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    公共政策執(zhí)行中橫向政府間博弈困境研究

    2017-12-09 10:59:37賈幫飛張洋洋
    現(xiàn)代商貿工業(yè) 2017年34期
    關鍵詞:集體行動社會資本

    賈幫飛+張洋洋

    摘 要:公共政策的執(zhí)行涉及范圍廣,主體數(shù)量龐大,競爭激烈,并且十分強調地方政府集體行動的合作。屬于典型的“集體行動”。在集體行動過程中,存在“搭便車”現(xiàn)象,從而導致集體行動的困境。涉及集體行動的困境的典型理論有:奧爾森集體行動困境的邏輯,作為博弈分析的囚徒困境,新制度主義理論。運用社會資本理論,嘗試運用信任,規(guī)范,公民參與網(wǎng)絡,化解橫向地方政府的消極非合作博弈,使其走向積極的合作,實現(xiàn)地方政府集體利益的最大化。

    關鍵詞:公共政策執(zhí)行;橫向政府博弈;集體行動;社會資本

    中圖分類號:D9 文獻標識碼:A doi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.34.067

    1 橫向地方政府間公共政策執(zhí)行博弈的內涵及主體分析

    1.1 橫向地方政府間公共政策執(zhí)行博弈的內涵

    關于橫向的地方政府間的博弈。田千山認為:公共政策執(zhí)行中,橫向政府間的博弈是指 “為了實現(xiàn)所管轄的地區(qū)利益最大化,就各種有形或者無形的資源,各同級地方政府間展開的激烈的競爭,”。宋林霖,彭豐民認為:“橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈是指:在市場經濟條件下,公共政策執(zhí)行過程中,為了實現(xiàn)所管轄地區(qū)集體利益最大化,依靠各種有形或者無形的資源,沒有上下級關系的橫向政府之間所形成一種非合作行為?!蓖跤嗌J為:“橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈是指為了實現(xiàn)既定的政策目標,沒有層次關系的地方政府間,圍繞資源的使用以及政策執(zhí)行,而采取激烈競爭,以實現(xiàn)自身利益最大化的行為?!?謝煒,蔣云根認為:“橫向地方政府間博弈是指:為了實現(xiàn)自身利益最大化,沒有隸屬關系的同級地方政府之間,依靠各種有形或無形資源而展開競爭?!?/p>

    筆者認為:橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈大致包括:第一參與的主體:地方政府、其它地方政府、非政府組織、收益群體、目標群體。第二博弈的目的:追求地方政府自身利益。第三博弈的對象:圍繞有形的、無形的,實在的、潛在的資源展開的競爭。第四:博弈的手段是非合作競爭手段。筆者認為:橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈是指:地方政府為實現(xiàn)自身目標即利益最大化,圍繞各種有形的、無形的,實在的,潛在的資源,所采取與其它地方政府,非政府組織,其它受益群體,目標群體的競爭的非合作行為。

    1.2 橫向政府間公共政策執(zhí)行主體的博弈分析

    公共政策執(zhí)行過程中主要有三個層次:第一層,政策的制定者(上級政府);第二層,政策執(zhí)行中受益者(同級地方政府、非政府組織機構、受益群體);第三層,政策的對象(目標群體)。地方政府是政策的執(zhí)行者,處于利益的中心位置,故來自多方的博弈。筆者認為橫向政府間的博弈可以理解為“兩個方向,四位一體”的博弈。兩個方向指的是:主要是縱向的與上級政府的博弈,橫向的與其它政府,非政府組織,受益群體,目標群體之間的矛盾。本文主要探討橫向政府間的的博弈。四位一體:地方政府處于利益的中心位置。來自其他四方的競爭,故四方博弈最終統(tǒng)一于一體。公共政策執(zhí)行過程中,博弈主體數(shù)量眾多,追求的利益有所差異,他們之間的非合作行為,必然帶來公共政策執(zhí)行的困境。

    2 橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的困境

    2.1 地方政府博弈的“公用地悲劇”

    “公用地悲?。═ragedy of the Commons)”是加勒特.哈丁在1968年,《科學》一文提出的。主要是指“自由的使用公共資源,最終導致所有公共資源的毀壞?!?/p>

    地方政府的非合作博弈符合“公用地悲劇”。目前學界通過建立模型來說明橫向政府公共政策執(zhí)行博弈的“公用地悲劇”,其中,宋林霖和謝偉建立的模型較為清楚。謝煒,蔣云根在《中國公共政策執(zhí)行中地方政府間的利益博弈》模型中指出,博弈的結果大致可以劃分為三種博弈類型。第一種:合作共贏型博弈。在此博弈中,X政府和Y政府相互信任,互相合作,使各自都獲得了100萬的收益。第二種是非合作博弈。Y政府爭取合作,而X政府采取不合作。Y政府要為了合作進行要支付100萬的成本,而X政府不支付成本,卻靠搭便車或得了60萬成本 。第三種就是消極非合作博弈。X政府和Y政府都采取不合作的方式。雙方為實現(xiàn)既定目標各自需要支付100萬的成本。造成各自的虧損。

    在公共政策的實際運行過程中,地方政府為了獲得財政收入的增加,或得更多的項目支持。采取非合作競爭的方式。(例如政策傾斜,自我保護)來追求自身利益最大化。政府工作人員,為了自身的晉升,追求短期的績效,結果都無異于“公用地悲劇”。

    2.2 地方政府博弈的“集體行動困境”

    有關集體行動的困境,學界較為著名的是“奧爾森集體行動的邏輯”。奧爾森對集體行動的表述“人是理性的,追求自身利益,即使在實現(xiàn)集體利益的同時,能夠獲利,他們也不會為實現(xiàn)集體利益而采取行動。除非集團的人數(shù)很少,或者存在某種強制手段,否則他們不會采取集體行動”。

    此處,可以理解為兩種路徑:第一條路徑。人都是理性的追求自我利益,在大集團利益實現(xiàn)的時候,他不必為此付出努力,“搭便車”可以使自己不支付成本,而或得利益,在這種情況下人們自然而然的選擇“不采取集體行動”。第二種路徑是:存在強制,或者其他特殊手段,迫使個人為實現(xiàn)集體利益而采取行動,這些強制和特殊手段確實對實現(xiàn)集體利益,具有重要意義,但是靠強制,缺少對集團的信任,最終還是使集體鍵入了非合作博弈的集體困境。

    雖然現(xiàn)實中公共政策執(zhí)行所遇到的困境,并不都能用“奧爾森集體行動的困境的邏輯”來解釋。但是在公共政策的執(zhí)行主體中,每個主體都是有理性的的,追求自身利益的實現(xiàn),一旦發(fā)現(xiàn)自己可以不付出,就能獲得利益,他們自然會選擇“搭便車”。即使有外在強制性約束,他們也會消極執(zhí)行。

    3 橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的邏輯生成

    3.1 內在動力:利益的追求

    橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的內在動力:是“利益的訴求”。地方政府官員和政府機構具有雙重身份。一方面他們是為實現(xiàn)公共利益的政治人,另一方面他們是為實現(xiàn)自身利益的“經濟人”?!敖洕恕?,最早由亞當斯密提出來的,運用于西方經濟學當中?!澳吕者M一步完善了經濟人”假設,他認為必須將經濟人獨立出來,以此界定經濟人的內涵。他提出:“經濟人”就是擅長計算、具有創(chuàng)造性,能夠實現(xiàn)自身利益最大化的人”。布坎南認為:要把政府官員和政府機構看成是運用自身權利,實現(xiàn)自身利益的經濟人”。公共政策的執(zhí)行最中,政府機構和政府官員“經濟人”和“政治人”之間存在著張力,如果處理不好,很容易使政府官員和政府機構,走向“經濟人”的異端。endprint

    3.2 社會環(huán)境:資源稀缺性

    “資源稀缺性”,不僅用在西方的經濟學中,在公共政策執(zhí)行過程中,也十分典型。因為資源稀缺性,所以才需要公共政策對各類資源進行調節(jié)和分配,決定政府“所為和所不為的所有內容”每個地方政府部門擁有的資源有限,無論地方政府追求的是有形的資源,還是無形的資源。每個地方資源有限,往往阻礙了地方政府的發(fā)展。為了謀求自身的發(fā)展,他們或者實行“地方保護住主義”或者與其它參與主體展開激烈的競爭。也會尋求短期的合作,但是最終對資源的角逐,也會導致合作的破裂。

    3.3 直接原因:信任流失

    美國學者林南曾經說過,“名聲是得到認可的總和。即一個人在社會群體當中所獲得的承認水平的高低。就團體而言,一個團體的集體名聲可以界定為,團體中有聲望的個體數(shù)量的多少,以及它被其它團體所熟知的水平?!惫舱叩挠行?zhí)行來源于參與主體之間的彼此信賴。信任是一筆無形的財富,也是一種非常重要資源。橫向政府間合作共贏型博弈,依賴政府機構之間的信任,也來源于政府官員之間的信任?,F(xiàn)實公共政策執(zhí)行過程中,由于政府或者政府官員不注意信用資源的積累,或者在政治博弈中采取不正當手段,使建立起來的信用資源流失,最終都導致公共政策執(zhí)行流于形式。

    3.4 外在制約:規(guī)范虧空

    橫向政府間公共政策的執(zhí)行依賴于“正式制度”(包括現(xiàn)存的法律、法規(guī)。)非正式制度(包含道德與文化因素的)。公共政策的執(zhí)行主體,處于對自身利益的保護,往往懼怕懲罰,因此,不敢侵犯正式的制度。但是非正式制度,由于具有量化的空間,同時也帶有很強的張力。為各個參與主體留下了空子。在公共政策執(zhí)行過程中,執(zhí)行者一方面違背道德,減少交易成本。以此追求自身利益的最大化。另一方面由于“良善的執(zhí)行文化”在政府官員那里還缺乏賴以成長的土壤。橫向政府間“道德的缺失”,政府官員沒有“良善的執(zhí)行文化”的熏陶,使橫向政府間公共政策執(zhí)行走向非合作。

    3.5 公民參與網(wǎng)絡不足

    雖然目前國家大力倡導政府簡政放權。政府在公共政策執(zhí)行過程中越來越趨向于多元主體的合作。但是實際效果甚微。一方面政府制定公共政策的狹隘目標難以得到修訂,一旦這種狹隘性目標被公民發(fā)現(xiàn),也自然增強了公民對公共政策的抵觸情緒。另一方面缺乏公民參與網(wǎng)絡也容易造成公共政策傳輸過程中,公共信息的封閉,造成地方政府和其它地方政府,以及公民政治信息的不對稱性。為平等的或得對稱的信息,勢必會在不同參與主體之間形成非合作的對峙局面。

    4 社會資本理論:橫向政府間合作博弈的解釋框架

    社會資本概念最早是被的法國社會學家“皮埃爾·布迪厄提出來的。他把社會資本界定為:“各種現(xiàn)實或潛在資源集合體,這些資源是由彼此承認或者默認的關系相互交叉而成的網(wǎng)絡。”羅伯特普特南認為:“在由社會資本構成的網(wǎng)絡共同體當中,公民參與網(wǎng)絡蘊藏著一次性交流的穩(wěn)定準則,這些準則促進了彼此之間信任的產生。這種網(wǎng)絡,有利于參與主體之間彼此信任,相互溝通、相互理解,因而有利于解決集體行動的困境”。社會資本是指:“社會群體成員在相互交流和溝通過程所產生的信任和規(guī)范,他們能夠提高社會效率,增加人力資本和物力資本的效益?!逼仗啬蠈嶋H上是強調了信任,規(guī)范,公民參與網(wǎng)絡等在在內的“社會資本”的軟約束來提高社會效率。

    4.1 凝聚信任資本,提升政府公信力

    政府的公信力是社會成員對依賴各種規(guī)則和網(wǎng)絡關系,對政府所產生的信任。公共政策的執(zhí)行過程中,自然而然的依賴于政府的公信力。信任資本是普特南提出的三大資本中最為關鍵的一部分。吳興云認為:“有兩種機制維持者中國現(xiàn)存的秩序:一是社會體制代表代表法理社會,依據(jù)法律調整現(xiàn)存的秩序。二是家族體制,代表禮俗社會,依據(jù)傳統(tǒng)禮儀和習俗來調整人與人之間的關系?!本哂泄帕Φ恼?,在頻繁的互動過程中,使自身的信任資本得以積累和增加。首先,要培育政府官員的責任意識。體現(xiàn)公共政策執(zhí)行的公共性,責任性,克己修身,做好表率,以發(fā)揮榜樣激勵的作用。其次增加政府部門間交流溝通。使彼此之間相互理解,相互寬容,增強彼此之間的信任。再次,懲罰在公共政策執(zhí)行過程中的“搭便車”現(xiàn)象,避免彼此形成的信任體系,遭到破壞。

    4.2 增加規(guī)范資本,規(guī)避道德風險性

    在社會資本理論中的規(guī)范,不同于正式的制度。這種規(guī)范是指人們在相互交流過程中形成的道德規(guī)范和寬容文化。不同于正式的法律、法規(guī)。這種規(guī)范具有典型的引導激勵作用,不具有懲罰作用。在公共政策的執(zhí)行過程中,利益主體為追求自身利益的最大化,往往采取非道德的手段,來獲取兩個方面的需求,一方面獲得的利益,另一方面面又免于處罰。作為道德和文化的資本,是一種很好的引導激勵資本。首先,對政府官員進行德育教育,使政府官員“養(yǎng)正氣”,樹正風。其次,培育互助型執(zhí)行文化,優(yōu)化執(zhí)行文化的合作氛圍。用文化的元素來打破合作的壁壘,暢通合作的信息與合作的渠道。

    4.3 建構公民參與的橫向網(wǎng)絡資本

    公民參與網(wǎng)絡包括橫向(相同地位和權力的人)的公民參與網(wǎng)絡。也包括縱向(隸屬關系)的公民參與網(wǎng)絡。在公共政策的執(zhí)行過程中,也需要建構公民參與的橫向網(wǎng)絡。首先:政府要簡政放權。雖然國家一直強調政府要把不該管的要交與市場,但是,在實際運行過程中,作為經濟人的政府官員,不愿意“大權旁落。首先,要引導政府官員“敢于放權”,“主動放權”。把自己該管的管好。不該管的不管,才能降低費用,實現(xiàn)整體效益的最大化。其次允許更多的非政府組織的成立。這些非正規(guī)性利益集團,勢必與“壟斷型政府”形成倒壓態(tài)勢。使博弈的各方不敢輕舉妄動,形成博弈的均衡態(tài)勢。構成多元參與主體的協(xié)同合作的局面。

    在公共政策的執(zhí)行過程中,由于地方政府理性“經濟人”的趨使,各參與主體追求自身利益的最大化,勢必造成橫向政府間執(zhí)行博弈的困境。解決集體行動困境,有“理性選擇制度主義,新制度主義,等諸多解釋。本文從社會資本理論角度,雖然不能全面、完整的解釋橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的困境,但是它確實是當前的一種行之有效的方法。

    參考文獻

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