破題：私產歷史建筑的保護

編者按：近日，一則關于私產歷史建筑“書隱樓”修繕維護的新聞，引發(fā)了人們對私產歷史建筑保護的關注。在產權不明或者產權人無法有效修繕保護歷史建筑的情況下，如何妥善地維護修繕歷史建筑，成為擺在產權利益人與政府職能部門面前的一道亟待破解的難題。

私產歷史建筑保護的博弈

改革開放至今近40年的高速發(fā)展期，城市建設進入快車道，大批高樓大廈平地而起，歷史建筑則經歷著“消失的陣痛期”。據百度百科數據顯示，1978年至2008年，4萬余處不可移動文物已在我國消失。這些文物正遭受著修繕不力，因各種商業(yè)、市政等因素而被動拆遷的命運。私產歷史建筑更面臨著產權利益人與政府職能部門之間相互博弈的過程。

近日，上海新聞綜合頻道報道的明代私家花園日涉園中的組成部分“書隱樓”的保護就是一個典型案例。清末，郭萬豐買下了“書隱樓”，其部分后人居住至今。故郭氏后人是“書隱樓”的產權利益人。早在1987年11月，“書隱樓”已被上海市人民政府明確列為“文物保護單位”，每年相關部門均會派員對房屋進行小修小補。據此，政府職能部門顯然對“書隱樓”盡到了修繕義務。可是，現實情況是一千多平方米“書隱樓”建筑的整體保護效果卻甚微！2002年夏季的暴風雨更令“書隱樓”的西廂房轟然倒塌?！皶[樓”的產權利益人人數眾多，卻無力承擔修繕保護義務，政府職能部門有心卻無力，這樣的案例在全國不勝枚舉！

值得關注的是，我國對城市歷史建筑的法律法規(guī)已相對完備。1982年，我國出臺了針對文物（包含與重大歷史事件、革命運動或者著名人物有關的以及具有重要紀念意義、教育意義或者史料價值的近代現代代表性建筑）的《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱：《文物保護法》），以立法的形式開啟了對城市歷史建筑的保護與修繕。之后，《中華人民共和國文物保護法實施細則》《中華人民共和國文物保護法實施條例》陸續(xù)頒布施行，《文物保護法》亦歷經了1991年6月、2002年10月、2007年12月、2013年6月四次修訂。與此同時，全國各地接連頒布地方性法規(guī)、規(guī)章細化城市歷史建筑的保護方案。比如：上海早在2002年就發(fā)布了《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》，從地方性法規(guī)的角度界定了上海市優(yōu)秀歷史建筑的確定及其保護管理的責任。又比如：四川省成都市于2014年11月在全國率先出臺了首部地方性政府規(guī)章《成都市歷史建筑保護辦法》，明確了成都市歷史建筑保護的范圍及職責。縱觀其中涉及私產歷史建筑的條文，可發(fā)現從法律到行政法規(guī)，由地方性法規(guī)至地方性政府規(guī)章，多個層面的立法保護體系已然形成。

據《文物保護法》第21條之規(guī)定，“非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養(yǎng)。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當地人民政府應當給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負擔”。由此，私產歷史建筑的修繕、保養(yǎng)責任人系“該建筑的所有人”，當地人民政府亦有相應的責任與權利。然而，雖然法律法規(guī)有規(guī)定責任主體，但如何令建筑產權利益人與政府職能部門之間形成合力，切實促使私產歷史建筑得到有效保護，存在客觀難點！

“保護”難點何在

目前，私產歷史建筑的修繕保養(yǎng)，涉及產權、資金等諸多問題。其中爭論最多的無疑是“產權歸屬”及“政府責任”兩方面。

難點一：產權歸屬如何界定

顯然，明晰地界定產權是保護歷史建筑的關鍵一步。誠如上海市長寧區(qū)華陽社區(qū)文化活動中心主任茅青所言，“產權是建筑保護的關鍵所在。若產權沒保護好，保護就失去主體責任?！庇捎谒疆a歷史建筑多數歷經了數代人的傳承，業(yè)主也在氏族間幾經變遷，如今的產權利益人可能多達數十人，甚至上百人。且有不少產權利益人身在海外，或者國籍已發(fā)生變化，如何在產權人之間達成統(tǒng)一的申請修繕方案值得研究。

據《中華人民共和國物權法》（以下簡稱：《物權法》）第97條之規(guī)定，“處分共有的不動產或者動產以及對共有的不動產或者動產作重大修繕的，應當經占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外”。據此，私產歷史建筑的重大修繕，均需三分之二的按份共有人或者全體共同共有人的同意，才能符合立法本意。這為私產歷史建筑的修繕埋下了立法限制的隱患！即便政府或者第三人欲贖買，私產歷史建筑的產權利益人亦均需至少達成絕對多數的意見，方能有買賣雙方合意的基礎。此外，正如上海震旦律師事務所副主任鄭琦所言，“目前，私產歷史建筑無法進行市場評估，贖買價格協(xié)商機制有待形成”。當前對私產歷史建筑的專門評估機制未建立，恰恰制約了贖買機制的建立。

難點二：政府責任如何設限

《文物保護法》第21條第2款規(guī)定，“對文物保護單位進行修繕，應當根據文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批準；對未核定為文物保護單位的不可移動文物進行修繕，應當報登記的縣級人民政府文物行政部門批準”。據此，屬地人民政府文物行政部門系私產歷史建筑的政府職能部門。另據《文物保護法》第21條第3款之規(guī)定，“文物保護單位的修繕、遷移、重建，由取得文物保護工程資質證書的單位承擔”。由此，私產歷史建筑的修繕、遷移、重建，在立法上應由屬地人民政府文物行政部門與私產歷史建筑產權利益人協(xié)商一致的情況下，委托具有資質的單位進行具體施工。

中國城市發(fā)展研究院副院長王小舟認為，“歷史建筑的修繕與保護面臨著資金短缺的難題。其修繕造價可能比翻新或者仿建的成本高出許多，而這筆資金單純依靠政府是不可能的?！闭\然，資金缺口是老調重彈的頑疾。當前，歷史建筑的保養(yǎng)一般不能使用地方性人民政府的文物保護基金，譬如廣州市。而目前地方性法規(guī)、規(guī)章并沒統(tǒng)一明確針對歷史建筑的專項基金的使用細則。

綜上，如何對屬地人民政府文物行政部門進行責任設限，在專項修繕基金方面予以扶持，是當前的一大難題。endprint

多渠道護航“私產”歷史建筑

確實，單純依托私產歷史建筑的產權利益人或者政府職能部門一方輸血，均難以筑牢建筑保護的城墻。正如新加坡國立大學設計與環(huán)境學院教授劉少瑜所言，“歷史建筑保護如何達到文化價值和經濟價值的統(tǒng)一，有賴于各方的努力，需多方共識”。因此，唯有建立多渠道、多路徑的保護修繕途徑，才能防止制度虛設。

筆者認為：首先，可以建立私產歷史建筑的贖買機制。歷史建筑固然有其私產特性，但其承載歷史文化的屬性不容忽視。在上位法《物權法》規(guī)定私有產權的同意前提下，是否能通過修改《文物保護法》為私有產權的贖買打開方便之門，通過特別法優(yōu)于一般法的原則，賦予贖買以生命力，形成真正的破窗效應。正如長寧區(qū)華陽社區(qū)文化活動中心主任茅青所言：“對私產歷史建筑，最好采取贖買的辦法，將私有變成公產，更有利于保護。在產權明晰后，可允許新的產權所有人把歷史建筑引入旅游業(yè)或其他第三產業(yè)，培育歷史建筑的內在活力，有效分擔政府的財政負擔?！边@樣的操作方式可解決大規(guī)模歷史建筑保護的資金需求，以構建長遠保護機制。比如，修建于20世紀30年代的上海馬勒別墅，整棟建筑已百瘡千孔。幸運的是，上海衡山集團于2001年通過贖買的方式取得了馬勒別墅的使用權，后出資人民幣2700萬元對其進行修繕，并開發(fā)成為一座擁有歐式客房的精品酒店，營業(yè)利潤相當可觀。通過此種方式，不僅保護了本就傷痕累累的歷史建筑，更能實現歷史建筑的潛在商業(yè)價值。

其次，可以建立政府的替代修繕機制。在贖買暫未達成一致的情況下，屬地人民政府文物行政部門不能缺位。上海市黃浦區(qū)第一房屋征收所總經理張國樑認為，“現在有共有產權，你沒錢修，國家出錢幫你修，幫你保護，修繕的費用是不是可以轉換為股份，或將修繕的費用記錄清楚，作為歷史保護建筑一直遺留下去。一旦房屋要挪作他用，這些錢就需收回。如果在法律上有支撐，對私產的保護也是有好處的?！币虼?，產權利益人是保護主體，全然推給政府不盡合理，政府的替代修繕機制亦非無償。對此，可以借鑒上?！靶绿斓亍遍_發(fā)和保護的案例。在開發(fā)過程中，黃浦區(qū)政府對石庫門老居民建筑實施“整舊如舊”，建設成為城市新景觀，讓古建筑與新建筑融合為一體，創(chuàng)造出新的價值。又比如，目前，廣州市已確定478處歷史建筑，在保護的同時，這些建筑也面臨修繕和活化利用的現實問題?！稄V州歷史文化名城保護條例》修訂草案規(guī)定，“非國有歷史建筑的修繕費用，由保護責任人承擔80%，政府補貼20%”；“非國有歷史建筑保護責任人承擔修繕費用確有困難的，可以向市、區(qū)人民政府申請困難補助”，并制定了配套的獎勵辦法。

再次，可建立第三方（包括政府）介入修繕保護機制。例如，福建有名的文化遺產“永定土樓”。屬地政府和當地村民協(xié)商達成了旅游開發(fā)和收益的分配方案，居民既可在土樓居住生活，又能享受旅游帶來的商機。又譬如，福州市區(qū)的三坊七巷對歷史建筑既非贖買也非強拆，而是安排住戶居住至新地方，每年給予一筆可觀的租金，將整個三坊七巷綜合開發(fā)，修復成歷史風貌區(qū)。這種通過產權的多元化，實現歷史建筑保護的情形，值得學習和借鑒……

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.comendprint