城市控規(guī)視角下土地集約利用的影響機(jī)制研究

吳佳+鄧旭暉

摘 要：該文在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃銜接問(wèn)題的基礎(chǔ)上，探討了兩規(guī)在指標(biāo)控制上銜接最為密切的城市控規(guī)與城市土地集約利用之間的耦合關(guān)系，并從城市控規(guī)視角指出了城市土地集約利用的影響機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城市土地集約利用；城市控規(guī)；影響機(jī)制

中圖分類號(hào) F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）22-0004-03

Abstract：On the basis of the connection between general land use planning and urban master planning， the paper discusses the coupling relationship between the regulatory plan and intensive urban land use. Finally， the paper points out that the influence mechanism of intensive urban land use on the perspective of the regulatory plan.

Key words：Intensive urban land use； Regulatory plan； Mechanism

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃均對(duì)我國(guó)城市建設(shè)發(fā)揮了重大作用，在實(shí)踐操作中的銜接問(wèn)題也一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)，隨著1999年新一輪的國(guó)土資源大調(diào)查開(kāi)展以來(lái)，以朱才斌為代表的諸多學(xué)者從規(guī)劃工作方式和城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等方面對(duì)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)開(kāi)展了大量研究[1-3]。

隨著新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)，兩規(guī)中城鄉(xiāng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)已統(tǒng)一，在指標(biāo)控制上銜接最為密切的則是土地利用規(guī)劃中的城市土地集約利用和城市規(guī)劃中的城市控規(guī)。因此，基于城市控規(guī)視角來(lái)研究城市土地集約利用的影響機(jī)制，可為我國(guó)城市土地集約利用研究提供有益的參考。

1 城市控規(guī)和城市土地集約利用

城市控規(guī)是極富中國(guó)特色的概念，在形成與發(fā)展中大量借鑒并吸取了國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)外，同我國(guó)城市控規(guī)較為接近的概念是區(qū)劃法、土地使用管理法等。早在20世紀(jì)初，伴隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程加快，城市建設(shè)急劇展開(kāi)，私有土地的濫用開(kāi)發(fā)嚴(yán)重?fù)p害城市市民的公共利益，為了解決城市發(fā)展中滋生的問(wèn)題與矛盾，城市規(guī)劃師開(kāi)始在實(shí)踐中積極探索相關(guān)理論，以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家為了保護(hù)公眾利益，實(shí)現(xiàn)建設(shè)有序，開(kāi)始用法律手段來(lái)管理土地的開(kāi)發(fā)和利用。我國(guó)城市控規(guī)的產(chǎn)生則是伴隨著改革開(kāi)放逐步建立起來(lái)，隨著城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及城市土地使用制度變革的背景下逐步明確和形成的[4]。2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從國(guó)家法律的高度明確了城市控規(guī)與建設(shè)管理的羈束關(guān)系，由此奠定了城市控規(guī)不容再質(zhì)疑的法律地位。

《城市規(guī)劃編制辦法》中指出：編制城市城市控規(guī)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，考慮相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的要求，對(duì)具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標(biāo)，作為建設(shè)主管部門(mén)（城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)）作出建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)[5]。城市控規(guī)是政府部門(mén)對(duì)城市土地實(shí)施規(guī)劃管理的核心層次和法定依據(jù)，同時(shí)也是政府部門(mén)積極引導(dǎo)城市土地市場(chǎng)，達(dá)成城市建設(shè)總體目標(biāo)的最直接的手段。

城市土地集約利用的概念是從農(nóng)業(yè)土地集約利用借鑒過(guò)來(lái)的[6]，雖然我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)用地集約利用的認(rèn)識(shí)一致，但對(duì)于“城市土地集約利用的本質(zhì)是什么”仍是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。在我國(guó)“十二五規(guī)劃綱要”和新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，城市土地如何集約利用也進(jìn)一步受到理論界、規(guī)劃界和政府部門(mén)的高度重視。由于城市集約用地相比農(nóng)業(yè)用地涉及城市更多方面的影響，鑒于此，城市土地集約利用的影響機(jī)制研究是今后科學(xué)界定城市土地集約利用的起點(diǎn)。

從規(guī)劃編制層面而言土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃側(cè)重從土地用途上對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用與管理進(jìn)行管制，而對(duì)土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管制則主要通過(guò)城市控規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。城市土地集約利用的根本問(wèn)題在于城市土地利用集約度，而城市土地利用集約度的指標(biāo)控制則有賴于城市控規(guī)；城市控規(guī)不僅從控制指標(biāo)上直接影響城市土地集約利用，而且也從用地布局上對(duì)城市土地集約利用產(chǎn)生影響[7]。

2 城市控規(guī)視角下土地集約利用的影響機(jī)制

2.1 城市自然條件

2.1.1 地質(zhì)條件 城市土地的地質(zhì)條件影響著城市土地集約利用效果。在城市土地上進(jìn)行各種城市建設(shè)工程，首先要分析與城市用地選擇和工程建設(shè)相關(guān)的地質(zhì)條件。充分了解城市土地的地基承載力情況，有助于合理考慮城市用地的選擇、建設(shè)項(xiàng)目的分布和施工的經(jīng)濟(jì)性。如城市土地在開(kāi)發(fā)利用時(shí)，應(yīng)盡可能選擇地基承載力大的土地進(jìn)行高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，從而提高城市土地利用強(qiáng)度，促使城市土地集約化利用，相反，對(duì)于一些不良地質(zhì)現(xiàn)象諸如滑坡與崩塌等地段則應(yīng)盡可能避免進(jìn)行城市土地利用。

2.1.2 水文與水文地質(zhì)條件 地下水含量與水體污染直接影響市民生活與工業(yè)發(fā)展，進(jìn)而影響著城市用地的選擇和城市發(fā)展規(guī)模的確定。城市用地規(guī)劃首先要了解其水文地質(zhì)情況，如地下水利用不能過(guò)量，否則容易使地下水位大幅度下降，形成“漏斗”狀，使得漏斗外圍的污染物回流至漏斗中心，導(dǎo)致水質(zhì)變壞，甚至水源枯竭引發(fā)地面沉陷。

2.1.3 氣候條件 氣象條件與城市用地布局與建設(shè)關(guān)系密切。如太陽(yáng)輻射影響著建筑的日照標(biāo)準(zhǔn)、間距與朝向的確定，進(jìn)而影響城市土地的建筑密度；城市盛行風(fēng)向主要影響城市用地結(jié)構(gòu)布局，通常是將工業(yè)區(qū)布置于城市盛行風(fēng)向的下風(fēng)向以減少工業(yè)廢氣對(duì)城市與居民生活的影響；而降水量與降水強(qiáng)度則對(duì)城市排水設(shè)施影響突出，尤其在城市豎向設(shè)計(jì)與排水處理要多給予考慮。

2.1.4 地形條件 地形條件對(duì)城市土地利用的影響則是多方面的，城市控規(guī)的用地功能布局、道路交通規(guī)劃、給排水規(guī)劃和豎向規(guī)劃等都受到地形的影響。由于城市土地的建設(shè)是在土地的地形地貌之上進(jìn)行，城市土地的用途各異將使其對(duì)地形的坡度和高程要求不一，從而形成各具特色的城市土地利用結(jié)構(gòu)布局[8]。endprint

2.2 城市社會(huì)條件

2.2.1 城市發(fā)展規(guī)模 城市在社會(huì)發(fā)展中要求相對(duì)聚集，而聚集的結(jié)果就是城市范圍不斷拓展，故城市發(fā)展規(guī)模也影響著城市土地集約利用[9]。通常在一定的城市發(fā)展規(guī)模下，由于區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)的引導(dǎo)，城市發(fā)展規(guī)模越大，土地價(jià)格越高，為了獲取最大的聚集利益，對(duì)城市土地的利用將更傾向于空間上的集中發(fā)展，從而帶動(dòng)城市土地利用效率進(jìn)一步加強(qiáng)。但超過(guò)一定規(guī)模，聚集經(jīng)濟(jì)的報(bào)酬是遞減的，會(huì)產(chǎn)生一系列諸如城市土地成本提高，居住環(huán)境惡化等負(fù)面影響。

2.2.2 城市人口密度 城市土地利用集約度與城市土地資源總供給量及人均土地資源擁有量直接相關(guān)，也就是說(shuō)，城市人口密度也影響著城市土地利用集約度。通常在城市發(fā)展初期，由于城市人口密度較低，城市土地資源供應(yīng)充沛，人均城市用地相對(duì)較大，投資者更傾向于用城市土地來(lái)替代資本，從而使得城市土地利用集約度較低。而隨著城市不斷發(fā)展，城市人口密度不斷增加，在土地資源總量有限的情況下，人地關(guān)系將變得緊張，致使城市土地稀缺性程度抬高，城市土地價(jià)格上漲，投資者為攤薄城市土地成本，更傾向于增加建筑高度、容積率等控制指標(biāo)，從而使得城市土地利用集約度較高。

2.2.3 城市技術(shù)水平 城市土地利用集約度還受到城市技術(shù)水平的限制，隨著科技的進(jìn)步，城市土地利用將不斷由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。城市技術(shù)水平對(duì)城市土地集約利用的影響有以下2個(gè)方面：一方面，只有在一定程度的城市技術(shù)水平下，人們才能夠?qū)s利用度相對(duì)較低的土地進(jìn)行改造，突破原有的用地建設(shè)高度和地下開(kāi)發(fā)深度的限制，從而提高城市土地利用集約度；另一方面，城市土地利用集約度伴隨著科學(xué)技術(shù)水平的發(fā)展也不斷變化，如以前集約型利用的城市土地在技術(shù)水平提高之后評(píng)價(jià)時(shí)可能變成粗放型利用土地，它是一個(gè)相對(duì)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。

2.3 城市經(jīng)濟(jì)條件

2.3.1 城市經(jīng)濟(jì)水平 經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是建立在一定的投入的基礎(chǔ)之上，而投入可大體分為土地資源的投入和非土地資源的投入（如資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等）。城市土地利用方式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低有著密切聯(lián)系。在城市土地資源相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)的總產(chǎn)出進(jìn)入更高層次水平，只有加大資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等非土地資源的投入才能實(shí)現(xiàn)更高水平的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)制約城市土地的投入與產(chǎn)出，進(jìn)而影響著城市土地集約利用水平。

2.3.2 城市產(chǎn)業(yè)構(gòu)成 城市是由若干不同的產(chǎn)業(yè)部門(mén)構(gòu)成，每個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)性質(zhì)存在差異，而產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)又是以城市土地為其承載體，不同產(chǎn)業(yè)的城市土地利用方式和結(jié)構(gòu)均不相同，因此，當(dāng)城市產(chǎn)業(yè)構(gòu)成發(fā)生變化時(shí)，如第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的比重彼此消長(zhǎng)時(shí)，都將對(duì)城市土地集約利用帶來(lái)一定的影響。城市產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的優(yōu)化是城市經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，而城市土地集約利用則是產(chǎn)業(yè)構(gòu)成優(yōu)化的具體表現(xiàn)。一般而言，產(chǎn)業(yè)等級(jí)越高則城市土地集約利用程度越高，反之亦然。

2.4 城市政策制度

2.4.1 城市規(guī)劃制度 伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化（下轉(zhuǎn)27頁(yè)）（上接5頁(yè)）進(jìn)程步入中期加速階段，城市發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大形成了對(duì)城市土地資源的巨大需求，而城市土地資源的匱乏又同時(shí)制約了城市化的發(fā)展，故城市土地的利用必須嚴(yán)格按照城市規(guī)劃的用途安排。城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。它從宏觀規(guī)劃上影響著城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不同地塊的城市土地集約利用，如果在城市規(guī)劃中行政中心位置選擇發(fā)生改變，則必然帶動(dòng)新的行政中心周邊土地的升值，從而吸引人口的聚集和資金的投入，進(jìn)而影響該片區(qū)城市建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用模式和產(chǎn)出效益。

2.4.2 城市政策管理 由于我國(guó)土地市場(chǎng)機(jī)制不夠成熟與完善，政府往往通過(guò)制定相關(guān)土地管理政策來(lái)保證城市土地市場(chǎng)的健康運(yùn)行，從而在一定程度上影響城市土地利用效果與資源配置。政府對(duì)城市土地利用的管制政策又可分為以下2種：其一是通過(guò)直接規(guī)定城市土地利用的容積率、建筑密度以及單位面積土地的產(chǎn)出值等硬性指標(biāo)來(lái)強(qiáng)制提高城市土地利用的集約程度，如國(guó)家在《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用規(guī)程》（2008年7月試行）中，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用強(qiáng)度制定了相應(yīng)的用地強(qiáng)度指標(biāo)綜合容積率、建筑密度、和綠地率等；其二是通過(guò)制訂相關(guān)的政策如農(nóng)地保護(hù)政策對(duì)市場(chǎng)的供求關(guān)系和土地利用進(jìn)行干預(yù)，抬高農(nóng)地占用的成本，從而間接促使人們集約利用存量土地。

3 結(jié)論

本研究在土地總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的宏觀背景下，以城市控制性詳細(xì)規(guī)劃為切入點(diǎn)來(lái)研究城市土地集約利用的影響機(jī)制。結(jié)果表明，城市土地集約利用是以其資源條件為基礎(chǔ)，同時(shí)受到城市自然條件、城市社會(huì)條件、城市經(jīng)濟(jì)條件和城市政策制度等城市各種因素的影響。其中城市自然條件是決定城市土地集約利用的基礎(chǔ)，城市土地的自然屬性決定了不同的城市土地具有不同的土壤及地貌特征，從而具有相對(duì)的地理優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)；城市社會(huì)條件促使城市土地利用由粗放型利用向集約型利用轉(zhuǎn)變，分別從城市發(fā)展規(guī)模、城市人口密度和城市技術(shù)水平上影響著城市土地集約利用；城市經(jīng)濟(jì)條件為城市土地集約利用提供物質(zhì)基礎(chǔ)及資金保障，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成上影響著城市土地集約利用；而城市政策制度則通過(guò)一定的制度與政策來(lái)誘導(dǎo)或強(qiáng)制干預(yù)人們的行為，從而影響城市土地集約利用。

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