探析東營區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設以及暨宅基地管理制度改革

文/蔣小沖,東營市國土資源局東營分局

探析東營區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設以及暨宅基地管理制度改革

文/蔣小沖,東營市國土資源局東營分局

東營區(qū)新建宅基地超標準情況嚴重，不按規(guī)劃建設，占用耕地時有發(fā)生。規(guī)范小城鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設用地是城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設的需要，集體經(jīng)營性建設用地必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下方能報批。結(jié)合實際，東營國土資源分局先后在6個鎮(zhèn)（街）的村居開展了調(diào)研工作，通過發(fā)放問卷、召開討論會等形式對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)政策等進行了梳理，初步了解和掌握了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地利用和宅基地使用管理中的經(jīng)驗、存在的問題、制約因素以及改革的方向。

宅基地管理;規(guī)劃;集體經(jīng)營性建設用地;改革

引言

為進一步推進中心城區(qū)農(nóng)村集體土地管理制度改革，根據(jù)省國土資源廳《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市暨宅基地使用管理制度改革調(diào)研工作的通知》，結(jié)合東營區(qū)實際，東營國土資源分局先后在6個鎮(zhèn)（街）的村居開展了調(diào)研工作。

1 全區(qū)農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

東營市東營區(qū)許多村新建宅基地超標準情況達50%以上，一戶兩宅達15%左右。宅基地買賣普遍存在，中心城區(qū)尤為突出，主要的宅基地問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，村集體對宅基地審批程序不規(guī)范。部分村民委員會不執(zhí)行宅基地審批程序，村民建設住房時，村委會不向國土資源管理部門提出申請，違規(guī)操作，私自批準宅基地。鎮(zhèn)、街道對宅基地審批前期工作服務、監(jiān)督管理不到位，違法使用宅基地，建設農(nóng)民住房等問題沒有得到及時制止，造成了先建后批、不批就建等問題，違反了宅基地使用管理的有關(guān)法律法規(guī)。

第二，不按規(guī)劃建設，占用耕地時有發(fā)生。宅基地管理辦法中規(guī)定——農(nóng)村村民建住宅，必須符合土地利用總體規(guī)劃和建設規(guī)劃。但實際情況是村民甚至是村委會并不了解規(guī)劃情況，同時土地利用總體規(guī)劃與村莊建設規(guī)劃有許多不相符現(xiàn)象，新增住房很難達到同時具備符合兩個規(guī)劃的原則。

第三，為獲得拆遷補償，違規(guī)搶建成多發(fā)態(tài)勢。隨著城市的擴張，政府征收土地隨之增加，村民為了在征收土地中得到更多的補償費，造成了城市發(fā)展到哪里，附近的村莊搶建住房就大幅度增加。既造成了土地收儲成本的增加，也造成了極大的浪費，同時也助長了違規(guī)、違法搶占宅基地的不正之風。

2 土地制度微調(diào)和發(fā)展趨勢

近些年對于土地制度一些不合理性也做出了一些微調(diào)。17屆三中全會的決議做出了相應的一些部署，說要改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。而且有些制度說明說要做到“先保后征”，使得被征地農(nóng)民的基本生活長期有保障。

3 農(nóng)村宅基地改善措施

3.1 集體經(jīng)營性建設用地報批和補償安置

集體經(jīng)營性建設用地必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下方能報批，這就限制用地范圍，使不符合規(guī)劃的未利用地不能充分發(fā)揮作用。集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設用地報批，因集體性質(zhì)未改變，沒有具體補償安置標準，導致補償難于落實，獲取土地有難度，強制執(zhí)行于法無據(jù)；另外，社會保障問題難以解決，社保主體是村集體經(jīng)濟組織還是政府需要界定。建議報批農(nóng)轉(zhuǎn)用前，做好建設規(guī)劃硬功，充分考慮節(jié)約集約用地，縮小征地范圍。集體土地農(nóng)用地批轉(zhuǎn)后，立即注銷土地承包經(jīng)營權(quán)，參照當?shù)卣魇占w土地程序及補償安置標準進行征地。

建議由區(qū)政府主導，村集體經(jīng)濟組織配合，國土資源管理部門具體操作集體經(jīng)營性建設用地入市程序。集體經(jīng)營性建設用地入市收益如何分配，應該明確分配主次、比例，避免收益管理混亂，造成好事辦不好，引起社會矛盾。建議集體經(jīng)營性建設用地入市后產(chǎn)生的收益扣除開發(fā)成本后，區(qū)、鎮(zhèn)、村按1:2:7比例分配，村集體部分除了留足失地農(nóng)民的社保資金外，用作村級公共基礎設施建設，改善人居環(huán)境，豐富文化生活等支出。

3.2 集體經(jīng)營性建設用地的管理

集體經(jīng)營性建設用地供后管理，如果沒有硬性的合同約束，很難做到按時開竣工，有可能產(chǎn)生批而不用，用而不盡等閑置土地現(xiàn)象。建議參照國有建設用地出讓程序，由國土資源管理部門與集體經(jīng)營性建設用地使用者簽訂合同，便于監(jiān)管。集體經(jīng)營性建設用地閑置的，國土資源局責令改正；村集體經(jīng)濟組織對閑置的集體經(jīng)營性建設用地負有直接責任的，在土地閑置狀況改正之前，國土資源局暫停辦理其新增集體經(jīng)營性建設用地審批手續(xù)。

3.3 集體經(jīng)營性建設用地的后期使用

集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應當參照國有土地增值稅征收標準，繳納有關(guān)土地增值收益。集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不實行公開交易的，國土資源部門不得為其辦理產(chǎn)權(quán)變更登記或者他項權(quán)利登記手續(xù)。集體經(jīng)營性建設用地供應對象及利弊，集體經(jīng)營性建設用地供應對象如果全面放開，對于搞活、壯大村集體經(jīng)濟，擴大小微企業(yè)融資渠道，增強小微企業(yè)抗風險能力具有重要作用。但可能對國有建設用地市場形成沖擊，導致國有建設用地與集體建設用地相互競爭，削弱國有建設用地主導地位，也導致村集體經(jīng)濟組織和村民不配合國家對集體土地的征收；有可能出現(xiàn)不法商販投機屯地，轉(zhuǎn)讓拋售集體建設用地牟取暴利現(xiàn)象；還有可能造成新一輪小產(chǎn)權(quán)房問題。建議購買集體經(jīng)營性建設用地的只能是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)小微企業(yè)經(jīng)營者、個體工商戶、無房戶。嚴禁利用集體經(jīng)營性建設用地建小產(chǎn)權(quán)房搞房地產(chǎn)開發(fā)，避免出現(xiàn)貧富懸殊差距加大，加劇社會矛盾。

4 總結(jié)

農(nóng)村宅基地制度改革規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，實行相對集中建房落實“一戶一宅”，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配；而在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)，政府或集體通過集中建設農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設用地，在政府支持下集中建設公寓式住宅，落實農(nóng)村住房建設的宅基地權(quán)益。

[1]淺述農(nóng)村宅基地存在問題與設想，華麗萍，國土資源[J]，2015（8）：40-41

[2]農(nóng)村宅基地改革設想.李曉曉，中國土地[J]，2016（10）：59-59

[3]東營區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市暨宅基地使用管理制度改革調(diào)研報告.