伊核協(xié)議：正在走向慢性死亡？

秦天

目前看，伊核協(xié)議尚未被撕毀，但特朗普政府的確在做“撕”的工作，而且其不僅針對核協(xié)議本身，更在于改變美伊關(guān)系發(fā)展軌道，破壞執(zhí)行核協(xié)議的氛圍與條件。而對伊朗而言，核協(xié)議執(zhí)行過程中雖有諸多不順，但畢竟從中有所收獲。因此，無論特朗普如何挑釁、如何制造撕毀協(xié)議的聲勢，伊朗總統(tǒng)魯哈尼始終強(qiáng)調(diào)核協(xié)議的多邊性、合法性，沒有一氣之下也拋出退出協(xié)議的論調(diào)。從某種程度上看，這份國際協(xié)議就好像是美國和伊朗之間的一場臨時婚約，雙方本來感情基礎(chǔ)就不牢，不過是為了利益而結(jié)合。現(xiàn)在美國有離婚之念想，但不想背主動離婚之罵名，而伊朗為利益計，則希望盡量長地維持婚約，加上歐洲、中俄這些親戚朋友的勸和、調(diào)解，這場形式上的婚姻似乎還能維系，但趨向慢性死亡的可能性正在增加。

10月13日，美國總統(tǒng)特朗普發(fā)表講話，拒絕認(rèn)定伊朗履行伊朗核問題全面協(xié)議（以下簡稱核協(xié)議）承諾。特朗普表示，白宮將與國會協(xié)作，以解決核協(xié)議存在的“嚴(yán)重缺陷”。如果努力“完善”協(xié)議失敗，那么美國將退出該協(xié)議。

自核協(xié)議簽署并生效以來，尤其是特朗普上臺執(zhí)政后，核協(xié)議的執(zhí)行、存續(xù)等問題一直是國際輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

面臨結(jié)構(gòu)性的先天不足

核協(xié)議是2015年7月14日美國、英國、法國、德國、中國、俄羅斯與伊朗就后者核問題達(dá)成的歷史性協(xié)議。從協(xié)議達(dá)成時的情況來看，它無疑是成功的，同時也令人充滿期待。猶記得協(xié)議達(dá)成的那天晚上，筆者就站在德黑蘭市中心的街頭，感受著伊朗民眾的歡呼雀躍。除了伊朗民眾，當(dāng)時西方政界和媒體圈也大多對此協(xié)議抱著樂觀情緒。但恐怕也正是這種普遍的樂觀情緒掩蓋了一個關(guān)鍵問題——協(xié)議效力問題。

核協(xié)議堪稱一份高質(zhì)量的文本，內(nèi)容充實而細(xì)密。協(xié)議全文長約一百頁，分為前言、正文、附件三個部分。其中篇幅最大的是五個附件，分別是關(guān)于伊朗限制核研發(fā)的各項參數(shù)、制裁減免的各項細(xì)節(jié)及制裁名單、民用核合作、負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)議運(yùn)行的聯(lián)合委員會、執(zhí)行核協(xié)議的階段和各方任務(wù)。正是在附件技術(shù)性極強(qiáng)且事無巨細(xì)的規(guī)制下，協(xié)議內(nèi)容本身幾乎沒什么缺陷。

要知道，這份協(xié)議絕非一蹴而就或草草成文。伊核問題談判從2002年就開始了，其間各個層級、大大小小的談判不勝枚舉，達(dá)成的意向性妥協(xié)或臨時性協(xié)議就有三個，分別是2003年德黑蘭宣言、2004年巴黎協(xié)定和2013年底日內(nèi)瓦臨時協(xié)議。為達(dá)成全面協(xié)議，相關(guān)方從2014年2月開始磋商，每月一談。在2014年7月的第六輪會晤期間，七國外長聚首維也納力求突破，最終決定延長臨時協(xié)議；同年11月的第10輪談判后，再次決定延長臨時協(xié)議。直到2015年4月第14輪談判，相關(guān)方才終于達(dá)成框架協(xié)議。隨后各方展開細(xì)節(jié)磋商，原來設(shè)置2015年6月底為最后期限，但談判多次延長，最后各方談判代表在維也納柯堡宮酒店鏖戰(zhàn)17天，方于7月14日達(dá)成全面協(xié)議。漫長的談判中集結(jié)了各國核、軍控、制裁、法律領(lǐng)域的頂尖專家，其智慧澆鑄而成的協(xié)議無疑是高質(zhì)量的。

外界曾對核協(xié)議充滿信心的一個重要原因是其具有國際性。核協(xié)議是七國間的多邊協(xié)議，還有聯(lián)合國安理會的“加持”。核談成功后僅一周，安理會即通過2231號決議，以安理會決議的形式認(rèn)可核協(xié)議（此外，根據(jù)該決議，一旦伊朗切實執(zhí)行協(xié)議相關(guān)內(nèi)容且國際原子能機(jī)構(gòu)確認(rèn)伊朗所有核材料仍用于和平活動，聯(lián)合國將終止此前通過的七個對伊制裁決議，但對常規(guī)武器和彈道導(dǎo)彈的禁運(yùn)仍將分別持續(xù)最多五年和八年）。不過，國際法或者國際治理的終極背景乃是國際社會的無政府狀態(tài)，在這樣的狀態(tài)下，多邊協(xié)議甚至安理會決議的全面、有效執(zhí)行并無絕對的保障。更何況，核協(xié)議最重要的相關(guān)方美國是國際社會中的霸權(quán)國家，實力超群的它總是根據(jù)自己的意志來決定遵守或不遵守多邊協(xié)議。

從法律角度看，核協(xié)議對美國的約束力是很有限的。在美國法律體系中，依據(jù)憲法第二條第二款關(guān)于“條約”的規(guī)定，由參議院三分之二參議員審議通過并批準(zhǔn)美國加入的國際協(xié)議才可稱為“條約”（treaty）；而不需要獲得參議院批準(zhǔn)的國際協(xié)議稱為“行政協(xié)議”（executive agreement）。條約的約束力極強(qiáng)，也就是說高于美國國內(nèi)法。由于共和黨反對，奧巴馬政府簽署核協(xié)議后，并沒有尋求國會將協(xié)議作為條約通過，因而核協(xié)議在美國不具備條約的法律地位。美國多數(shù)媒體認(rèn)為，核協(xié)議只是一份行政協(xié)議，而非正式條約。美國國務(wù)院則認(rèn)為，核協(xié)議甚至連行政協(xié)議也夠不上，只是“政治承諾”。無論是行政協(xié)議還是政治承諾，都不具有法律約束力。若是行政協(xié)議，則行政領(lǐng)袖更替，協(xié)議就可能不保。新任總統(tǒng)廢止上任總統(tǒng)達(dá)成的行政協(xié)議，這種情況并不鮮見。若是政治承諾，那么隨著時移世變可能“不再承諾”。盡管核協(xié)議具有一定的國際法色彩，但對美國而言，它仍從屬于美國國內(nèi)法，且未得到美國國內(nèi)法的保護(hù)。因此，核協(xié)議的命運(yùn)從一開始就與美國行政當(dāng)局的態(tài)度緊密相關(guān)。奧巴馬政府支持核協(xié)議，協(xié)議基本得以執(zhí)行；而反對核協(xié)議的特朗普上臺后，協(xié)議的弱點(diǎn)就暴露無遺。

除法律效力方面的缺陷外，核協(xié)議還面臨著結(jié)構(gòu)性的先天不足。核協(xié)議號稱“全面”，實非“全面”。核協(xié)議的外延相當(dāng)狹窄，只聚焦于核問題，洋洋灑灑一百頁都是與核相關(guān)的討價還價。但是，核問題乃是美伊全方位矛盾的一個爆發(fā)點(diǎn)。除了核問題，美伊關(guān)系中還存在著諸如人權(quán)、意識形態(tài)、伊朗地區(qū)作用、彈道導(dǎo)彈等問題。在美伊總體關(guān)系沒有實質(zhì)改善的情況下，單獨(dú)解決核問題雖無不可，但一定是不徹底的。核協(xié)議的達(dá)成固然有可能促使美伊關(guān)系進(jìn)一步改善，但更可能的是，由于美伊間的根本矛盾未解決，核協(xié)議受到兩國關(guān)系起伏的拖累和損害。

始終無法平衡的天平

一紙協(xié)議是否有成效，最終還得看執(zhí)行的情況。核協(xié)議于2015年10月18日生效，伊朗著手拆除大部分鈾濃縮離心機(jī)，削減濃縮鈾儲量，并改造阿拉克重水反應(yīng)堆。當(dāng)天，歐盟通過旨在解除針對核問題對伊朗制裁的法律框架。只要伊朗落實核協(xié)議，并得到國際原子能機(jī)構(gòu)認(rèn)可，解除對伊制裁的法律框架就會生效。2016年1月16日，核協(xié)議開始執(zhí)行。執(zhí)行當(dāng)天，伊朗釋放了在押的四名美伊雙重國籍人士，美國則向伊朗空運(yùn)了價值4億美元的現(xiàn)鈔，據(jù)傳是交還巴列維國王時期伊朗向美軍購的預(yù)付款。但在協(xié)議執(zhí)行的第二天，美國財政部以伊朗研發(fā)彈道導(dǎo)彈為由，制裁11名相關(guān)個人與實體。這個矛盾的信號已經(jīng)預(yù)示了核協(xié)議執(zhí)行過程的曲折與反復(fù)。endprint

核協(xié)議看似復(fù)雜，但一言以蔽之就是伊朗將核研發(fā)暫停甚至在一定程度上“倒退”，美國、歐盟以及聯(lián)合國相應(yīng)取消因核問題而實施的對伊制裁。其中態(tài)度最關(guān)鍵的自然是美國。這是一個天平。只有美伊同步對等地履行各自義務(wù)，天平才能平衡。從伊朗方面看，其的確已按約限制核研發(fā)，且有據(jù)可循。督查伊朗履行義務(wù)的主責(zé)機(jī)構(gòu)是國際原子能機(jī)構(gòu)。2016年以來該機(jī)構(gòu)已發(fā)布九份核查報告，2017年8月發(fā)布的最新報告顯示，伊朗核項目各參數(shù)均低于協(xié)議規(guī)定，如離心機(jī)總數(shù)未超過協(xié)議規(guī)定的上限6104臺，鈾濃縮豐度未超過3.67%且存量為88.4公斤（上限為300公斤），重水庫存為110噸（上限為130噸）。而且，國際原子能機(jī)構(gòu)總干事天野之彌多次表示伊朗遵守了核協(xié)議下的各項義務(wù)，歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼也明確聲明伊朗遵守了協(xié)議。2016年1月16日，莫蓋里尼在維也納宣布，鑒于伊朗履行了核協(xié)議承諾，與伊核問題有關(guān)的經(jīng)濟(jì)和金融制裁按照協(xié)議要求于當(dāng)天解除。

但是，在天平的另一邊，美國制裁減緩的效果差強(qiáng)人意，遠(yuǎn)不能令伊朗滿意。而且，制裁減緩也缺乏客觀的評價指標(biāo)，使得美伊雙方對制裁減緩的效果存在很大爭議。從技術(shù)上看，伊朗的確獲得了重要的制裁減緩：可以自由地對外出口石油和石化產(chǎn)品；可以購買精煉油品（如汽油）和能源設(shè)備；伊朗能源部門可以接受外部投資；伊朗銀行重新接入“環(huán)球銀行金融電信協(xié)會”（SWIFT），伊朗可以獲取被凍結(jié)的海外資產(chǎn)與油款；伊朗部分工業(yè)部門（如航運(yùn)、汽車、貴金屬等）遭受的制裁相應(yīng)取消。美國政府還將不少伊朗實體從財政部的“特別指定名單”（即制裁黑名單）上除名。然而，伊朗所承受的制裁壓力并沒有實質(zhì)的、大幅的緩解。

首先，核協(xié)議下的制裁減緩是臨時的、局部的，而非永久的、徹底的。美國對伊制裁可分為國會立法、總統(tǒng)行政令、政府各部門規(guī)章三大部分。根據(jù)核協(xié)議的安排，美國應(yīng)該取消與核問題相關(guān)的對伊制裁。取消的方式主要是美國總統(tǒng)行使行政權(quán)暫停執(zhí)行某些對伊制裁行政令，或者行使國會法案中賦予總統(tǒng)的豁免權(quán)以暫停執(zhí)行制裁法律中的相關(guān)條款。但是，在美國對伊制裁框架中，國會立法是骨架，是對伊制裁的“根本大法”。美國總統(tǒng)固然有權(quán)更改和取消行政令，豁免對伊制裁法案的部分條款，但絕無權(quán)力取消或修改國會立法。只有國會自己另立新法，才能取消之前的舊法。在長期親以色列、反伊朗的氛圍下，國會取消之前的對伊制裁法案幾乎不可能。這方面的典型例子是，2016年底美國會于1996年制定的《伊朗制裁法》（最初名為《伊朗、利比亞制裁法》）即將到期，需要國會投票決定是否延期?！兑晾手撇梅ā肥敲绹⒎ㄊ飞戏浅Ｖ匾囊粋€法案，被認(rèn)為是第一個明確實行次級制裁的法案，即禁止外資對伊朗能源相關(guān)部門超過一定額度的投資。不過，美國一些制裁問題專家認(rèn)為，這部制裁法過于陳舊，其中許多內(nèi)容已被后來的法律或總統(tǒng)行政令所代替。但盡管如此，美國眾參兩院還是分別以415比1、99比0的高票贊成延長該法案。很顯然，對美國會而言，《伊朗制裁法》提供了重新對伊施加制裁的法律基礎(chǔ)和手段，不能輕易棄之。實際上，近20年來美國最重要的對伊制裁法案，如《伊朗制裁法》《2010年伊朗全面撤資、問責(zé)和制裁法》《2012年國防授權(quán)法》都仍然有效，只不過其中一些內(nèi)容被總統(tǒng)豁免而暫不執(zhí)行。一旦核協(xié)議破裂或美伊關(guān)系惡化，抑或美國政府變卦，這些法案可以重新發(fā)揮百分之百的效力。毫無疑問，被多數(shù)美國媒體視為行政協(xié)議的核協(xié)議，根本無法撼動美國制裁伊朗的法律體系。

此外，美國歷經(jīng)30余年編織出一張巨大的對伊制裁網(wǎng)絡(luò)，核協(xié)議規(guī)定美國應(yīng)取消的僅是因核問題而施加的對伊制裁，與核問題不相關(guān)的制裁不在此列，而且數(shù)量還不小。這主要體現(xiàn)在：根據(jù)一系列行政令，禁止美國實體與伊朗進(jìn)行貿(mào)易和投資，制裁卷入恐怖主義、研發(fā)大規(guī)模殺傷性武器、違反人權(quán)的伊朗實體，制裁伊朗干涉伊拉克、敘利亞事務(wù)的行徑；根據(jù)《伊朗制裁法》與《伊朗、伊拉克不擴(kuò)散法》，禁止外國企業(yè)向伊朗出售大規(guī)模殺傷性武器及相關(guān)技術(shù)；根據(jù)《2010年伊朗全面撤資、問責(zé)和制裁法》《2012年減少伊朗威脅和敘利亞人權(quán)法》《2012年伊朗自由及反擴(kuò)散法》，就人權(quán)問題對伊朗進(jìn)行制裁；美國政府繼續(xù)保留削減后的制裁黑名單，伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊、軍警憲特、軍工企業(yè)及部分公檢法部門等仍然在列。雖然與核不相關(guān)的制裁不在核協(xié)議的覆蓋范圍內(nèi)，卻影響著與核相關(guān)的制裁減緩的效果。因為美國對伊朗制裁是一個完整的、環(huán)環(huán)相扣的體系，除非實現(xiàn)完全的制裁解除，否則部分的制裁解除帶來的積極效應(yīng)終究是有限的。對伊朗來說，假如百分之百地解除制裁可以帶來百分之百的收益，那么解除30%的制裁可能僅能帶來15%的收益。

其次，美國在金融、銀行領(lǐng)域的對伊制裁與限制依舊存在，這是制裁減緩效果欠佳的重要原因。2010年至2013年間，美國對伊制裁效果明顯，成功把伊朗逼回談判桌，側(cè)面推動了伊朗溫和派勢力上臺執(zhí)政，其撒手锏就是金融制裁。美國《2012年國防授權(quán)法》規(guī)定，如果某國金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)通過伊朗央行從伊朗購買石油，美國就切斷該金融機(jī)構(gòu)與美國銀行體系的聯(lián)系。結(jié)果，幾乎所有外國金融機(jī)構(gòu)都中斷了與伊朗銀行的匯兌轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，伊朗陷入金融隔絕，石油收入無法到賬，財政收入與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性受到重挫。核協(xié)議達(dá)成后，上述金融、銀行制裁中針對第三方的成分名義上取消了，伊朗的一些石油款可以緩慢地回歸本國賬戶，但是對美國金融系統(tǒng)與伊朗之間的接觸仍嚴(yán)格限制。美國財政部多次聲明“不允許伊朗使用美國金融體系”，“美國金融系統(tǒng)不會對伊朗開放”。這就意味著涉及伊朗的大額資金流轉(zhuǎn)，不能通過美國金融機(jī)構(gòu)來處理。但是，美元是世界上最通用的貨幣，是國際貿(mào)易和跨國投資的主要結(jié)算貨幣，難以輕易繞過。國際清算結(jié)算在很大程度上都要經(jīng)美國金融體系中轉(zhuǎn)。比如日元要換成韓元，往往不是由日、韓兩國銀行直接結(jié)算，而是日本銀行先換成美元，再由美元換成韓元。過去國際涉伊商貿(mào)廣泛采用一種U-turn交易（以油貿(mào)為例，原理如左圖）。在很長一段時期內(nèi)，美國對U-turn業(yè)務(wù)睜一只眼閉一只眼。endprint

2008年11月，美國財政部發(fā)布通告，全面取消對涉伊U-turn業(yè)務(wù)的許可。此后，美國財政部和檢方清算舊賬，陸續(xù)以違規(guī)操作U-turn業(yè)務(wù)等為由，重罰英國渣打銀行（2012年，6.7億美元）、英國匯豐銀行（2012年，19億美元）、德國商業(yè)銀行（2014年，6.5億美元）、法國巴黎銀行（2014年，89億美元）等多家金融機(jī)構(gòu)。美國這種事前“姑息”、事后重罰的行為，對國際銀行界造成極大震懾。此后，國際大銀行形成了一種心態(tài)：寧愿不參與伊朗業(yè)務(wù)，也不能為小利而冒被美國處罰的風(fēng)險。由于缺少有力融資支持和銀行擔(dān)保，伊朗對外經(jīng)濟(jì)合作很難順暢地開展。核協(xié)議執(zhí)行近兩年來，不乏外國企業(yè)赴伊投資、簽訂大單，但是難覓國際大銀行的身影，這也使得已簽署合同在不同程度上面臨融資難問題。一般認(rèn)為，核協(xié)議執(zhí)行后，伊朗受制裁的情況較此前有所減輕；但就金融、銀行領(lǐng)域而言，伊朗所面臨的制裁和限制則更加嚴(yán)重。因為過去曾灰色運(yùn)行的U-turn交易渠道被卡，美國對涉伊商貿(mào)的金融渠道監(jiān)管更加嚴(yán)格。2016年4月伊朗央行行長賽義夫訪美時明確提到，“我們的朋友們需要盡最大努力去兌現(xiàn)承諾，比如面對面地向國際銀行保證與伊朗交易不受制裁，或者改變美國的相關(guān)法規(guī)以允許U-turn交易”，可謂一語道破玄機(jī)。

再次，美國在工業(yè)技術(shù)方面的壟斷地位大大限制了伊朗收獲的核協(xié)議紅利。美國政府制定了一套嚴(yán)格的出口管制法規(guī)。對于伊朗、敘利亞、朝鮮這樣的“不聽話”國家，美國除了不向其出售產(chǎn)品和技術(shù)外，還規(guī)定第三國向這些國家出售含有美國技術(shù)或相關(guān)成分超過一定比例的商品，必須事先申請美國政府的許可。最典型的案例是伊朗購買民航飛機(jī)。雖然美國仍對伊朗實行貿(mào)易禁運(yùn)，但核協(xié)議特別允許伊朗購買民航飛機(jī)。2016年1月下旬，伊朗與空客談成購買118架客機(jī)的大單；同年6月，伊朗又與波音簽署購買近100架飛機(jī)的備忘錄。這兩家飛機(jī)制造商隨即向美國政府申請“放行”。2016年9月，美國財政部向波音、空客售伊客機(jī)發(fā)放許可；同年12月，又向法、意合資的ATR航空公司售伊客機(jī)發(fā)放了許可。在民航領(lǐng)域，美國技術(shù)居于核心地位，就連空客飛機(jī)中的美國技術(shù)成分都達(dá)到40%以上。美國財政部在發(fā)放許可之前審查的就是待售飛機(jī)中使用的技術(shù)或交易中涉及的對象是否在其制裁黑名單上。如果說上述幾家飛機(jī)制造商還比較幸運(yùn)的話，那么中國中興公司就不太走運(yùn)了。2017年3月，中興公司因違規(guī)向伊朗出售含美國技術(shù)和成分的電子產(chǎn)品，被美國商務(wù)部和檢方重罰8.92億美元，成為有史以來違反美國出口管制法規(guī)的最大單筆罰款。由于美國供應(yīng)鏈對中興公司極其重要，故中興除了認(rèn)繳罰款以外別無他法。該事件還直接導(dǎo)致了中興整個高管團(tuán)隊換血。而繳納巨額罰款的背后，則是中興這樣一個大型企業(yè)在美國工業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和嚴(yán)密制裁體系面前的弱勢與無奈。這一事件也無疑會對中資企業(yè)赴伊投資興業(yè)的信心產(chǎn)生負(fù)面影響。

綜上可見，雖然在一定程度上，美國也解除了該解除的制裁，但其效果顯然不符合伊朗的期待。對于伊朗總統(tǒng)魯哈尼而言，達(dá)成核協(xié)議是其政治棋局中的重要一步。他還希望在核協(xié)議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探求與美西方改善關(guān)系的可能，如不能實現(xiàn)，至少也要通過制裁減免獲得發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)合作、吸引外資的紅利。如果制裁減免達(dá)不到預(yù)期效果，伊朗經(jīng)濟(jì)振興乏力，那么就會打臉魯哈尼的外交政策，甚而損害魯哈尼個人的政治前途。

轉(zhuǎn)折的重要推手

盡管波折不斷，但總體而言2016年核協(xié)議執(zhí)行得比較平穩(wěn)。到2016年底，伊朗的石油產(chǎn)量、出口量已經(jīng)基本達(dá)到制裁前水平，被凍結(jié)的部分海外資產(chǎn)與石油款項也在分批回流。但隨著特朗普贏下美國大選，執(zhí)行核協(xié)議的氛圍立刻轉(zhuǎn)冷，核協(xié)議隨之進(jìn)入飄搖不定的時期。目前看，協(xié)議尚未被撕毀，但特朗普的確在做“撕”的工作，而且其不僅針對核協(xié)議本身，更在于改變美伊關(guān)系發(fā)展軌道，破壞執(zhí)行核協(xié)議的氛圍與條件。

第一，特朗普政府視伊朗為敵，制定了全面遏制伊朗的新戰(zhàn)略。奧巴馬時期，美國一直與伊朗保持接觸，雖然是制裁與談判兩手并用、間或有武力威懾，但最終通過核協(xié)議將美伊關(guān)系推入緩和、改善的軌道。2013年9月，奧巴馬與魯哈尼在聯(lián)大期間首次通了電話；在漫長的核談過程中，美國務(wù)卿克里與伊朗外長扎里夫多次雙邊會晤，甚至談笑風(fēng)生。而特朗普上臺后，美伊外長級的溝通渠道被關(guān)閉。2017年4月19日，美國務(wù)卿蒂勒森發(fā)表專門講話，聲明將全面、重新評估美國的伊朗政策，并批評伊朗在中東地區(qū)“制造不穩(wěn)、侵犯人權(quán)、支持?jǐn)⒗麃啺蜕碃栒?quán)”等行為。大約在同時，美防長馬蒂斯稱“在中東哪里有麻煩，哪里就有伊朗”，中情局長龐培奧則稱“核協(xié)議之后伊朗的越軌行為增多”。10月13日，特朗普公布最新的對伊戰(zhàn)略，再次列陳伊朗的諸多“罪狀”，提出要和盟友一道反制伊朗“輸出不穩(wěn)和支持恐怖主義”的行動，要新增對伊制裁以阻止其“恐怖資助”，要應(yīng)對伊朗擴(kuò)散導(dǎo)彈和武器，要阻止伊朗擁核，并多次強(qiáng)調(diào)將以打擊伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊為重點(diǎn)和抓手。至此，特朗普完全顛覆了奧巴馬時期美伊關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢。奧巴馬時期，美政府注意回避伊朗政權(quán)的性質(zhì)問題，很少提意識形態(tài)、政權(quán)更迭等敏感問題，實質(zhì)是要給伊朗政權(quán)以一定的安全感；特朗普則大肆指責(zé)伊朗政權(quán)是獨(dú)裁政權(quán)，其身邊一些官員也不時拋出“扶持伊朗反對派”“和平演變”等言論。奧巴馬時期，美國將核問題與其他問題剝離，通過對其他問題的冷處理，確保了核協(xié)議的達(dá)成；特朗普則認(rèn)為奧巴馬政府只關(guān)注核問題而忽視了其他問題，比如十幾年來美國過于關(guān)注遜尼派極端恐怖勢力，卻忽視了伊朗系武裝、代理人和“恐怖網(wǎng)絡(luò)”的長期威脅，他要處理的是來自伊朗的“全部威脅”，而不僅僅是核問題。顯然，特朗普的全面遏伊政策只會導(dǎo)致美伊關(guān)系的全面惡化，直接威脅著核協(xié)議的存續(xù)。

第二，特朗普政府大幅提高制裁伊朗的頻率。根據(jù)核協(xié)議，美國應(yīng)該削減與核相關(guān)的制裁。同時，奧巴馬時期美伊雙方也有默契，即美國在非核領(lǐng)域盡量不新增制裁。2016年，奧巴馬政府僅在非核領(lǐng)域新增對伊制裁一次，且以象征意義居多。即使是國會高票決定延期的《伊朗制裁法》，奧巴馬也沒有簽署，而是讓法案自動生效，意在向伊朗釋放一定善意。不僅如此，奧巴馬政府在2016年還做出很多努力，鼓勵國際社會與伊朗的商貿(mào)往來。奧巴馬政府力主國際反洗錢多邊機(jī)制“金融行動特別小組”給伊朗網(wǎng)開一面，便于伊朗改善環(huán)境吸引外資；國務(wù)卿克里曾數(shù)度奔走歐洲，專門勸說歐洲企業(yè)、銀行赴伊尋覓商機(jī)。而特朗普一改奧巴馬時期的做法，一方面不斷新增非核領(lǐng)域的對伊制裁，上臺10個月九度新增制裁，其中八次動用行政權(quán)力，一次是簽署國會制裁新法案。頻率之高在美國對伊制裁30多年的歷史上也是首屈一指。盡管新增的制裁都與核問題無關(guān)，也就是說沒有違反核協(xié)議，但顯然與核協(xié)議規(guī)定的減緩對伊制裁的精神不符。另一方面，特朗普政府也未再像奧巴馬政府那樣鼓勵國際社會與伊朗的經(jīng)貿(mào)合作，反而是在各種場合提醒國際社會與伊朗（尤其是革命衛(wèi)隊）做生意存在風(fēng)險。對于已經(jīng)簽署的經(jīng)貿(mào)合同，特朗普或默不作聲，或不置可否，讓商家心中沒底。2017年4月，伊朗天空航空公司與波音簽署購買30架客機(jī)的意向性協(xié)議，但美國財政部至今未就此發(fā)放許可。endprint

第三，美國在中東地區(qū)遏制伊朗的行動更加堅決。在奧巴馬第二任期后期，美國對伊朗在中東地區(qū)的行為持非?？酥频膽B(tài)度。最典型的是2016年1月，美國海軍官兵誤入伊朗海域，被伊朗抓獲。后通過外交協(xié)商，伊朗釋放美國水兵。在該事件中，美國態(tài)度較軟，以致遭到國內(nèi)輿論批評。特朗普上臺后，美軍在中東面對伊朗時不再小心避戰(zhàn)，而是強(qiáng)硬得多。比如在波斯灣，美海軍在巡航時若遇伊朗艦艇“騷擾”，會做出堅決的作戰(zhàn)姿態(tài)；美軍對在敘利亞戰(zhàn)場得勢的伊朗系武裝進(jìn)行刻意壓制，尤其是在2017年5月、6月通過空襲逼退伊朗支持的武裝，還擊落過伊朗無人機(jī)。與此同時，2017年4月美國空襲敘利亞政府軍的空軍基地，10月出臺針對黎巴嫩真主黨的制裁法律草案，也展示了美國削弱伊朗羽翼的決心。除了親自壓制伊朗，美國還試圖在中東重建遏制伊朗的“小北約”。2017年5月，特朗普把執(zhí)政以來的首次出訪選在沙特，與沙特簽下超千億美元的軍售大單。在美國對中東能源依賴度持續(xù)下滑的背景下，能把美沙綁定在一起的就是伊朗這個“敵人”。后來，特朗普政府還撮合沙特與伊拉克緩和關(guān)系，其深意無非是擠兌伊朗。如果說核協(xié)議的簽署意味著奧巴馬政府希望在中東實施相對平衡的戰(zhàn)略，那么特朗普的中東外交顯然又回到了聯(lián)合盟友遏制伊朗的舊范式。

孤立地看，全面遏制伊朗、打壓伊朗在中東的軍事存在、新增非核領(lǐng)域的對伊制裁，都沒有直接觸犯核協(xié)議。然而，上述各項政策要么威脅了伊朗的國家安全和利益，要么壓縮了伊朗從核協(xié)議中所能得到的好處，同時也迅速侵蝕著核協(xié)議存續(xù)的一些基礎(chǔ)條件。

趨向“慢性死亡”的可能性在增加

10月13日，特朗普正式宣布：“我不能也不會做出認(rèn)可；我責(zé)成行政部門與國會合作處理協(xié)議的眾多漏洞，包括‘日落條款、對伊朗導(dǎo)彈缺乏限制等；國會已經(jīng)開始工作，兩院領(lǐng)袖已經(jīng)在制定修改《伊核協(xié)議審查法》的法律，以防止伊朗發(fā)展洲際彈道導(dǎo)彈，使對伊朗核活動的限制永久置于美國法律之下；如果我們不能與國會和盟友達(dá)成解決，那么核協(xié)議就將終結(jié)，我作為總統(tǒng)隨時可以宣布退出。”這樣一個表態(tài)，特朗普已經(jīng)忍了大半年。根據(jù)美國會在2015年核協(xié)議達(dá)成前通過的《伊核協(xié)議審查法》，美國總統(tǒng)必須每隔90天向國會“認(rèn)可”伊朗履行協(xié)議承諾，以確保協(xié)議繼續(xù)。特朗普已于4月中旬、7月中旬兩度做出“認(rèn)可”，但其內(nèi)心極不樂意，7月中旬時就幾乎要“不認(rèn)可”，最終在其國安會幕僚力勸下作罷。

“不認(rèn)可”似乎是一個折中的結(jié)果。在特朗普對核協(xié)議的強(qiáng)烈不滿與單邊退出核協(xié)議的難料后果之間，“不認(rèn)可”既能充分宣示特朗普的態(tài)度，也不至于導(dǎo)致美國直接“退群”。根據(jù)《伊核協(xié)議審查法》，若總統(tǒng)“不認(rèn)可”，將由國會考慮是否恢復(fù)核協(xié)議下減緩的對伊制裁。但即使美國恢復(fù)對伊制裁，也不一定會恢復(fù)此前減緩的所有制裁。因為如果核協(xié)議下減緩的制裁全部恢復(fù)，意味著美國對核協(xié)議構(gòu)成了實質(zhì)違約，國會這么做的可能性不大。其最可能采取的方案是通過一項新的對伊制裁法案，或者是一個升級版的《伊核協(xié)議審查法》。該法案將強(qiáng)化對非核領(lǐng)域的制裁，強(qiáng)化限制伊朗核研發(fā)的措施，尤其是添加對伊朗違規(guī)后制裁立即恢復(fù)的“觸發(fā)機(jī)制”。目前，美國會已朝此方向努力。美參議院外委會網(wǎng)站公布的文件顯示，美國會認(rèn)為核協(xié)議有三大缺陷：一是對伊朗鈾濃縮的限制期過短；二是核查力度不足；三是給日后伊朗研發(fā)高級離心機(jī)留了豁口。顯然，新的法案將糾正上述缺陷。

特朗普沒有直接宣布退出協(xié)議，美國會則在推動新的制裁法案，這些似乎都不會導(dǎo)致核協(xié)議的“突然死亡”。雖然特朗普宣布“不認(rèn)可”的確是在撕毀協(xié)議的道路上邁出了一步，但這一步其實和特朗普上臺以來對核協(xié)議的做法是一脈相承的，即美國僅在最低限度上遵守核協(xié)議的承諾，同時通過全面遏制、增加制裁、外交孤立、破壞伊朗對外經(jīng)貿(mào)環(huán)境來最大程度地降低伊朗的核協(xié)議紅利。其結(jié)果必然是，伊朗通過核協(xié)議實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興的難度越來越大，伊朗遵守核協(xié)議的邊際效應(yīng)遞減，最終會令伊朗人也覺得核協(xié)議守之無用。當(dāng)美伊雙方都對協(xié)議意興闌珊之時，核協(xié)議也就名存實亡了。這個過程可謂鈍刀割肉，就好比是“慢性死亡”。

與突然死亡不同，慢性死亡有一個相對較長的過程。這是因為，雖然特朗普對核協(xié)議存續(xù)不上心，但伊朗和歐洲卻堅決維護(hù)核協(xié)議。對伊朗而言，核協(xié)議執(zhí)行過程中雖有諸多不順，但畢竟從中有所收獲，多一點(diǎn)收獲，就多一點(diǎn)國力，就能多增進(jìn)一點(diǎn)安全。雖然核協(xié)議的紅利在稀釋和遞減，但只要這個紅利還是正值，就值得繼續(xù)。魯哈尼團(tuán)隊對這一點(diǎn)認(rèn)識得相當(dāng)清楚。2017年以來，無論特朗普如何挑釁、如何制造撕毀協(xié)議的聲勢，魯哈尼始終強(qiáng)調(diào)核協(xié)議的多邊性、合法性，沒有一氣之下也拋出退出協(xié)議的論調(diào)。伊朗外長扎里夫、原子能機(jī)構(gòu)主席薩利希都曾暗示，如果只有美國退出核協(xié)議，而歐洲、中國、俄羅斯不退，那么伊朗仍會考慮留在核協(xié)議中。

對歐洲而言，核協(xié)議破裂是難以接受的。歐洲作為當(dāng)年核談的主要召集人，付出心血尤多；核協(xié)議達(dá)成后，歐洲公司也在涉伊經(jīng)貿(mào)、投資中沖在前列。而且歐洲是中東戰(zhàn)禍、尤其是難民問題的直接受害者，自然不希望核協(xié)議破裂、美伊對抗加劇帶來新的不穩(wěn)定因素。因此，特朗普宣布“不認(rèn)可”后，歐洲成為國際上維護(hù)核協(xié)議的最強(qiáng)音。早在9至10月間，英法德等歐洲大國就接力勸說特朗普維系核協(xié)議，英國首相特雷莎·梅和法國總統(tǒng)馬克龍都給特朗普打電話專門討論核協(xié)議。10月13日，英法德三國發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)支持核協(xié)議，稱“維護(hù)核協(xié)議是我們共同的國家安全利益”。

此外，10月9日，中國外交部發(fā)言人在例行記者會上表示，核協(xié)議是多邊主義的重要成果，是通過政治外交手段解決國際熱點(diǎn)問題的典范，對維護(hù)國際核不擴(kuò)散體系和中東和平穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。中方希望有關(guān)各方能夠妥善處理分歧，共同維護(hù)和執(zhí)行好協(xié)議。俄羅斯總統(tǒng)普京11月1日訪問伊朗時也表示，核協(xié)議是一份積極的協(xié)議，有助于國際和平與穩(wěn)定，國際原子能機(jī)構(gòu)是唯一有權(quán)確認(rèn)伊朗是否遵守核協(xié)議的機(jī)構(gòu)。俄羅斯反對任何改變這一多邊協(xié)議的單邊行動。某些國家不承認(rèn)這一多邊協(xié)議的行為不可接受。

算起來，核協(xié)議不過兩歲多，但由于先天的不足、執(zhí)行的困難和特朗普的攪和，似乎已經(jīng)步入了風(fēng)雨飄搖的暮年。這份國際協(xié)議就好像是美國和伊朗之間的一場臨時婚約，雙方本就感情基礎(chǔ)不牢，不過是為了利益而結(jié)合?，F(xiàn)在美國有離婚之念想，但不想背主動離婚之罵名，而伊朗為利益計，則希望盡量長地維持婚約，加上歐洲、中俄這些親戚朋友的勸和、調(diào)解，這場形式上的婚姻似乎還能茍延殘喘，但趨向慢性死亡的可能性正在增加。 （成稿于11月7日）

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東研究所助理研究員）endprint