載人航天國(guó)際合作的法律政策問題淺析

龍 杰 （香港大學(xué)法律學(xué)院）

載人航天國(guó)際合作的法律政策問題淺析

龍 杰 （香港大學(xué)法律學(xué)院）

Legal and Policy Issues of International Cooperation in Manned Space Project

1 載人航天國(guó)際合作背景

中國(guó)載人航天工程計(jì)劃于1992年9月21日正式立項(xiàng)，并確立了“三步走”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。立項(xiàng)25年來，工程已成功實(shí)現(xiàn)了第一步和第二步，這為接下來組建較大規(guī)模的、長(zhǎng)期有人照料的空間站打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2016年，中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了最新版本的《中國(guó)的航天》白皮書，該文件表明“開放發(fā)展”是中國(guó)航天發(fā)展的四項(xiàng)原則之一，即堅(jiān)持獨(dú)立自主與開放合作相結(jié)合，積極開展航天國(guó)際交流與合作，致力推進(jìn)航天事業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。該文件還專設(shè)了“國(guó)際交流與合作”部分，表明了中國(guó)關(guān)于國(guó)際合作的基本政策、過去5年的空間合作實(shí)踐以及未來5年的重點(diǎn)合作領(lǐng)域。值得關(guān)注的是，載人航天空間實(shí)驗(yàn)室、空間站的建設(shè)和應(yīng)用被列入了重點(diǎn)國(guó)際合作項(xiàng)目，這無疑將會(huì)為中國(guó)載人航天項(xiàng)目注入新鮮的活力。

回顧人類空間事業(yè)的發(fā)展歷程，空間站項(xiàng)目無疑是各國(guó)空間合作的成功典范。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯對(duì)蘇聯(lián)遺留下來的和平號(hào)空間站項(xiàng)目進(jìn)行接管，在俄羅斯缺乏空間站運(yùn)營(yíng)資金以及美國(guó)缺少研發(fā)空間站關(guān)鍵技術(shù)的背景下，兩國(guó)走上了空間站合作的道路。在美國(guó)獲得了寶貴的空間站經(jīng)驗(yàn)之后，發(fā)起了當(dāng)下仍在運(yùn)行的“國(guó)際空間站”項(xiàng)目，該項(xiàng)目吸納了包括俄羅斯、加拿大、日本在內(nèi)的共16個(gè)國(guó)家的參與。對(duì)于中國(guó)空間站來說，已經(jīng)不太可能發(fā)展成為多國(guó)共同開發(fā)建造的多國(guó)共同管轄模式，也不太可能發(fā)展成為蘇聯(lián)的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)模式，可以預(yù)測(cè)一種由中國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際合作模式將會(huì)是比較現(xiàn)實(shí)的方案。

在中國(guó)主導(dǎo)的這一合作模式下，將由中國(guó)行使對(duì)空間站的管轄權(quán)。無論是國(guó)家、國(guó)際組織還是私人實(shí)體，都可以作為合作方在中國(guó)空間站內(nèi)開展各種科研和商業(yè)活動(dòng)。在全球外空商業(yè)化的大背景下，空間站可開展商業(yè)應(yīng)用的領(lǐng)域非常廣泛，例如外空旅游、研發(fā)新型材料、太空養(yǎng)殖、空間運(yùn)輸和自然資源開發(fā)等，它們也可以成為中國(guó)空間站的國(guó)際合作領(lǐng)域。在此背景下，有必要對(duì)中國(guó)載人航天國(guó)際合作過程中潛在的法律和政策問題進(jìn)行分析，這對(duì)于中國(guó)進(jìn)行相關(guān)的立法和政策制定都能夠起到不可或缺的參考作用。

2 空間站國(guó)際合作的法律和政策問題

考慮到中國(guó)主導(dǎo)的空間站國(guó)際合作模式的特點(diǎn)、其他國(guó)家載人航天的相關(guān)合作經(jīng)驗(yàn)以及空間站的商業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)載人航天項(xiàng)目中的空間站國(guó)際合作應(yīng)優(yōu)先考慮4個(gè)方面的法律和政策問題，即合作框架的構(gòu)建、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、出口管制以及爭(zhēng)端的解決。第一個(gè)問題是指在中國(guó)空間站最后建成之前，是否應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)國(guó)際合作的指導(dǎo)性條約框架；第二個(gè)問題涉及外空產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，因?yàn)榛诳臻g站的空間商業(yè)合作項(xiàng)目將變得非常普遍，明確和公平的法律政策安排將會(huì)影響到各類主體的參與程度；此外，穩(wěn)定的出口管制法律制度對(duì)維護(hù)外空安全也至關(guān)重要；最后，在現(xiàn)有的外空條約體系建立的爭(zhēng)端解決機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)該提出一些適應(yīng)中國(guó)空間站國(guó)際合作發(fā)展的新規(guī)定。

合作框架的構(gòu)建

目前，中國(guó)學(xué)術(shù)界還沒有關(guān)于是否要針對(duì)中國(guó)空間站專門構(gòu)建合作框架的討論。在美國(guó)主導(dǎo)的“國(guó)際空間站”項(xiàng)目開展之前，美國(guó)政府就空間站事先立法的必要性進(jìn)行了深入的論證。在這一過程中，反對(duì)事先構(gòu)建空間站法律框架的一方認(rèn)為：現(xiàn)有國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法律足以應(yīng)對(duì)空間站國(guó)際合作過程中潛在的法律問題；而支持方則表示：在空間站新問題出現(xiàn)之前應(yīng)采取一定預(yù)防措施，即事先進(jìn)行法律和政策方面的安排。

具體來看，上述討論中的反對(duì)者認(rèn)為，法律和政策不應(yīng)該超越現(xiàn)實(shí)生活的發(fā)展水平，而應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法律制度框架中，對(duì)空間站的新問題通過外交或談判的方式進(jìn)行解決，盡管空間站可能會(huì)出現(xiàn)各種罕見的沖突，但是以現(xiàn)有的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制已經(jīng)足以進(jìn)行解決。然而，預(yù)防性立法的支持者認(rèn)為，在外空這一具有非主權(quán)性質(zhì)的范圍內(nèi)更加需要法律和政策的確定性，因?yàn)檫@將能夠吸引不同的空間活動(dòng)主體參與到空間站項(xiàng)目中來。美國(guó)國(guó)會(huì)最終達(dá)成一致意見：由于在進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)空間活動(dòng)之前，進(jìn)行必要的法律政策評(píng)估是必不可少的環(huán)節(jié)，這對(duì)于鼓勵(lì)商業(yè)私人實(shí)體參與空間活動(dòng)至關(guān)重要。因此，從鼓勵(lì)商業(yè)空間活動(dòng)的角度來看，國(guó)會(huì)認(rèn)為有必要事先針對(duì)空間站的國(guó)際合作進(jìn)行相關(guān)的法律政策安排，這將能夠?yàn)樗饺藢?shí)體提供更強(qiáng)的投資信心。

如前所述，在中國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際合作模式中，中國(guó)將擁有空間站的管轄權(quán)，空間站成為一個(gè)各國(guó)都可以開展空間活動(dòng)的商業(yè)合作平臺(tái)。根據(jù)“國(guó)際空間站”的經(jīng)驗(yàn)，由中國(guó)主導(dǎo)合作的空間站也應(yīng)當(dāng)在國(guó)際層面建立一個(gè)國(guó)際合作框架，并在國(guó)內(nèi)層面出臺(tái)配套的法律和政策。到目前為止，20多個(gè)國(guó)家已經(jīng)通過了自己的航天法，其中包括空間國(guó)家和非空間國(guó)家，這表明了外層空間法治化的發(fā)展趨勢(shì)。

中國(guó)到目前為止仍然沒有出臺(tái)一部綜合性的航天法，這導(dǎo)致了當(dāng)下航天相關(guān)的法規(guī)和政策存在眾多沖突和重疊的地方。在構(gòu)建空間站國(guó)際合作條約之前，中國(guó)有必要升級(jí)國(guó)內(nèi)的航天法律制度。

有學(xué)者指出，中國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)航天立法應(yīng)當(dāng)采取務(wù)實(shí)的做法，即在綜合性的航天法出臺(tái)之前，可以先制定低一層級(jí)的外空商業(yè)化法規(guī)。根據(jù)這一指導(dǎo)思想，針對(duì)空間站商業(yè)化、衛(wèi)星導(dǎo)航、數(shù)據(jù)共享、外空旅游等活動(dòng)的立法工作，應(yīng)作為國(guó)內(nèi)商業(yè)航天立法的優(yōu)先項(xiàng)。值得注意的是，國(guó)內(nèi)空間立法應(yīng)平衡好國(guó)家安全、商業(yè)目標(biāo)和人類的共同利益，商業(yè)化的性質(zhì)不意味著與外空條約規(guī)定的人類共同利益原則的核心內(nèi)涵相抵觸，如果以實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)整體福祉的方式開展商業(yè)活動(dòng)，就可以達(dá)到空間商業(yè)合作可持續(xù)發(fā)展的效果。

中國(guó)空間站有了國(guó)內(nèi)空間商業(yè)化法規(guī)作為基礎(chǔ)，就可以適時(shí)倡導(dǎo)構(gòu)建國(guó)際空間合作的框架條約，條約名稱可以是《國(guó)際空間合作框架協(xié)定》。該合作協(xié)定應(yīng)具有鼓勵(lì)和吸引各類實(shí)體參與空間合作的特點(diǎn)，現(xiàn)有的“國(guó)際空間站”法律框架也可以作為參考?？紤]到自20世紀(jì)70年代后期以來聯(lián)合國(guó)還未通過一項(xiàng)具有國(guó)際普遍法律約束力的空間條約，為了提升通過這一國(guó)際合作條約的可行性，本條約可以以中國(guó)空間站項(xiàng)目為基礎(chǔ)，即參加中國(guó)空間站合作的國(guó)家都應(yīng)當(dāng)簽署并通過這一條約。通過這種方式，空間站的成員國(guó)或組織也將成為這一合作條約的成員，這不僅有利于中國(guó)空間站的合作管理，而且有利于一項(xiàng)具有普遍約束力的國(guó)際條約得到國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐和遵守。

上述合作協(xié)定應(yīng)當(dāng)涉及到空間合作的準(zhǔn)入條件、合作類型、合作內(nèi)容以及其他相關(guān)的事宜。具體來看，協(xié)定首先要澄清對(duì)私營(yíng)部門參與外空活動(dòng)的主體法律地位的承認(rèn)；協(xié)調(diào)好政府和私營(yíng)實(shí)體之間的利益分配，這將有助于加強(qiáng)空間合作的可持續(xù)性；此外，考慮到國(guó)際空間合作和全人類共同利益這兩個(gè)外空條約原則，發(fā)展中國(guó)家的利益訴求也應(yīng)當(dāng)在協(xié)定中得到體現(xiàn)。關(guān)于空間合作項(xiàng)目的具體執(zhí)行和運(yùn)作，通過后期合作方的諒解備忘錄和實(shí)施協(xié)議來進(jìn)行安排。除了空間合作框架構(gòu)建這一問題之外，中國(guó)空間站的國(guó)際合作中也會(huì)面臨一些傳統(tǒng)的法律政策問題，例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，雖然這些問題一直以來都是學(xué)術(shù)界的研究重點(diǎn)，但在空間站這一特定空間范圍內(nèi)的商業(yè)化合作過程中，新問題也會(huì)不斷涌現(xiàn)，所以有必要對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的關(guān)注和研究。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

隨著空間站商業(yè)合作的發(fā)展，專利權(quán)、植物新品種以及商業(yè)秘密等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)可能會(huì)面臨一個(gè)尷尬的局面。因?yàn)橹R(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度本身就有很強(qiáng)的領(lǐng)土屬性，所以會(huì)存在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)土屬性和外層空間非領(lǐng)土屬性之間的協(xié)調(diào)困難，由此可能產(chǎn)生的后果是外層空間產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)不能像地球上產(chǎn)生的那樣受到充分的法律保護(hù)。

如前文所述，根據(jù)《外空條約》和《登記公約》的規(guī)定，空間物體可被視為主權(quán)國(guó)家可以行使管轄權(quán)和控制權(quán)的特殊領(lǐng)域，也就是說經(jīng)過注冊(cè)的空間物體具有準(zhǔn)領(lǐng)土特性。因此，上述規(guī)定可能成為確保空間物體內(nèi)產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)受到各國(guó)法律保護(hù)的連接點(diǎn)。也就是說，在中國(guó)主導(dǎo)的空間站合作模式中，在中國(guó)管轄的空間站范圍內(nèi)，中國(guó)相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律自然適用于這些艙段內(nèi)所產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。但是，當(dāng)存在商業(yè)合作方的不同利益訴求時(shí)，中國(guó)對(duì)于空間站的管轄權(quán)會(huì)出現(xiàn)與他國(guó)利益相沖突的情形，這種情況下適用管轄國(guó)的法律就會(huì)存在困難。也可以說，即使在法律政策上有著嚴(yán)密的安排，也不能排除實(shí)際合作中的意外情形。

針對(duì)空間站國(guó)際合作中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，有必要通過事先的雙邊或多邊協(xié)定進(jìn)行規(guī)定，在國(guó)內(nèi)法和外空知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間創(chuàng)設(shè)更多的連接點(diǎn)，從而擴(kuò)大對(duì)外空知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。中國(guó)政府也可針對(duì)具體的空間站合作項(xiàng)目出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，促使空間站內(nèi)產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)能夠發(fā)揮最大的效益。

出口管制制度

回顧冷戰(zhàn)時(shí)期兩個(gè)超級(jí)大國(guó)之間的外空競(jìng)賽，早期空間探索的軍事性質(zhì)決定了如今空間活動(dòng)的雙重屬性，即聲稱為民用的空間活動(dòng)項(xiàng)目，也有可能存在被軍事利用的可能性。也就是說，當(dāng)國(guó)家安全受到威脅時(shí)，空間站這一大型國(guó)際合作項(xiàng)目也有可能存在被成員國(guó)發(fā)展軍事力量的可能?？臻g物體和技術(shù)具有軍民兩用的這一特質(zhì)意味著，航天國(guó)家通常會(huì)對(duì)其實(shí)施嚴(yán)格的出口管制制度，以防止敏感的物品和技術(shù)信息轉(zhuǎn)讓到第三國(guó)。一個(gè)典型的例子就是，美國(guó)已經(jīng)建立了一套復(fù)雜而有效的出口管制法律制度，用來控制和管理與國(guó)家安全有關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)的出口。

就空間站范圍內(nèi)來看，國(guó)際商業(yè)合作必將導(dǎo)致與國(guó)家安全、國(guó)家機(jī)密以及和平利用外空密切相關(guān)的空間技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的應(yīng)用和流動(dòng)。因此，在合作協(xié)議中明確軍備控制、裁軍和不擴(kuò)散的重要性顯得尤為必要。為了應(yīng)對(duì)中國(guó)空間站復(fù)雜的國(guó)際合作安全環(huán)境，中國(guó)在這方面應(yīng)該建立一個(gè)有效和全面的空間站出口管制法律制度，一方面對(duì)本國(guó)的空間產(chǎn)品和技術(shù)實(shí)現(xiàn)有效的出口管制，另一方面還能夠促進(jìn)商業(yè)合作的安全有序開展。此外，國(guó)家之間的出口管制制度不可避免的存在差異和沖突，空間站的國(guó)際合作框架應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)國(guó)家間就此問題達(dá)成相關(guān)的協(xié)議，或者是出臺(tái)單邊的國(guó)家政策。

爭(zhēng)端解決

外空爭(zhēng)端主要是指空間活動(dòng)參與者之間的權(quán)益沖突。隨著空間活動(dòng)參與主體日益多元化，主權(quán)國(guó)家已不再是空間活動(dòng)的唯一法律主體。外空爭(zhēng)端方已擴(kuò)大到了私人實(shí)體和個(gè)人，這無疑使得傳統(tǒng)的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制變得更加復(fù)雜。和平解決國(guó)際爭(zhēng)端這一原則在《聯(lián)合國(guó)憲章》中得到了確立，由于《外空條約》規(guī)定外空活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)遵守《聯(lián)合國(guó)憲章》確立的規(guī)則，所以傳統(tǒng)的爭(zhēng)端解決原則自然適用于外層空間。具體來說，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條第3款和第33條第1款的規(guī)定，國(guó)際爭(zhēng)端應(yīng)以和平方式解決，并提出以下方式作為締約國(guó)的備選方案：談判、調(diào)查、調(diào)解、仲裁、司法解決、訴諸區(qū)域機(jī)構(gòu)或安排其他自己選擇的和平手段。

在《聯(lián)合國(guó)憲章》的指導(dǎo)下，《外空物體所造成損害之國(guó)際責(zé)任公約》規(guī)定，成員國(guó)可以通過3種途徑對(duì)空間物體造成的損害賠償進(jìn)行索賠：①在發(fā)射國(guó)的法院、行政法庭或機(jī)構(gòu)索賠；②通過外交途徑向發(fā)射國(guó)提出賠償請(qǐng)求；③當(dāng)索賠未能通過外交談判達(dá)成和解時(shí)，應(yīng)任何一方的要求設(shè)立求償委員會(huì)。由于《外空條約》體系下的爭(zhēng)端解決機(jī)制傾向于通過國(guó)家間的政治途徑進(jìn)行解決，這與外空活動(dòng)的日益商業(yè)化和私有化的趨勢(shì)是不相匹配的，國(guó)家、政府間組織和私人實(shí)體在合作過程中的新爭(zhēng)端在目前的國(guó)際法律框架下可能得不到充分的解決。

針對(duì)現(xiàn)有外空爭(zhēng)端解決機(jī)制存在的缺陷，許多學(xué)者和機(jī)構(gòu)都提出了各種改進(jìn)建議。國(guó)際法協(xié)會(huì)曾于1984年起草了一份條約，之后于1998年進(jìn)行了修改，該草案提出了包括強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性方式在內(nèi)的爭(zhēng)端解決制度。此外，該條約的草案還建議設(shè)立一個(gè)國(guó)際空間法法院來專門處理外空爭(zhēng)端案件。除了這份草案，還有建議提出為了保持現(xiàn)有外空法體系的完整性，只需對(duì)某些不足的部分進(jìn)行修訂，以適應(yīng)空間商業(yè)化合作的新發(fā)展，例如尋求辦法使《外空物體所造成損害之國(guó)際責(zé)任公約》規(guī)定的求償委員會(huì)成為空間活動(dòng)實(shí)體之間普遍接受的爭(zhēng)端解決機(jī)制。還有學(xué)者提出適用地面的商事仲裁機(jī)制來解決外空商業(yè)活動(dòng)中的爭(zhēng)端，充分尊重當(dāng)事方的選擇權(quán)。就此來看，國(guó)際常設(shè)仲裁法院發(fā)布的《與外空活動(dòng)相關(guān)的可選擇仲裁規(guī)則》就是一個(gè)很好的范例?？傊?，在中國(guó)空間站的國(guó)際合作過程中，爭(zhēng)端解決這一問題不僅需要在合作框架中得到原則性的規(guī)定，在具體的合作協(xié)議中以及國(guó)家的法律政策層面都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事先的具體規(guī)定。

3 結(jié)語

在中國(guó)主導(dǎo)的空間站國(guó)際合作模式下，將會(huì)不可避免地出現(xiàn)各種類型的法律和政策問題，最為突出的當(dāng)屬國(guó)際合作條約框架的構(gòu)建、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、出口管制以及空間爭(zhēng)端解決。由于中國(guó)目前的空間立法發(fā)展明顯落后于其空間技術(shù)的發(fā)展，在我國(guó)載人空間站項(xiàng)目即將進(jìn)入最后的組建階段之前，相關(guān)部門有必要重點(diǎn)關(guān)注空間站國(guó)際合作的法律框架，以及如何完善配套的相關(guān)法律制度和政策安排等一系列問題。

中國(guó)載人航天工程已走過25年的歷程，成功實(shí)現(xiàn)了各種關(guān)鍵技術(shù)的突破和跨越。工程即將進(jìn)入最為關(guān)鍵的第三階段，即建造空間站，解決有較大規(guī)模的、長(zhǎng)期有人照料的空間應(yīng)用問題。對(duì)于中國(guó)即將建成的空間站，在遵循我國(guó)獨(dú)立自主發(fā)展原則的前提下，適度開展國(guó)際合作無疑是較為明智的選擇。在國(guó)際合作過程中，不可避免的會(huì)遇到一系列法律和政策問題，例如合作框架建構(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、出口管制以及爭(zhēng)端的解決?？梢灶A(yù)測(cè)這些關(guān)鍵問題決定著載人航天項(xiàng)目國(guó)際合作的成敗，對(duì)于中國(guó)空間站的發(fā)展至關(guān)重要。