對(duì)城市政府保障少數(shù)民族合法權(quán)益及社會(huì)治理的研究
——以大連市為例

（大連民族大學(xué)，遼寧 大連 116650）

對(duì)城市政府保障少數(shù)民族合法權(quán)益及社會(huì)治理的研究
——以大連市為例

毛金鑫，楊溢芳，唐瑩瑋

（大連民族大學(xué)，遼寧 大連 116650）

少數(shù)民族流動(dòng)人口是指沒(méi)有取得流入地城市戶(hù)籍，又在流入地城市進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等活動(dòng)的少數(shù)民族人口。伴隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，大量少數(shù)民族流動(dòng)人口持續(xù)流入城市；其推動(dòng)城市發(fā)展的同時(shí)也給城市政府的治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。做好少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)和管理工作，加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人口的相關(guān)權(quán)益保障是當(dāng)前中國(guó)人口流動(dòng)情況的現(xiàn)實(shí)要求。

少數(shù)民族流動(dòng)人口；權(quán)益保障；社會(huì)治理

一、少數(shù)民族流動(dòng)人口狀況概述

據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》顯示“十二五”時(shí)期，我國(guó)流動(dòng)人口年均增長(zhǎng)約800萬(wàn)人，2014年年末達(dá)到2.53億人。[1]大連市全員流動(dòng)人口計(jì)劃生育信息系統(tǒng)顯示，目前，我市流動(dòng)人口為115.6萬(wàn)人，其中流入人口為94.9萬(wàn)人，流出人口為20.7萬(wàn)人。[2]現(xiàn)階段地域差異與民族差異的存在，致使少數(shù)民族流動(dòng)人口作為弱勢(shì)群體，其合法權(quán)益需要政府大力保護(hù)和支持，政府必須著眼其特殊性，采取政策和硬措施關(guān)心保護(hù)。

城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的出現(xiàn)是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果，其促進(jìn)了城市文化的繁榮，也推動(dòng)了民族區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但致使城市生活的壓力不斷加大，少數(shù)民族流動(dòng)人口中一些人參加走私等違法活動(dòng)，給監(jiān)管帶來(lái)了難處；對(duì)城市的治安和穩(wěn)定也帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

二、少數(shù)民族流動(dòng)人口合法權(quán)益現(xiàn)狀

少數(shù)民族流動(dòng)人口少數(shù)民族流動(dòng)人口作為中國(guó)公民，是中華大家族的一員；因而，在權(quán)利屬性上，他們既享有公民的權(quán)利，又享有少數(shù)民族權(quán)利；同時(shí)，其流動(dòng)性導(dǎo)致了他們?cè)诶嬖V求和權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式上具有相對(duì)獨(dú)立性。[3]保障好少數(shù)民族流動(dòng)人口的權(quán)益，這是我國(guó)體現(xiàn)平等人權(quán)的需要，是社會(huì)穩(wěn)定的需要。對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是最根本和最重要的人權(quán)。發(fā)展權(quán)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展也包括文化發(fā)展。保障少數(shù)民族合法權(quán)益正是解決民族問(wèn)題的關(guān)鍵所在。少數(shù)民族的政治權(quán)益，包括民族平等權(quán)；選舉權(quán)和被選舉權(quán)；宗教信仰自由權(quán)利等；社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，包括勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，自由遷徙和合法居住的權(quán)利，社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利；文化權(quán)益，有保護(hù)發(fā)展本民族傳統(tǒng)文化權(quán)利，使用和發(fā)展本民族語(yǔ)言文字權(quán)利，受教育權(quán)等等。由于城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)等因素，少數(shù)民族流動(dòng)人口在流入城市的過(guò)程中仍然存在著自身“五險(xiǎn)一金”、子女就學(xué)等等多種權(quán)益問(wèn)題難以保障的狀況。

三、阻礙少數(shù)民族流動(dòng)人口合法權(quán)益得到保障的因素分析

1、體制機(jī)制問(wèn)題

勞動(dòng)就業(yè)制度；中國(guó)目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)分為兩個(gè)層級(jí)，即高級(jí)和低級(jí)，少數(shù)民族流動(dòng)人口由于其特殊性，大部分屬于低級(jí)勞動(dòng)力，缺乏相關(guān)的勞動(dòng)保障。

教育不配套；中國(guó)教育制度至今仍存在問(wèn)題，其尚未隨著戶(hù)籍制度的調(diào)整而進(jìn)行配套的改變，由于少數(shù)民族流動(dòng)人口的特殊性，致使有時(shí)仍然會(huì)享受不到公平的受教育機(jī)會(huì)。

法律體制不健全，保障重點(diǎn)不突出；目前關(guān)于少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障的法律，其多是以條例顯現(xiàn)出來(lái)的，少有針對(duì)性專(zhuān)門(mén)立法。對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)人口亟待關(guān)注的社會(huì)醫(yī)療、教育等保障問(wèn)題，一些相關(guān)的法律還沒(méi)有明文規(guī)定，出現(xiàn)了保障重點(diǎn)不突出的尷尬情況。

2、政府治理問(wèn)題

政府的履職不到位；一是針對(duì)城市民族工作的新問(wèn)題新?tīng)顩r，缺乏相應(yīng)適合的調(diào)理辦法。二是工作職能沒(méi)有全完發(fā)揮出來(lái)，社會(huì)治理中公安，社區(qū)與相關(guān)民族部門(mén)并沒(méi)有做好相互協(xié)調(diào)工作，造成效率低下。三是對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的經(jīng)營(yíng)監(jiān)管不到位，缺乏監(jiān)管力度，執(zhí)行力低。四是政府文化宣傳力度不夠，對(duì)外界的宣傳沒(méi)有起到應(yīng)有的效應(yīng)。五是服務(wù)不到位，有的城市缺乏依法行政服務(wù)大眾的理念，存在嚴(yán)重的缺位和越位情況，很大程度上阻礙了權(quán)益的保障。

四、結(jié)合實(shí)際治理，多角度探討如何保障民族流動(dòng)人口合法權(quán)益并尋找民族工作的突破口

筆者通過(guò)基層實(shí)地調(diào)查走訪(fǎng)，發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人口落地“第一站”就是社區(qū)，因此社區(qū)是與其聯(lián)系的最緊密的平臺(tái)。搞好社區(qū)的對(duì)口管理工作則是城市民族治理工作的重點(diǎn)。通過(guò)走訪(fǎng)大連市多個(gè)當(dāng)?shù)亟值郎鐓^(qū)，筆者深有感觸，獲得了大量資料，這也是更好地完成此項(xiàng)研究工作的基礎(chǔ)。

文化角度：表現(xiàn)較突出的問(wèn)題就是民族互動(dòng)和文化認(rèn)同感的問(wèn)題。大量進(jìn)城打工的少數(shù)民族，堅(jiān)持本民族傳統(tǒng)、強(qiáng)化自我意識(shí)、導(dǎo)致缺少民族間的互動(dòng)。因此，加強(qiáng)少數(shù)民族間的文化互動(dòng)與培養(yǎng)民族文化認(rèn)同刻不容緩。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)某街道某社區(qū)針對(duì)其轄區(qū)民族流動(dòng)人口多的特點(diǎn)，提出了少數(shù)民族365家園這一獨(dú)特想法，并已落實(shí)成服務(wù)點(diǎn)。少數(shù)民族可以在服務(wù)點(diǎn)內(nèi)享受合法的權(quán)益服務(wù)，如法律維權(quán)咨詢(xún)、信息咨詢(xún)、教育講座等等；并且依據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，在服務(wù)點(diǎn)開(kāi)展社區(qū)文化節(jié)活動(dòng)，傳播民族風(fēng)情，滿(mǎn)足少數(shù)民族的文化需求；并基于此推出了“站北好人”系列活動(dòng)，感染并激勵(lì)各族同胞“向好人學(xué)習(xí)”。使他們更快地融入新環(huán)境，增強(qiáng)凝聚力和責(zé)任感。

法律宣傳教育角度：流入到城市的大部分少數(shù)民族文化水平低下，法律意識(shí)較差，不服從當(dāng)?shù)毓芾恚@就體現(xiàn)了加強(qiáng)法律教育的必要性。同時(shí)，政府部門(mén)亦要做好準(zhǔn)備工作，制訂事前緊急處理預(yù)案，做到防患于未然，在事情發(fā)生前解決；同時(shí)遵循民族關(guān)系原則辦事，力求做到增強(qiáng)流動(dòng)人口的法律意識(shí)，明辨是非的能力。另外各級(jí)政府必須加大宣傳力度，通過(guò)各種手段提高流動(dòng)人口的文化素質(zhì)，運(yùn)用社區(qū)優(yōu)勢(shì)，利用少數(shù)民族節(jié)日、習(xí)俗，進(jìn)行宣傳，在文化服務(wù)中提高治理水平。

政府自身管理角度：目前來(lái)說(shuō)，少數(shù)民族流動(dòng)人口的流入地與流出地的人口管理脫節(jié)是造成少數(shù)民族流動(dòng)人口管理缺失的主要原因；很多城市政府對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)人口沒(méi)有準(zhǔn)確人數(shù)的統(tǒng)計(jì)，因此加強(qiáng)地方政府的人口管理工作和綜合調(diào)控工作，優(yōu)化管理模式成為保障民族權(quán)益的必然要求。

在新時(shí)期背景下，政府不再使用以往的“防范式管理”，而將推廣新的嵌入式治理，所謂嵌入式治理，是一種新型的，脫離于傳統(tǒng)防范體制式的管理，是將流動(dòng)人口進(jìn)行就地登記，就地安置及提供相應(yīng)服務(wù)實(shí)現(xiàn)治理，實(shí)際上就是摒棄了本地以往對(duì)于流動(dòng)人口的“排外性”觀念，把流入的人口就地將其“嵌入”到社會(huì)治理的大體系中，這樣既更新了觀念思想，也提高了治理效率。外來(lái)的流動(dòng)人口，在“降落”的第一站——社區(qū)時(shí)，便通過(guò)社區(qū)的登記與走訪(fǎng)，建立信息檔案這樣的形式，逐漸接受政府的基礎(chǔ)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)嵌入式治理。同時(shí)完善流動(dòng)人口管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，真正將問(wèn)題劃歸到多個(gè)相關(guān)部門(mén)的工作中，以基層社區(qū)為基礎(chǔ)，運(yùn)用社區(qū)管理模式進(jìn)行密集化管理，加強(qiáng)必要的跨區(qū)域合作，提高自身辦事效率，同時(shí)也要追求“精益求精”，讓民族工作者深入基層，了解情況，加以培訓(xùn)，提高素質(zhì)，把城市民族工作更上一層樓。

五、總結(jié)保障對(duì)策，實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新

少數(shù)民族是中華大家庭中不可分割的元素，而少數(shù)民族流動(dòng)人口問(wèn)題無(wú)疑是中國(guó)現(xiàn)階段不可忽視的重點(diǎn)，這是城市民族工作者的重要任務(wù)，也是新時(shí)代我們年輕人不能回避的任務(wù)。地域文化差異、民族差異的普遍存在，使得流動(dòng)人口合法權(quán)益必能完全受到保障?？偟膩?lái)看，是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、地區(qū)發(fā)展不平衡這樣的大環(huán)境造就的。以下作為筆者參考意見(jiàn)供讀者交流。

1、健全社會(huì)治理體制，切實(shí)關(guān)注流動(dòng)人口。完善人口管理統(tǒng)籌機(jī)制，加強(qiáng)人口管理工作與綜合調(diào)控工作，要求不僅是民族工作部門(mén)，公安、人事、勞動(dòng)和社保、民政、教育、計(jì)生等部門(mén)，要加強(qiáng)協(xié)作配合，把管理、教育、服務(wù)密切聯(lián)系起來(lái)，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)，保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。人口流入、流出地要密切配合，互通信息。[4]做好頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政府從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變，從好的政府轉(zhuǎn)變成治理好社會(huì)的政府；

2、做好資源整合，建立高效的信息交流體系。對(duì)待百姓的利益訴求統(tǒng)一劃分信息，借助現(xiàn)代信息科技，拓寬社情民意反映和收集渠道，掌握實(shí)時(shí)居民動(dòng)態(tài)；健全社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制，在基層針對(duì)矛盾沖突建立議事會(huì)，調(diào)解室等，充分照顧包括少數(shù)民族流動(dòng)人口在內(nèi)的廣大民眾需求。

3、加快相關(guān)的新政策條例和法規(guī)的貫徹落實(shí)。面對(duì)新形勢(shì)下的人口流動(dòng)潮，黨和國(guó)家已高度重視，并盡快制定相關(guān)的法規(guī)和政策來(lái)進(jìn)行法律、政治上的指導(dǎo)，各級(jí)政府需要深入將其貫徹落實(shí)并適當(dāng)給予扶持。

4、實(shí)現(xiàn)嵌入式治理，寓管理于服務(wù)之中。使社區(qū)充分發(fā)揮流動(dòng)人口“嵌入”的作用，對(duì)其進(jìn)行登記注冊(cè)，社區(qū)充分發(fā)揮其有利資源，入戶(hù)走訪(fǎng)，掌握流動(dòng)人口的信息，著眼于少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣與物質(zhì)文化需求對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)以服務(wù)促管理。

5.社會(huì)治理中應(yīng)做好社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；這是以往社會(huì)治理中缺少的一點(diǎn)。群眾缺乏知情權(quán)和表達(dá)權(quán)正在成為社會(huì)矛盾的新特征，這也是會(huì)出現(xiàn)信“上”不信“下”，信“訪(fǎng)”不信“法”，信“鬧”不信“理”的根本原因。[5]針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的決策，通過(guò)前期介入，后期化解的優(yōu)勢(shì)，在重大事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)注重社會(huì)公平公正。

6.追求政府，公民、非政府組織的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)治理的多元化。公民是社會(huì)治理的對(duì)象，同時(shí)也是自治的主體，在新的條件下，提高自身的道德素質(zhì)和文化素質(zhì)，提高法律意識(shí)，權(quán)利與義務(wù)意識(shí)，明晰責(zé)任是時(shí)代賦予的新要求；惟有政府的“社會(huì)治理”與公民“自我管理”相結(jié)合，適時(shí)引入非政府組織的加入，來(lái)更好的解決居民遇到的難處，實(shí)現(xiàn)治理與被治理的有機(jī)統(tǒng)一，這樣方可推進(jìn)我們的政治、社會(huì)等權(quán)益得到進(jìn)一步保障，使我們的城市社會(huì)體系更加健全。

少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益問(wèn)題不僅在現(xiàn)在需要關(guān)注和重視，在未來(lái)也仍將是一個(gè)關(guān)系國(guó)家關(guān)系民生的問(wèn)題，需要我們不斷地結(jié)合發(fā)展實(shí)際，結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)和需要去研究和解決；造福國(guó)家、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興任重道遠(yuǎn)。

[1] “我國(guó)流動(dòng)人口現(xiàn)狀”，民生網(wǎng)http：//www.msweekly.com/ news/shizheng/2016/0107/54757.html.

[2]“大連市流動(dòng)人口呈現(xiàn)三大特征”，民心網(wǎng)http：//www.mxwz. com/dept/shfw/view.aspx?ID=1463420&tjpd=rkjsw.

[3] 吳勇輝：城市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障研究[D].中央民族大學(xué)，2011.

[4] 田小穹：民族地區(qū)社會(huì)治安綜合治理研究[D].北京，中央民族大學(xué)出版社，2010.

[5] 連玉明：社會(huì)管理科學(xué)化與制度創(chuàng)新[D].北京：社會(huì)科學(xué)文化出版社，2012.

（責(zé)任編輯：占雨秀）