上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)與思考

文/蘇琳 鄉(xiāng)敏娟 鄭立言 曾鎮(zhèn)堅(jiān) 蘇楓 林怡寧，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)

上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)與思考

文/蘇琳 鄉(xiāng)敏娟 鄭立言 曾鎮(zhèn)堅(jiān) 蘇楓 林怡寧，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)

近三年來，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以負(fù)面清單實(shí)行為觸發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行行政審批制度創(chuàng)新，另一方面也在監(jiān)管環(huán)節(jié)不斷探索。本文將分析上海自貿(mào)區(qū)在行政審批改革取得的創(chuàng)新成果，同時(shí)提出改革中政府共同治理缺乏制度基礎(chǔ)的問題，最后探討自貿(mào)區(qū)如何順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+審批服務(wù)”的發(fā)展趨勢，結(jié)合技術(shù)來優(yōu)化審批的途徑，提升審批服務(wù)能力，全面深化改革。

行政審批改革自貿(mào)區(qū)深化改革

1 引言

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于未來中國治理體系發(fā)展和改革的全新政治理念，也是政府深入改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。近三年來，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以負(fù)面清單實(shí)行為觸發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行行政審批制度改革，進(jìn)一步劃定政府與市場、企業(yè)、社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，為政府如何放權(quán)積累了經(jīng)驗(yàn)。另一方面，上海自貿(mào)區(qū)也在監(jiān)管環(huán)節(jié)摸索了有效的改革路徑。在三年改革過程中，上海自貿(mào)區(qū)先行先試，成為改革創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)與引擎，積累了大量“可復(fù)制，可推廣”的經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門進(jìn)行深入分析與探討。

2 簡政放權(quán)倒逼改革

開放，既是改革的重要內(nèi)容，也是倒逼改革不斷深化的強(qiáng)大動(dòng)力[2]。開放必須把握好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)力下放。上海自貿(mào)區(qū)選擇行政審批制度改革為突破口，在投資項(xiàng)目管理、外商投資企業(yè)設(shè)立及變更管理、工商登記三個(gè)環(huán)節(jié)，觸發(fā)政府管理方式的改變，倒逼政府職能改變。以投資項(xiàng)目管理核準(zhǔn)制改為備案制制度為例，以前，外資認(rèn)證機(jī)構(gòu)要進(jìn)入中國市場，要滿足10名以上相應(yīng)領(lǐng)域的專職認(rèn)證人員，經(jīng)歷漫長的事前審批，如今，上海自貿(mào)區(qū)的外資投資項(xiàng)目申請僅需通過備案系統(tǒng)在線填報(bào)和提交備案申請；并由備案機(jī)構(gòu)甄別與核對(duì)填報(bào)信息，備案人就可以自行選擇是否領(lǐng)取備案回執(zhí)，并且要求備案機(jī)構(gòu)應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)完成備案。商務(wù)部新聞發(fā)言人孫繼文提到：2016年1至6月，4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)99%以上的外商投資企業(yè)是通過備案方式設(shè)立的，與“逐案審批制”相比較，紙質(zhì)材料減少90%，辦理時(shí)限由20個(gè)工作日縮減至3個(gè)工作日內(nèi)，受到廣泛認(rèn)可[3]。不容置疑，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的推行成效顯著，關(guān)鍵環(huán)節(jié)的行政審批事項(xiàng)梳理，相近類別審批事項(xiàng)“全鏈條”取消或下放，能夠?qū)崿F(xiàn)最大限度精簡優(yōu)化，放寬市場準(zhǔn)入，方便社會(huì)資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)由簡政放權(quán)倒逼政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，不斷推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。

3 監(jiān)管服務(wù)大膽創(chuàng)新

李克強(qiáng)說，放與管相輔相成，更有效的管就可以更多的放，管得好才能放得活[4]。圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)，上海自貿(mào)區(qū)政府通過打造信息平臺(tái)、綜合執(zhí)法落實(shí)事中事后監(jiān)督，在尊重市場機(jī)制作用的前提下遵循“市場主導(dǎo)、政府促進(jìn)”的原則，充分發(fā)揮了政府的協(xié)調(diào)作用。

上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)同海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等部門共同搭建的監(jiān)管信息共享平臺(tái)，不僅在實(shí)行管理過程中做到相關(guān)法律法規(guī)等信息公開，而且彌補(bǔ)原有監(jiān)管“各自為戰(zhàn)、各管一段”的分散式缺陷，有利于政府部門之間信息流通，提高強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)整體監(jiān)管和集約監(jiān)管能力，使得政府的治理更加規(guī)范、高效，同時(shí)促進(jìn)行政審批改革內(nèi)容的透明化，不斷推進(jìn)審批服務(wù)內(nèi)容與治理能力的現(xiàn)代化。

另一方面，上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行政府部門公開合作、協(xié)同管理的嘗試，建設(shè)綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，引入社會(huì)力量同政府力量協(xié)作。上海自貿(mào)區(qū)成立包括市場監(jiān)督綜合執(zhí)法、文化綜合執(zhí)法、城市建設(shè)管理綜合執(zhí)法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合執(zhí)法等在內(nèi)的自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系，形成彼此公開、相互配套、有效協(xié)作的綜合性監(jiān)控體系，避免出現(xiàn)部門職能交叉、監(jiān)管真空、相互推諉的情況。綜合執(zhí)法體系以公開協(xié)作的特點(diǎn)，能有效降低管理成本，提升政府管理實(shí)效，促進(jìn)部門之間信息共享，體現(xiàn)了合作能力的加強(qiáng)。

4 共同治理缺乏制度基礎(chǔ)

北京大學(xué)燕繼榮教授表示，治理能力現(xiàn)代化就是政府和非政府組織共同來管理社會(huì)，是共管共治的概念，實(shí)際上是政府、社會(huì)和企業(yè)共同合作，共管共治[5]。上海自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)過程中雖然取得了理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，但是政府多元化管理存在宏觀協(xié)調(diào)問題，需要找到深入改革的突破瓶頸。

4.1 政府多元化管理需要宏觀協(xié)調(diào)

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展涵蓋了諸多領(lǐng)域，涉及多個(gè)職能部口的綜合管理事務(wù)，多元化的政府職能管理缺乏政策的支持與規(guī)章制度的保障。自貿(mào)區(qū)在統(tǒng)一執(zhí)法程序文書和建立聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)平臺(tái)兩大環(huán)節(jié)均無政策覆蓋，缺乏相關(guān)政策制定，其余環(huán)節(jié)的政策密度較低[6]。因此，有些部門還一直堅(jiān)持著誰審批誰管理的片面觀點(diǎn)，錯(cuò)誤地認(rèn)為工商部門作為市場的兜底管理者[7]。

4.2 社會(huì)參與急需配套制度實(shí)施

上海自貿(mào)區(qū)雖然成立了社會(huì)力量參與市場監(jiān)管制度，但急需配套機(jī)制促進(jìn)參與制度的落實(shí)。雖然自貿(mào)區(qū)管委會(huì)有邀請行業(yè)中代表性的企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會(huì)的行為，但公司在現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)定位不清、功能不實(shí)的背景下，加入行業(yè)協(xié)會(huì)的意愿并不高。共同治理需要有規(guī)范的行化標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái)機(jī)制。目前，自貿(mào)區(qū)在委托行業(yè)協(xié)會(huì)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)公約方面還沒有實(shí)質(zhì)性的政策變革和突破，社會(huì)力量的參與還存在諸多障礙。

5 趨勢與展望

本屆政府從相對(duì)內(nèi)部的行政審批制度性改革，到提倡全面提升政府管理和服務(wù)質(zhì)量，經(jīng)歷了一個(gè)全面深化的發(fā)展過程[8]。順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展趨勢，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)該在互聯(lián)網(wǎng)開放、共享、平等和協(xié)作的思維下，不斷完善負(fù)面清單、權(quán)力清單以及服務(wù)清單，規(guī)范政務(wù)服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升服務(wù)能力。

5.1 完善負(fù)面清單標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

負(fù)面清單管理模式意味著政府管理思路從控制到開放，劃分政府權(quán)責(zé)邊界，倒逼政府職能，是深入改革的重點(diǎn)內(nèi)容。上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)該一方面在內(nèi)容上嚴(yán)格把關(guān)，通過提高負(fù)面清單的安全度，對(duì)于可能危害國家安全以及危害民計(jì)民生等經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)的行為，參考美國設(shè)立附加清單增添額外的條款的形式進(jìn)行有效保障。而另一方面，對(duì)于具有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)應(yīng)該簡化前置審批門檻。這樣不僅維護(hù)了我國的自主貿(mào)易權(quán)，而且還維護(hù)了我國有關(guān)組織部門修改、刪除各種不利貿(mào)易舉措，增加有利的貿(mào)易舉措。

5.2 優(yōu)化審批技術(shù)提高服務(wù)性

上海自貿(mào)區(qū)在互聯(lián)網(wǎng)開放、共享、平等和協(xié)作的思維下，需要不斷通過信息技術(shù)整合、傳輸與共享信息，實(shí)現(xiàn)口岸、港口、自貿(mào)區(qū)的電子信息化，提高政府管理的效率。

推動(dòng)基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)與網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)無縫對(duì)接，加快將網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)向基層延伸。通過實(shí)體大廳與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的融合，進(jìn)一步提升實(shí)體政務(wù)大廳服務(wù)能力，形成線上線下功能互補(bǔ)、相輔相成的政務(wù)服務(wù)新模式。加快政務(wù)信息資源互認(rèn)共享，推動(dòng)服務(wù)事項(xiàng)跨地區(qū)遠(yuǎn)程辦理、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)辦理、跨部門協(xié)同辦理，逐步形成全國一體化服務(wù)體系。[8]運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)，發(fā)揮統(tǒng)一技術(shù)模型的作用，指導(dǎo)規(guī)范地區(qū)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)，建設(shè)面向用戶的互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系，問診政務(wù)服務(wù)工作問題，引導(dǎo)政務(wù)服務(wù)向更高層次發(fā)展，實(shí)現(xiàn)深入改革。

[1]上海自貿(mào)區(qū)：以更大開放促改革-新華網(wǎng)[Z].2016.

[2]上海自貿(mào)區(qū)試行外商投資備案制三年成效顯著將全國推行|界面新聞?中國[Z].2016.

[3]李克強(qiáng):用更大的放更好的管更優(yōu)的服持續(xù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和釋放發(fā)展?jié)撃躝新華每日電訊[Z].2016.

[4]十八屆三中全會(huì)首提國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化-時(shí)政頻道-新華網(wǎng)[Z].2016.

[5]鄒尚汶.上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變政策的成效研究[D].華東師范大學(xué),2016.

[6]黃箭.工商行政審批制度改革創(chuàng)新研究[D].華東政法大學(xué),2014.

[7]專家學(xué)者解讀《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》-廈門中小在線[Z].2016.