新時代生態(tài)文明建設(shè)需要大力發(fā)揮社區(qū)保護地的作用

李晟之

認(rèn)識社區(qū)保護地

社區(qū)保護地與自然保護區(qū)一樣，都屬于自然保護地的范疇。相比而言，自然保護區(qū)是受到最嚴(yán)格保護的自然保護地，社區(qū)保護地則同時兼顧自然資源保護與利用。

中國最早的社區(qū)保護地可以追溯到戰(zhàn)國時期，西漢劉歆編著的《山海經(jīng)》記載著戰(zhàn)國時期不同方位的300余座山，這些山中據(jù)說很多都有山神，山神的喜怒影響著當(dāng)?shù)厣矫駛兊那f稼收成、牲畜狀況和生命財產(chǎn)安全，因此被信奉而不能隨意進入山中，山民們也自發(fā)地約束自己和他人遵守這些規(guī)定。全球的社區(qū)保護地的保護機制基本相同，當(dāng)?shù)乩习傩栈谏a(chǎn)或生活原因而自發(fā)和共同地對一個生態(tài)區(qū)域開展保護。

相比于漫長的實踐，社區(qū)保護地的概念最早于2004年在曼谷的世界保護大會才被首次提出，2010年在第10次締約方大會（名古屋）的建議報告中做了關(guān)于原住民/社區(qū)保護地認(rèn)可的特別建議。

截止2015年不完全統(tǒng)計，全國在政府注冊的社區(qū)保護地，也被稱為自然保護區(qū)小區(qū)有5萬個左右 。更多的社區(qū)保護地是老百姓自發(fā)管理但沒有與外界合作，由于沒有注冊所以數(shù)量無法統(tǒng)計。尤其是在一些西部山區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，幾乎每個村都有自己的社區(qū)保護地。

一個社區(qū)保護地，通常都具有四個屬性：首先是管理屬性。社區(qū)保護地在管理中依據(jù)一定制度，如習(xí)慣法、鄉(xiāng)規(guī)民約或家規(guī)等，一方面對社區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民的自然資源利用進行約束（管理），即內(nèi)控性的自我約束；另一方面也排斥或管理外來資源使用者；其次是空間屬性。社區(qū)保護地通常具有明確的四至界限，但很多時候它的邊界又是“非正式的”和“動態(tài)的”。所謂非正式的，是指社區(qū)保護地的農(nóng)牧民從歷史上某一時點看對于自然資源管理的權(quán)力具有合理性，但不一定都是受到當(dāng)前法律的認(rèn)可或保護，某些情況下甚至與國家的和周邊社區(qū)的土地權(quán)屬相沖突。所謂動態(tài)的，是指社區(qū)保護地的大小和社區(qū)的管理能力是相一致的，同一個社區(qū)在不同歷史時期由于管理能力不同，所管理的社區(qū)保護地大小也不同，與相鄰社區(qū)或管理單元的社區(qū)保護地存在此消彼長的情況；第三是多目標(biāo)屬性。農(nóng)牧民傳統(tǒng)上對社區(qū)保護地內(nèi)的資源利用通常具有多目標(biāo)的，不會單一、片面地去利用社區(qū)保護地的某一種或幾種資源造成過度利用，強調(diào)綜合利用并發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，但同時也很少有絕對保護不開發(fā)利用；第四是文化屬性。社區(qū)保護地通常依托于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文化和傳統(tǒng)生態(tài)知識，具體形式可能是多種多樣的，如宗教、禁忌、鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等等。

社區(qū)保護地的作用

在微觀區(qū)域內(nèi)平衡好保護與發(fā)展矛盾：自然資源保護與利用的矛盾是生態(tài)文明建設(shè)和體制改革亟待破解的突出問題。縱觀過去60年來中國生態(tài)保護歷史，主要的策略還是在一個較大的地理范圍進行區(qū)劃，規(guī)定其中一些區(qū)域嚴(yán)格保護禁止自然資源利用，另外一些區(qū)域則進行自然資源開發(fā)利用。但從成效來看，需要嚴(yán)格保護的區(qū)域，如自然保護區(qū)，大部分核心區(qū)都并沒有能做到法律和規(guī)劃所要求的完全禁止自然資源利用。

社區(qū)保護地通常能針對資源開發(fā)和生態(tài)保護的矛盾形成可持續(xù)的平衡點，并根據(jù)自然資源狀況動態(tài)地進行調(diào)整。社區(qū)中的農(nóng)牧民長期在生態(tài)系統(tǒng)中生產(chǎn)生活，與自然建立了緊密的聯(lián)系。如果沒有外來干預(yù)，社區(qū)既不會封閉式地開展保護，也不會掠奪性地利用某一種或幾種自然資源，而是較為完整地對生態(tài)系統(tǒng)的各項自然資源加以多重利用，在社區(qū)內(nèi)部也形成不同利益農(nóng)戶之間相互制約和平衡。

在生態(tài)文明建設(shè)中貫徹群眾路線：統(tǒng)籌自然資源保護與利用的矛盾，不能僅僅依靠從上到下的行政力量約束和只對上級負責(zé)的環(huán)保體制，需要以人民為主體，踐行群眾路線。不把長期生產(chǎn)生活在自然保護地內(nèi)或周邊的農(nóng)牧民納入到生態(tài)系統(tǒng)管理中，成為保護的主要力量，自然保護地管理必然是高成本、低效率的。

社區(qū)保護地對保護與發(fā)展的平衡是以農(nóng)牧民為主體。社區(qū)保護地的管理基于農(nóng)牧民的利益和自愿，社區(qū)保護地管理決策以農(nóng)牧民集體討論決定，執(zhí)行和成效監(jiān)測也是集體參與，是低成本和可持續(xù)的。

農(nóng)牧民如何與外界平等互動：生態(tài)產(chǎn)品具有公益性質(zhì)，生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供不僅要依靠在地的農(nóng)牧民，還需要構(gòu)建政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。在這個環(huán)境治理體系中，包括政府、企業(yè)、社會組織和城鎮(zhèn)居民的外界，如何與在生態(tài)區(qū)域內(nèi)長期生產(chǎn)生活的農(nóng)牧民平等合作、良性互動是一個困擾我國生態(tài)保護與修復(fù)領(lǐng)域多年的老問題。

目前由國家主導(dǎo)的大型生態(tài)工程項目如國家重點生態(tài)公益林管護工程、退耕還林工程、濕地保護工程等，都采用政府直接與農(nóng)戶簽訂協(xié)議的模式。這種模式其實質(zhì)是讓農(nóng)戶以家庭為單位承擔(dān)生態(tài)系統(tǒng)的管護責(zé)任，其優(yōu)點是操作簡便，但缺點是由于單個家庭能夠承擔(dān)的責(zé)任太小，無法提出真正具有實踐意義的保護要求和責(zé)任。相應(yīng)地，國家主導(dǎo)的這些生態(tài)補償項目只能以機會成本作為給農(nóng)牧民的補償標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照實際工作需要和管護成效來進行補償，制約了進一步提高標(biāo)準(zhǔn)的空間，也限制了關(guān)鍵生態(tài)區(qū)域的農(nóng)戶增收途徑。

社區(qū)保護地是外界與社區(qū)互動的良好的平臺。社區(qū)保護地往往凝聚了社區(qū)內(nèi)部對于如何保護與利用自然資源的共識，并且自我組織開展相應(yīng)的活動。社區(qū)內(nèi)部的共識和協(xié)調(diào)使外界，包括政府和社會公益力量以及商業(yè)企業(yè)能夠有效率地與社區(qū)開展合作，實現(xiàn)多贏的目標(biāo)。外界支持社區(qū)保護地建設(shè)的各種資源，以公開透明的方式進入社區(qū)，鼓勵社區(qū)內(nèi)成員開展民主協(xié)商來分配和利用資源，也為完善鄉(xiāng)村治理提供了良好的契機。

社區(qū)保護地建設(shè)的重要環(huán)節(jié)

完善鄉(xiāng)村治理，形成農(nóng)民參與生態(tài)保護與修復(fù)的集體行動。社區(qū)保護地建設(shè)需要社區(qū)成員的集體行動，在全體或大多數(shù)成員自愿的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)一致地制定目標(biāo)、管理制度和開展活動，每個農(nóng)戶都可能需要投入勞動力甚至一些經(jīng)濟資源。然而，農(nóng)民在集體中往往同時具有自利和道義兩種秉性，搭便車和公益心俱存。

社區(qū)保護地建設(shè)的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是讓社區(qū)成員圍繞自然資源管理多一些道義，少一些自利。信息公開、協(xié)商民主、平等磋商、建立能激勵和約束社區(qū)精英的制度，既是社區(qū)保護地建設(shè)的重要工作，也是鄉(xiāng)村治理的重要環(huán)節(jié)。社區(qū)保護地建設(shè)必須依托于良好的鄉(xiāng)村治理，同時也可以成為鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容，二者互為因果和支撐。

減少三類風(fēng)險影響，切實助力農(nóng)戶經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。如何能增加收入、把生活過得更好是每個農(nóng)戶都在思考和探索的目標(biāo)，每個家庭事實上也在不斷地尋找機會實現(xiàn)家庭經(jīng)濟從“多樣化 +自給自足”到“專業(yè)化 +規(guī)?；鞭D(zhuǎn)型。在農(nóng)戶嘗試家庭經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，常常面臨自然災(zāi)害、市場波動和政策變化三種類型的風(fēng)險，甚至三種類型風(fēng)險相互疊加，導(dǎo)致農(nóng)戶在家庭經(jīng)濟轉(zhuǎn)型探索中失敗，浪費資源、欠上債務(wù)、喪失信心。轉(zhuǎn)型失敗后，有的家庭又積蓄力量重新等待轉(zhuǎn)型的時機，有的卻從此陷入貧困的惡性循環(huán)。

融入國家生態(tài)戰(zhàn)略，獲取外界的幫助與支持。社區(qū)保護地建設(shè)以社區(qū)為主體，但應(yīng)該融入到國家生態(tài)戰(zhàn)略，成為實施國家生態(tài)戰(zhàn)略的抓手和重要力量。社區(qū)保護地建設(shè)如果能夠與國家生態(tài)戰(zhàn)略接軌，則不僅可以得到國家的資金、技術(shù)扶助，當(dāng)面臨來自外界不法侵害時，更容易得到保護部門的支持和法律援助；融入國家生態(tài)戰(zhàn)略后，也更可能得到來自企業(yè)、社會組織和社會公眾的支持。

國家生態(tài)戰(zhàn)略在實施過程中由不同部門以部門立法、各種規(guī)劃和項目來實施，在實施過程中往往較多地體現(xiàn)了本部門的行業(yè)特點、技術(shù)規(guī)范，但最終都與“五位一體”總布局和全面建成小康社會的目標(biāo)相一致。尋求社區(qū)保護地建設(shè)與國家生態(tài)戰(zhàn)略融合，首先應(yīng)該深刻領(lǐng)會國家最頂層設(shè)計（如習(xí)近平總書記十九大報告）精神，樹立在實施國家生態(tài)戰(zhàn)略中以人民為主體和貫徹黨的群眾路線的思想；其次應(yīng)以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的發(fā)展理念為指導(dǎo)，包容性地審視并破除把社區(qū)保護地融入各項生態(tài)保護與修復(fù)專業(yè)性規(guī)劃和國家工程項目存在的政策和技術(shù)障礙；第三，應(yīng)加強對社區(qū)的環(huán)境意識教育和政策宣講，讓農(nóng)牧民了解國家的政策宗旨、內(nèi)容和可能的參與途徑。