獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題研究

林楊芳

（泉州醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校，福建泉州362000）

獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題研究

林楊芳

（泉州醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校，福建泉州362000）

獨(dú)立學(xué)院是中國(guó)高等教育產(chǎn)業(yè)化的重要路徑之一，對(duì)中國(guó)高等教育發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。獨(dú)立學(xué)院與母體高校在產(chǎn)權(quán)分割上存在模糊不清的問題，有可能造成獨(dú)立學(xué)院與普通民辦高校之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至影響?yīng)毩W(xué)院科學(xué)健康發(fā)展。因此，須進(jìn)一步明確獨(dú)立學(xué)院的法律地位，構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)組織形式?？梢詫?shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立學(xué)院校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并且建立獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)體系。

獨(dú)立學(xué)院；產(chǎn)權(quán)；董事會(huì)

一、獨(dú)立學(xué)院概述

一般認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院是由普通本科高校按新機(jī)制、新模式舉辦的本科層次的二級(jí)學(xué)院。其實(shí)公辦普通本科高校按公辦機(jī)制和模式建立的二級(jí)學(xué)院、分校區(qū)，或其他類似的二級(jí)辦學(xué)機(jī)構(gòu)，均不屬獨(dú)立學(xué)院范疇[1]。按照廈門大學(xué)潘懋元教授的觀點(diǎn)，1992年天津師范大學(xué)成立民辦性質(zhì)的國(guó)際女子學(xué)院，成為中國(guó)獨(dú)立學(xué)院的始作俑者。而獨(dú)立學(xué)院的教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，則與中國(guó)高等教育大眾化的進(jìn)程基本上是同步的。1999年以后，獨(dú)立學(xué)院的教育規(guī)?？焖贁U(kuò)大，經(jīng)過20余年的發(fā)展，已經(jīng)成為中國(guó)高等教育的重要組成部分。

獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)辦和發(fā)展對(duì)于21世紀(jì)初的中國(guó)高等教育事業(yè)有十分重要的意義。獨(dú)立學(xué)院有自己的辦學(xué)特色，二級(jí)學(xué)院的專業(yè)設(shè)置一般都是根據(jù)人力資本市場(chǎng)需求設(shè)置的，大都是熱門專業(yè)或緊缺的新興專業(yè)。從較大范圍上看，公辦高校資源的外延式擴(kuò)張，提高了公共高校資源的使用率，也增強(qiáng)了民間資本參加高等教育的積極性。獨(dú)立學(xué)院加速了中國(guó)高等教育大眾化的進(jìn)程，讓更多青年人有機(jī)會(huì)進(jìn)入大學(xué)接受高等教育。然而，獨(dú)立學(xué)院從其創(chuàng)辦之日起就存在著各種問題，如一些二級(jí)學(xué)院規(guī)模太小、一些二級(jí)學(xué)院的教育資源特別是經(jīng)費(fèi)不足、教師隊(duì)伍的質(zhì)量在整體上水平不高、教學(xué)質(zhì)量存在問題、辦學(xué)特色問題、產(chǎn)權(quán)問題等等。這些問題不利于獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展。從教育管理學(xué)的角度來看，產(chǎn)權(quán)問題是這些問題中最關(guān)鍵的問題之一。

二、獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題

獨(dú)立學(xué)院的創(chuàng)辦，大部分都曾得到各級(jí)政府的優(yōu)惠政策支持。民間資本在獨(dú)立學(xué)院投入中所占份額相當(dāng)龐大。在獨(dú)立學(xué)院初創(chuàng)和建設(shè)階段，其產(chǎn)權(quán)問題往往不為人們所重視。當(dāng)獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，學(xué)校資產(chǎn)積累到一定程度以后，很容易在創(chuàng)辦者、管理者、辦學(xué)者之間發(fā)生獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)或管理權(quán)等方面的一系列權(quán)利紛爭(zhēng)[2]。

雖然我們一般在名義上也承認(rèn)獨(dú)立學(xué)院已經(jīng)具有獨(dú)立法人的地位，但是在實(shí)際的辦學(xué)活動(dòng)中卻往往不是這樣。獨(dú)立學(xué)院作為獨(dú)立法人，在辦學(xué)上應(yīng)該是獨(dú)立的，而不是“依附”或被控制，但現(xiàn)實(shí)并不是這樣。以董事會(huì)的組成和院長(zhǎng)的任命為例。在實(shí)際操作中，一些公辦高校把校辦企業(yè)或控股企業(yè)作為出資法人，相應(yīng)的，董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中就容易衍變成由母體高校黨委代行董事會(huì)職能。母體高校與獨(dú)立學(xué)院間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、糾纏不清，這種“復(fù)雜關(guān)系”不利于獨(dú)立學(xué)院在體制上的完善，以至可能影響其健康和可持續(xù)發(fā)展。

一個(gè)與獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)問題相關(guān)的問題是母體高校的國(guó)有資產(chǎn)的流失（包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)）問題。獨(dú)立學(xué)院應(yīng)具有獨(dú)立的校園和基本的辦學(xué)設(shè)施，這一點(diǎn)教育部有明文規(guī)定。而實(shí)際上，很多獨(dú)立學(xué)院的教育資源十分有限，并不獨(dú)立。彌補(bǔ)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)資源不足的一個(gè)辦法是在師資、設(shè)備等方面與母體高校實(shí)行部分有償共享。這也正是當(dāng)前中國(guó)獨(dú)立學(xué)院的普遍特征，盡管它們的具體表現(xiàn)形式可能各有不同。在獨(dú)立學(xué)校與母體高校的資源共享過程中，兩者之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，在國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)方面，也存在著一系列糾纏不清的問題。對(duì)母體高校的有形資產(chǎn)的“共享”雖然仍舊存在很多問題，但是可以通過對(duì)“共享”有形資產(chǎn)較為科學(xué)的評(píng)估，從而使母體高校得到相應(yīng)的回報(bào)。與有形資產(chǎn)相比，主張對(duì)無形資產(chǎn)的有償共享則可能會(huì)存在更多的爭(zhēng)議。爭(zhēng)議涉及兩個(gè)方面，即獨(dú)立學(xué)院實(shí)際上共享了母體高校的哪些無形資產(chǎn)，以及這些無形資產(chǎn)如何評(píng)估。

近些年來，獨(dú)立學(xué)院在辦學(xué)實(shí)踐中，對(duì)于這個(gè)問題做出了行動(dòng)上的反應(yīng)。這一行動(dòng)是在中央和省級(jí)教育行政部門關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的相關(guān)政策的壓力下進(jìn)行的，當(dāng)然也不排除是因?yàn)楠?dú)立學(xué)院、母體高校對(duì)獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的切實(shí)考慮。近些年來，對(duì)獨(dú)立學(xué)院“共享”母體高校無形資產(chǎn)涉及的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題的理論研究的文章也有一些，但考察獨(dú)立學(xué)院與母體高校在無形資產(chǎn)上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系狀況后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)已有的實(shí)踐和理論探索仍十分有限。

關(guān)于校名，還有一個(gè)問題可能必須引起注意，母體高校校名品牌的“共享”，可能會(huì)給母體高校原有的聲譽(yù)和價(jià)值造成不利影響。因?yàn)橐话銇碇v，獨(dú)立學(xué)院在生源、師資和教學(xué)質(zhì)量等方面是不如母體高校的，在這種情況下，獨(dú)立學(xué)院也掛母體高校校名，可能會(huì)使人們對(duì)母體高校的辦學(xué)水平和美譽(yù)產(chǎn)生誤解。

由于獨(dú)立學(xué)院與母體高校在產(chǎn)權(quán)的界定分割上的模糊不清，我們擔(dān)心會(huì)造成教育不公平、教育腐敗。獨(dú)立學(xué)院與母體高校在產(chǎn)權(quán)分割上的模糊不清問題，也可能造成獨(dú)立學(xué)院與民辦高校之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，在這方面，民辦高校表現(xiàn)了更多的擔(dān)心。這種擔(dān)心可能更多涉及品牌或聲譽(yù)，也反映了當(dāng)前國(guó)家教育政策在教育公平上著力不足。

對(duì)獨(dú)立學(xué)院與母體高校在產(chǎn)權(quán)分割上的模糊不清的另外一個(gè)擔(dān)擾是，獨(dú)立學(xué)院所“分享”的公辦院校的資源可能并沒有給公辦院校帶來相應(yīng)合理回報(bào)，這會(huì)導(dǎo)致公辦院校的國(guó)有資產(chǎn)的流失。如果公辦院校的國(guó)有資產(chǎn)流失到獨(dú)立學(xué)院后被運(yùn)用到合乎高等教育目的的地方，那樣這種“流失”可能還不算真正意義上的流失，只是原有的國(guó)有教育資源的一種“非正式的”的再分配。真正令人擔(dān)心的是獨(dú)立學(xué)院與母體高校在產(chǎn)權(quán)分割過程中可能出現(xiàn)的腐敗行為，擔(dān)心的是這些國(guó)有教育資產(chǎn)落入某些表面上熱心于教育實(shí)際上卻想借機(jī)大撈一把的人的腰包。

三、獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)問題的解決路徑

1.獨(dú)立學(xué)院的法律地位的進(jìn)一步明確

對(duì)獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)不明晰及其可能造成的不利后果的討論、研究和改革已有一些時(shí)間了，但獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)不明晰的狀況仍然比較嚴(yán)重。國(guó)家關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的法律和政策，有利于規(guī)范獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題，這是改善獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)狀況的主要途徑之一。然而，我們要注意到的是，目前我們國(guó)家的法律和政策在規(guī)范獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)上到底有多大實(shí)效性呢？盡管教育部和各省對(duì)獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)都有一些規(guī)定，如教育部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》要求獨(dú)立學(xué)院必須具備獨(dú)立的辦學(xué)基本設(shè)施、頒發(fā)自己的文憑等等，但這些政策仍然難以使獨(dú)立學(xué)院現(xiàn)階段存在的一系列產(chǎn)權(quán)問題真正得到改善。

造成這種情況的當(dāng)然有獨(dú)立學(xué)院及其母體高校，甚至包括教育行政部門貫徹不力的原因，但更重要的是，現(xiàn)有的法律和政策是否足夠解決我們所面臨的問題。獨(dú)立學(xué)院是一種新的辦學(xué)體制，現(xiàn)有的教育法，如《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等都不足以解釋其中的一些重要關(guān)系。這些法律對(duì)二級(jí)學(xué)院有多大的適用性問題，仍需要進(jìn)一步探討。

有一種普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院的法律地位是其長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。其潛在的建議是獨(dú)立學(xué)院要發(fā)展，必須在法律地位上有所突破，而明確獨(dú)立學(xué)院的法律地位，也是規(guī)范其產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。首要的問題是獨(dú)立學(xué)院的法人性質(zhì)，這是我國(guó)獨(dú)立學(xué)院法律地位面臨的根本問題[3]。關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的法人性質(zhì)，有許多人在研究，其中秦惠民的研究最為典型，他認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院的法人性質(zhì)是“公益性企業(yè)法人”。當(dāng)然，只停留在對(duì)獨(dú)立學(xué)院法人性質(zhì)的理論探討上是不夠的，更重要的是提出解決問題的思路。我們要制定什么樣的法律法規(guī)才能有效規(guī)范獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)，這是個(gè)更為直接的問題。

2.構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)組織形式

獨(dú)立學(xué)院的法人擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。獨(dú)立學(xué)院的投資者沒有直接處理獨(dú)立學(xué)院法人資產(chǎn)的權(quán)力，只是擁有通過擁有股權(quán)而獲得合理回報(bào)及轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利。獨(dú)立學(xué)院的投資者投資獨(dú)立學(xué)院的行為一旦發(fā)生，其所投入獨(dú)立學(xué)院的各種教育資產(chǎn)就應(yīng)該成為獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)，同時(shí)與投資者的資產(chǎn)相分離，然后按照投資者所占的股份數(shù)或者持股比例，進(jìn)一步去確定他投資獨(dú)立學(xué)院的經(jīng)濟(jì)收益。

同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)代大學(xué)制度成立董事會(huì)。只有實(shí)行獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立并保障獨(dú)立學(xué)院所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)所有權(quán)與辦學(xué)權(quán)的相對(duì)獨(dú)立[4]。

獨(dú)立學(xué)院由公立學(xué)校和社會(huì)力量合作辦學(xué)，其資金投入可以以合作雙方共同承擔(dān)或通過民辦機(jī)制籌措，這使它擁有多元的產(chǎn)權(quán)主體，包括公辦高校、政府、企業(yè)、個(gè)人等。因此，要構(gòu)建科學(xué)、合理的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)組織形式，需要對(duì)各方所投入的資金、實(shí)物、無形資產(chǎn)等進(jìn)行科學(xué)折算，通過對(duì)資產(chǎn)和信譽(yù)的評(píng)估，從而明確獨(dú)立學(xué)院不同投資者的所有權(quán)、持有的股份數(shù)或持股比例。

在構(gòu)建獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)組織形式時(shí)，最直接也根本的一個(gè)問題就是獨(dú)立學(xué)院與母體高校之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的分割和重建。比如社會(huì)廣泛關(guān)注的母體高校的品牌流失問題，我們可以對(duì)母體高校的品牌的價(jià)值進(jìn)行合理評(píng)估，使母體高校的品牌以無形資產(chǎn)的形式進(jìn)行分割和轉(zhuǎn)讓給獨(dú)立學(xué)院，以保障母體高?？梢垣@得股權(quán)和今后的經(jīng)濟(jì)收益。

3.完善內(nèi)部管理體制

獨(dú)立學(xué)院要切實(shí)有效地實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。董事會(huì)應(yīng)該成為獨(dú)立學(xué)院的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)獨(dú)立學(xué)院的經(jīng)費(fèi)籌措、辦學(xué)方向、辦學(xué)規(guī)模等重大問題的集體決策[5]。獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)需要制訂科學(xué)有效的資產(chǎn)管理辦法，專門防止獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)的流失和挪用。獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)成員一般由投資人組成，并適當(dāng)吸收政府界、企業(yè)界、教育界的社會(huì)賢達(dá)參與，應(yīng)該有適當(dāng)比例的校外非利益相關(guān)人士加入董事會(huì)。當(dāng)前中國(guó)獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)運(yùn)作過程中還有一個(gè)普遍存在的問題，就是缺乏有效的監(jiān)督。獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)必須設(shè)置監(jiān)事會(huì)來監(jiān)督董事會(huì)的運(yùn)行，目前有的獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)干脆不設(shè)置監(jiān)事會(huì)，或者讓監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)。

其次，需要建立獨(dú)立、健全的獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)體制。要實(shí)行獨(dú)立財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度，定期接受獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)監(jiān)事和有關(guān)部門的財(cái)務(wù)審查。同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院要以發(fā)展的眼光，通過不斷探索，開拓創(chuàng)新，制訂出科學(xué)的資產(chǎn)管理辦法，去管理固定資產(chǎn)的配備、使用、損耗等事項(xiàng)，并防止獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)的流失。

[1]梁瑞仙.論獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)業(yè)教育模式的構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)師，2015，（6）.

[2]林修鳳.獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)不清的原因分析及對(duì)策[J].中國(guó)高教研究2008，（9）.

[3]方銘琳.獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)明晰制度的研究[J].民辦高等教育研究.2005，（3）.

[4]周逸萍.獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)分析及其路徑選擇[J].黑龍江高教研究.2014，（2）.

[5]周游.獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的若干問題分析[J].教育研究.2012，（12）.

[責(zé)任編輯 杜 娟]

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A

1673-291X（2017）23-0196-02

2017-03-11

林楊芳（1987-），女，福建永春人，實(shí)習(xí)研究員，從事高等教育管理研究。