稅收合理發(fā)力助推“一帶一路”倡議落實*

稅收合理發(fā)力助推“一帶一路”倡議落實*

楊志勇（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

中國發(fā)出“一帶一路”倡議以來，各方面的制度和政策都在跟進，可以預(yù)期，“一帶一路”倡議的成功將造福人類。但 “一帶一路”沿線國家情況的復(fù)雜性，決定了“一帶一路”倡議的實現(xiàn)必須經(jīng)過艱難的努力，其中就包括稅收制度建設(shè)和稅收政策的優(yōu)化選擇。對此，筆者擬談點初步的想法。

一、助力“一帶一路”倡議需要給稅收功能作用恰當?shù)亩ㄎ?/h2>

稅收助力“一帶一路”倡議，首先需要對稅收功能作用有一個恰當?shù)恼J識。任何超越稅收功能作用的任務(wù)，不僅不利于既有目標的實現(xiàn)，而且可能帶來風險。稅收功能作用的發(fā)揮，需要建立在對稅收規(guī)律的認識之上。市場在資源配置中應(yīng)該起決定性作用，稅收只是助力而不能替代市場的作用。試想，即使“一帶一路”相關(guān)業(yè)務(wù)的稅負為零，如果投資回報很低甚至為負數(shù)，投資者也會裹足不前。反過來，即使稅負相對較高，只要資本回報率是可以接受的，投資者仍然會持續(xù)投入。這么說，是要強調(diào)稅收因素只是參與投資業(yè)務(wù)的一個重要因素。當然，相對而言，如果其他條件不變，稅負越輕，資本回報率也就越高?！耙粠б宦贰背h實施中優(yōu)化稅收政策的作用由此可見一斑。

稅收助力“一帶一路”倡議，必須明確定位在“助力”上。稅收只是相關(guān)投資和貿(mào)易業(yè)務(wù)的催化劑，而不是基本的決定力量?！耙粠б宦贰毖鼐€國家情況復(fù)雜。特別是，絲綢之路穿越的中亞地區(qū)，不僅經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，而且政治上的不確定性因素較多，投資者要面對較高的系統(tǒng)性風險，如果沒有較高的預(yù)期回報，那么投資往往不會進行下去。應(yīng)對風險的另一辦法是用貿(mào)易替代投資，因為貿(mào)易相對風險要小得多。但是，“一帶一路”倡議的中心內(nèi)容之一是實現(xiàn)互聯(lián)互通，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可能用貿(mào)易來替代。更高風險的投資如果有更加合適的稅收政策支持，那么投資進展就可能更加順暢。俄羅斯和東歐地區(qū)都是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟的地區(qū)，市場經(jīng)濟體制不健全也可能在一定程度上影響“一帶一路”倡議中市場作用的發(fā)揮。西亞、南亞和東南亞以及非洲地區(qū)的情況也很復(fù)雜，不同宗教不同文明的沖突不同程度存在，①參見亨廷頓（2002）的有關(guān)論述。市場作用能在多大程度上得到發(fā)揮同樣受到制約。

在上述條件下，不過分高估稅收的功能作用，也不低估稅收的助力作用，當是稅收助力“一帶一路”倡議的基本原則。“一帶一路”的稅收支持政策應(yīng)該和全局的“走出去”稅收政策是一致的，相互協(xié)調(diào)的。“走出去”的稅收政策應(yīng)該切合“一帶一路”倡議的實際，有利于中國企業(yè)與沿線國家和地區(qū)的投資和貿(mào)易?！耙粠б宦贰背h呼喚的是“走出去”稅收政策的升級版，而不應(yīng)該是單獨為“一帶一路”服務(wù)出臺的定制版，這是由稅收政策的內(nèi)在公平要求所決定的?，F(xiàn)有的“走出去”稅收政策如與“一帶一路”倡議的要求不相吻合，應(yīng)該考慮的是如何優(yōu)化“走出去”稅收政策，而不是另行制定新的稅收政策。

二、國際稅收關(guān)系的優(yōu)化應(yīng)該在“一帶一路”倡議實施中排在重要的位置

“一帶一路”倡議所覆蓋的國家和地區(qū)情況特別復(fù)雜。各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，稅收制度也特別復(fù)雜。特別是一些地區(qū)，如中亞地區(qū)的稅制復(fù)雜，稅收征管能力不足（杰文斯，2016）。與稅制建設(shè)還處于發(fā)展初期的國家和地區(qū)進行稅收協(xié)調(diào)，顯然和稅制建設(shè)已經(jīng)進入現(xiàn)代化階段的國家和地區(qū)相比有很大差異，前者需要的是比后者更加簡單易行的操作方法。

國際稅收關(guān)系安排應(yīng)該堅持對等原則。稅收制度相仿、稅制結(jié)構(gòu)相似的國家之間的稅收協(xié)調(diào)相對容易做到，反之，則協(xié)調(diào)工作較為復(fù)雜。發(fā)達國家和發(fā)展中國家國際稅收關(guān)系遵循原則一直有居民稅收管轄權(quán)和收入來源地稅收管轄權(quán)之爭，這是發(fā)達國家對外投資多而發(fā)展中國家對外投資少所致。發(fā)達國家作為一個群體傳統(tǒng)上更加重視居民稅收管轄權(quán)，但是隨著經(jīng)濟全球化進程的加快，發(fā)展中國家的資本輸出規(guī)模也在迅速擴大。中國從2014年起已經(jīng)成為資本凈輸出國。從國家利益出發(fā)，再強調(diào)收入來源地管轄權(quán)顯然已經(jīng)不能更好地維護國家稅收利益。

原則性安排是國家稅收關(guān)系優(yōu)化的基礎(chǔ)，更為具體細致的國際稅收關(guān)系的確定則需要對相關(guān)國家具體稅制有相當充分的認識。對于國內(nèi)企業(yè)來說，多數(shù)對中亞或其他“一帶一路”國家的稅制了解不多，這種信息盲點對“走出去”企業(yè)的影響到底有多大更是未知數(shù)。一般說來，稅制建設(shè)初始階段常常伴隨著具體稅制和稅收政策的多變，這對于企業(yè)來說，本身就帶有諸多不確定性。如果在國際稅收關(guān)系安排中，中國能夠和相關(guān)國家就稅制和稅收政策的確定性達成某種協(xié)議，那么對于“走出去”企業(yè)來說是一大利好。這樣，致力于稅負確定性的目標就應(yīng)該成為中國和相關(guān)國家國際稅收關(guān)系確定的一項重要內(nèi)容。為了降低稅負不確定性給“走出去”企業(yè)帶來的負面影響，到國家鼓勵但不確定性程度高的國家或地區(qū)進行投資的，可以考慮對其收益在特定期限內(nèi)實行免稅政策。在不確定程度較高的國家或地區(qū)進行投資本身就充滿高風險，在這個時候，國家讓渡部分稅收利益，與投資者共擔風險是合適的。

三、納稅服務(wù)應(yīng)該在稅收助力“一帶一路”倡議中發(fā)揮中心作用

“一帶一路”倡議涉及的國家和地區(qū)中，中亞、西亞、南亞、東南亞、非洲國家的稅制差別很大，國內(nèi)各界對這些地區(qū)的稅制了解還很有限。目前，稅務(wù)部門正在積極應(yīng)對，如各地國稅部門組織編譯了相關(guān)國家的稅制資料，受到“走出去”企業(yè)的歡迎。一些中亞國家的稅制資料第一次系統(tǒng)地介紹到國內(nèi)，這對于納稅人了解“一帶一路”沿線國家的稅制無疑有很大幫助。但是，稅制情況總是在動態(tài)發(fā)生變化，及時更新各國稅制資料才能適應(yīng)納稅人的信息需求。稅務(wù)部門要發(fā)揮好組織者的作用，同時還要借力學(xué)術(shù)界和社會各界，共同致力于“一帶一路”沿線國家稅制信息的服務(wù)工作。

經(jīng)濟全球化的加快要求中國有自己的高水平的國際稅收政策研究中心。這類中心應(yīng)該承擔起包括“一帶一路”沿線國家和地區(qū)稅收制度和政策信息收集與整理任務(wù)，為社會各界提供服務(wù)。它不同于一般意義上的研究中心，而應(yīng)該與日常稅務(wù)工作對接。國際稅收信息量大，信息收集與整理應(yīng)該有側(cè)重點。沿線大國稅制信息毫無疑問應(yīng)該作為研究中心工作的重點，例如印度稅制。印度作為金磚國家，又是人口第二大國，未來經(jīng)濟增長潛力很大，中國必然與它頻繁打交道。打交道越多，就越需要更深入地了解稅制信息。服務(wù)于社會各界的稅制信息不僅僅是官方發(fā)布的信息，還應(yīng)包括各類稅收案例，為投資者提供更加全面系統(tǒng)的稅制立體資料。其他國家的稅制信息同樣要突出重點，與“一帶一路”倡議的要求相互配合。

稅收與經(jīng)濟關(guān)系密切，沒有較完整全面的宏觀經(jīng)濟和行業(yè)信息，常規(guī)的稅制和稅收政策信息就不容易發(fā)揮作用。因此，稅務(wù)機關(guān)要與相關(guān)研究機構(gòu)配合，全面、及時做好宏觀經(jīng)濟和行業(yè)信息的收集與整理工作。

四、梳理并修訂已有的國際稅收協(xié)定 更好地服務(wù)于“一帶一路”倡議

國際稅收協(xié)定是國家之間處理稅收分配關(guān)系的最主要依據(jù)。協(xié)定的簽署總是在特定環(huán)境中進行的。服務(wù)于不同時期不同目標，國際稅收協(xié)定具體條款的側(cè)重點也不同。不僅中國開放型經(jīng)濟體制在升級，其他國家所面臨的經(jīng)濟社會環(huán)境也在發(fā)生變化。這就要求重新梳理已有的國際稅收協(xié)定，以應(yīng)對不斷發(fā)展變化的局面?，F(xiàn)實中的問題很多，比如中國合伙企業(yè)為“一帶一路”沿線國家提供服務(wù)，可能面臨證明該合伙企業(yè)構(gòu)成中國稅收居民的身份證明，但是中國《企業(yè)所得稅法》又規(guī)定合伙企業(yè)不適用該法（李娜，2015）。類似情形亟待找到合適的解決方案。各國情況不同，納稅所要求的程序和所提供的證明各不相同。除了加強雙邊磋商機制之外，還可以借鑒一些國家和國際組織新的協(xié)定范本及注釋，將相關(guān)內(nèi)容補充進協(xié)定，更好地解決問題。

控制稅收風險是“走出去”企業(yè)不可小覷的問題。稅收成本是“走出去”企業(yè)最主要的成本之一①趙艷清（2017）將稅收成本列為“走出去”企業(yè)的第三大成本。。逃稅與避稅從定義上容易區(qū)分，前者是違反稅法的行為，后者在稅法范圍內(nèi)進行交易。但在現(xiàn)實中，兩者的區(qū)分往往有難度。“走出去”企業(yè)所進行的交易從自身對稅法的理解上看是避稅，但是這樣的“避稅”卻不被東道國稅務(wù)當局所認可，這就容易帶來補稅及承擔相關(guān)責任的稅收風險。對于大企業(yè)來說，這樣的稅收風險損失的不僅僅是金錢，還有商譽。因此，“走出去”企業(yè)應(yīng)盡量減少此類稅收風險的發(fā)生。國際稅收協(xié)定對可能的稅收風險也應(yīng)有一定的防范機制。

適應(yīng)發(fā)展中國家資本輸出國實際的國際稅收協(xié)定的形成是新生事物。一方面，收入來源地稅收管轄權(quán)對發(fā)展中國家仍然有利；另一方面，資本輸出所帶來的稅收利益只能通過居民稅收管轄權(quán)來加以保障。發(fā)展中國家過去在強調(diào)來源地管轄權(quán)的同時，通常也不放棄居民稅收管轄權(quán)，但在實際上，居民稅收管轄權(quán)對國際稅收的征管水平有很高的要求。即使是發(fā)達國家，如果沒有國際稅收情報交換機制的支持，那么對自身稅收利益也是鞭長莫及。近年來，美國實施《海外賬戶稅收遵從法》要求外國銀行逐步開放賬戶信息，對美國居民海外稅收管轄權(quán)的行使起到了積極作用。20國集團組織（G20）、經(jīng)濟合作和發(fā)展組織（OECD）、聯(lián)合國等都對國際稅收合作提出了要求。特別是BEPS行動計劃更是讓稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移問題有了初步的應(yīng)對方案。各國稅收征管合作的增強，都需要在國際稅收協(xié)定上得到充分的反映。修訂既有的國際稅收協(xié)定，以適應(yīng)未來世界經(jīng)濟發(fā)展的需要，是“一帶一路”倡議落實的當務(wù)之急。

五、加快國內(nèi)稅制改革 服務(wù)“一帶一路”倡議

國際稅收關(guān)系從根本上說是國內(nèi)稅制的延伸。在封閉經(jīng)濟條件下，一國可以完全根據(jù)自身情況自主選擇稅制。但是，在開放經(jīng)濟條件下，一國稅制的選擇再也不能不考慮國際稅收競爭因素。2017年新就職的美國總統(tǒng)特朗普上任伊始就在積極推動稅制改革，旨在大幅度降低稅負。減稅力度能否達到預(yù)期，還需要得到立法機構(gòu)的批準，但美國減稅已是大勢所趨，而且減稅力度不會太小。特朗普減稅是大概率事件，中國對此不能不加以應(yīng)對。

近年來中國一直在推行減稅政策，2017年更是強調(diào)減稅降費，而且減稅降費的力度要讓企業(yè)有切身的體會。這是應(yīng)對美國稅制改革的有利條件。也就是說，對于特朗普總統(tǒng)的減稅，中國只要進一步完善已有的減稅降費政策就能夠加以應(yīng)對，關(guān)鍵在于調(diào)整幅度，在于是否有足夠的空間。2017年中國第一季度經(jīng)濟同比增長6.9%，為近6個季度最高，實現(xiàn)了開門紅；②國家統(tǒng)計局.一季度國民經(jīng)濟運行開局良好[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170417_1484963.html，2017-05-03.第一季度稅收收入也以較快速度增長，同比增長14.7%。③財政部.2017年3月財政收支情況[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201704/t20170414_2580092.html，2017-05-03.雖然未來三季度還有一些不確定性，但是稅收收入較快的同比增長速度為進一步減稅提供了更大的空間。企業(yè)所得稅收入和成本費用的確認，都有一定調(diào)整空間。研發(fā)費用加計扣除、成本費用據(jù)實扣除等也都有一定的下調(diào)空間。此外，也可根據(jù)實際情況下調(diào)企業(yè)所得稅稅率，作為應(yīng)對美國減稅政策的方案之一。

“一帶一路”倡議的稅收支持從根本上看需要國內(nèi)稅制的改革與完善。貿(mào)易的出口零稅率應(yīng)當堅持，投資的相關(guān)稅收政策還需要進一步優(yōu)化?！耙粠б宦贰背h稅收支持的著眼點不應(yīng)該只放在相關(guān)國家和地區(qū)的投資上，而且還應(yīng)該將加快國內(nèi)稅制改革放在優(yōu)先項上。中國是一個大國，“走出去”稅收政策應(yīng)該是一個完整的體系，而不能是零敲碎打的。“走出去”稅收政策與國內(nèi)稅收政策也應(yīng)該是一個平衡的體系，在資本輸出上，應(yīng)該對所有資本一視同仁。進一步修訂《企業(yè)所得稅法》，對接中國企業(yè)“走出去”需要，形成合理的國際稅收管理體系，服務(wù)“一帶一路”倡議。

六、結(jié)語

對接“一帶一路”倡議，稅收支持政策的選擇還應(yīng)根據(jù)倡議的著力點，特別是在中國企業(yè)參與沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有所作為，要根據(jù)行業(yè)的特殊性，選擇適當?shù)亩愂照?。從國家治理現(xiàn)代化的目標實現(xiàn)來看，中國的“走出去”稅收政策應(yīng)該是統(tǒng)一的，對不同地區(qū)的所有“走出去”企業(yè)一視同仁?！耙粠б宦贰背h的稅收支持只能在統(tǒng)一的稅收政策體系框架內(nèi)進行，稅收支持政策必須緊緊圍繞“一帶一路”倡議的目標進行。緊緊圍繞這一目標，稅收治理的現(xiàn)代化應(yīng)該如何實現(xiàn)？“一帶一路”倡議的稅收政策支持，是要鼓勵企業(yè)“走出去”，但企業(yè)為什么要“走出去”？企業(yè)“走出去”與稅收有什么關(guān)系，與國家發(fā)展有什么關(guān)系？這些問題都需要回答。企業(yè)只有自愿服務(wù)于“一帶一路”倡議，效率才會改進，企業(yè)和政府的雙贏多贏目標才會實現(xiàn)。

[1] 杰弗里·歐文斯.新絲綢之路：稅收將成為助力還是阻力[J].國際稅收,2016,(11).

[2] 李娜.透過案例看稅收協(xié)定如何促進中國新型外向型經(jīng)濟發(fā)展[J].國際稅收,2015,(9).

[3] 塞繆爾·亨廷頓.文明的沖突與世界秩序的重建[M].周琪,劉緋,張立平,王圓譯.北京：新華出版社，2002.

[4] 楊志勇.實施“一帶一路”戰(zhàn)略的財稅政策研究[J].稅務(wù)研究,2015,(6). [5] 趙艷清.中國企業(yè)跨境投資稅收風險及其防控[J].國際稅收，2017,(2).

責任編輯：高 陽

* 本文是2017年中國社會科學(xué)院哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新工程項目“‘十三五’時期深化財稅改革價格體制改革研究——宏觀經(jīng)濟政策選擇與財稅價格體制改革”的階段性成果。