裁，實際上類似制裁在此前已多次實施。與此同時，考慮到朝鮮目前正集中全力實現(xiàn)核武國家步伐，對于國際社會而言解決朝核問題的當務之急是要讓朝鮮先停止這一步伐，否則有可能出現(xiàn)制裁效果最終顯現(xiàn)前朝鮮就已成功突破核武國家門檻的情況。而想要朝鮮立刻停止核武步伐，在對朝鮮施壓的同時，就有必要嘗試對話的方式。

此外，美國此舉依據(jù)的是美國國內(nèi)法，朝核問題作為一個地區(qū)性問題，目前已在聯(lián)合國范圍內(nèi)出臺了數(shù)份決議。而美國動輒用國內(nèi)法試圖解決一個地區(qū)性問題，無論從合法性還是道義性上也都缺乏說服力。

（作者為中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院周邊戰(zhàn)略研究室主任）endprint