論瀆職侵權(quán)案件查辦對(duì)依法行政的促進(jìn)作用

王偉　俞麗

摘 要 瀆職侵權(quán)犯罪通常不容易引起注意，但能在不經(jīng)意間使國(guó)家利益遭受重大損失，而且直接侵犯廣大人民群眾的切身利益，損害黨和國(guó)家在人民群眾心目中的形象，是行政機(jī)關(guān)依法行政的重要阻礙。本文試就檢察機(jī)關(guān)通過履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)，對(duì)開展瀆職侵權(quán)犯罪的偵防，達(dá)到促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政的目的。

關(guān)鍵詞 瀆職侵權(quán) 法律監(jiān)督 依法行政

作者簡(jiǎn)介：王偉，貴州省赤水市人民檢察院；俞麗，浙江省龍泉市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.181

一、我國(guó)瀆職侵權(quán)犯罪的性質(zhì)與特征

（一）瀆職侵權(quán)犯罪的性質(zhì)

瀆職侵權(quán)犯罪屬于職務(wù)犯罪，是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、徇私枉法罪以及利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利等犯罪。這一類犯罪可能沒有直接貪墨財(cái)物的情形，但這些犯罪行為給國(guó)家、社會(huì)、人民造成的危害可能比針對(duì)財(cái)物的職務(wù)犯罪（如貪污、受賄等犯罪）更大，因?yàn)檫@些犯罪行為不容易引起重視，可能一次簡(jiǎn)單的濫用職權(quán)、玩忽職守，在不經(jīng)意之間，就會(huì)造成極其嚴(yán)重的后果，極大地?fù)p害了黨和政府的形象及威信，也是影響政府依法行政的重要因素。

（二）瀆職侵權(quán)犯罪的特征

從法律規(guī)定和辦案實(shí)踐來(lái)看，瀆職侵權(quán)犯罪有如下特征：一是瀆職侵權(quán)犯罪涉及社會(huì)面廣泛。依照我國(guó)刑法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)直接偵查的職務(wù)犯罪共有54個(gè)罪名，其中43個(gè)罪名為瀆職侵權(quán)罪名，其涵蓋所有的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法活動(dòng)，涉及了社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。二是該類犯罪后果嚴(yán)重，影響惡劣廣泛。瀆職侵權(quán)犯罪被檢察干警稱為“不肥腰包的犯罪”，但其后果往往嚴(yán)重到觸目驚心的程度，例如，“毒奶粉案”、“染色饅頭案”、“樓歪歪案”等等。三是瀆職侵權(quán)犯罪的背后往往有非法利益的驅(qū)動(dòng)力，與貪污賄賂犯罪相互交織。行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守犯罪的背后，十有八九有“黑色”經(jīng)濟(jì)利益作為誘因。

二、查辦瀆職侵權(quán)犯罪的意義

（一）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的查辦

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律的規(guī)定，瀆職侵權(quán)犯罪是由我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)查辦，反瀆職侵權(quán)檢察部門作為檢察機(jī)關(guān)的部門之一，權(quán)力歸屬于檢察權(quán)，其職權(quán)就是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員的公務(wù)活動(dòng)，通過依法懲治國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪這一司法強(qiáng)制手段，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的法律監(jiān)督，促進(jìn)依法行政和司法公正。

依法行政強(qiáng)調(diào)的是一種國(guó)家權(quán)力分配方式，突出的含義就是要求行政機(jī)關(guān)的行政行為受代表機(jī)關(guān)所制定的法律的控制。 多年實(shí)踐表明，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是確保依法行政的有效手段。該種監(jiān)督手段，能夠使國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在思想認(rèn)識(shí)上，明確 “法無(wú)明文規(guī)定不可為”，在主觀行為上，嚴(yán)格要求自己的行為恪守法律底線，在客觀結(jié)果上，最終達(dá)到對(duì)依法行政產(chǎn)生積極促進(jìn)作用。

（二）查辦瀆職侵權(quán)犯罪對(duì)依法行政的促進(jìn)

依法行政是當(dāng)前中國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)作為涉及國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等層面的國(guó)家部門，是最為活躍、涉及面最廣的權(quán)力部門，其依法行政與否，直接影響我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程。為此，通過對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，既是檢察權(quán)的應(yīng)有體現(xiàn)，也是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的必要手段。

1.提高行政機(jī)關(guān)工作人員遵法、守法、畏法意識(shí)。行政的運(yùn)作離不開人為因素，行政運(yùn)作的過程，究其實(shí)質(zhì)，還是人的運(yùn)作。行政權(quán)屬于公權(quán)，“法無(wú)明文規(guī)定不可為”，是必須加以限制的權(quán)力。通過對(duì)行政權(quán)及行使行政權(quán)的人的監(jiān)督，規(guī)范行政機(jī)關(guān)工作人員的職權(quán)行為，讓他們的行為永遠(yuǎn)處于法律規(guī)則的紅線范圍以內(nèi)，是依法行政的內(nèi)在要求。

對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)的監(jiān)督，是反瀆職侵權(quán)法律職能的重要一部分，也是對(duì)行政權(quán)監(jiān)督制約的最基本的方式。這種監(jiān)督的方式，體現(xiàn)在刑法上，就是通過確定具體罪名及需承擔(dān)的相應(yīng)刑罰后果，來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)工作人員職權(quán)的行為；體現(xiàn)在刑訴法上，則是通過初查、立案?jìng)刹?、采取?qiáng)制措施等手段，來(lái)加以明確?？梢哉f，反瀆職侵權(quán)檢察對(duì)于行政人員而言，是有針對(duì)性的，是嚴(yán)厲的，是不得不遵守的。遵法、守法、畏法意識(shí)的存在，使得行政工作得以在法律的框架下執(zhí)行。

2.提高行政機(jī)關(guān)工作人員行政效率，化解社會(huì)矛盾。行政效率的高低衡量著行政活動(dòng)的成功還是失敗。而影響行政效率的關(guān)鍵因素，就在于行政機(jī)關(guān)工作人員作為與否。行政機(jī)關(guān)工作人員不作為、亂作為會(huì)直接導(dǎo)致行政效率的低下，這種后果的發(fā)生，侵害的是公民的權(quán)利訴求、致使政府公信力下降，最終導(dǎo)致依法行政僅僅停留在最基本的制度層面。反瀆職侵權(quán)檢察權(quán)不僅具有防止行政權(quán)力濫用，例如，我國(guó)刑法規(guī)定的徇私舞弊不征、少征稅款罪，放縱走私罪等罪名；還有對(duì)尸位素餐者進(jìn)行法律監(jiān)督、采取法律制裁的職能，例如，我國(guó)刑法規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管失職罪，不解救被拐賣、綁架婦女、兒童罪等罪名。通過適度的法律監(jiān)督，及時(shí)揪出行政不作為、作為不規(guī)范，導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)遭受損失的行政機(jī)關(guān)相關(guān)責(zé)任人員，確保行政權(quán)使用的有序、效率。

2013年一月至2017年9月，C市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局共立案?jìng)刹楦黝悶^職侵權(quán)6件7人，涉及生產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)保、財(cái)政資金、民生資金等多個(gè)領(lǐng)域，涉案人員從一般工作人員到單位負(fù)責(zé)人等不同層次人員，危害結(jié)果涉及環(huán)境、資金、人員生命等各個(gè)方面。C市人民檢察院通過行使反瀆職侵權(quán)檢察工作，對(duì)不正確履行職能職責(zé)的國(guó)家工作人員的查處，懲戒了不依法行政人員，進(jìn)一步推進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)和效果。

生態(tài)環(huán)境是C市的一張響亮的名片，其森林覆蓋率超過了百分之八十，景區(qū)森林覆蓋率超過了百分之九十，為認(rèn)真落實(shí) “守住生態(tài)和發(fā)展兩條底線”精神，C市在2015年查辦了蔡某某、黃某某玩忽職守案：2012年至2015年案發(fā)期間，蔡某某系C市某林業(yè)工作站站長(zhǎng)、黃某某系C市某林業(yè)工作站工作人員，二人在村民趙某某違法采伐山林的過程中，負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但蔡某某、黃某某分別收受了趙某某送給的好處費(fèi)1500.00元、1300.00元和接受其吃請(qǐng)后，不履行自己的監(jiān)督管理國(guó)家森林資源的責(zé)任，同意趙某某違法采伐山林且在他人反映趙某某違規(guī)采伐的情況下為趙某某遮掩，致使趙某某在2012年12月17日至2013年2月18日期間濫伐林木共計(jì)原木材積量188.766立方米，活立木蓄積量為301.543立方米，導(dǎo)致森林資源遭受嚴(yán)重破壞。C市人民檢察院以辦理該案件為契機(jī)，以向C市林業(yè)系統(tǒng)發(fā)出檢察建議、上法治教育課、專題宣傳等方式，促進(jìn)了C市林業(yè)系統(tǒng)干部職工樹立遵法、守法、規(guī)范執(zhí)法意識(shí)，及時(shí)清理有損林業(yè)資源的隱患，做到防患于未然，進(jìn)一步確保C市生態(tài)環(huán)保健康發(fā)展。endprint

民生資金和民生工程，是和諧社會(huì)健康有序發(fā)展的重中之重。民生資金是否落到實(shí)處、民生工程能否保質(zhì)保量，是事關(guān)老百姓生存和幸福的大事。2016年以來(lái)，C市人民檢察院為切實(shí)保障民生資金落到實(shí)處、確保民生工程惠及民生，將檢查和清理民生資金的使用情況作為反瀆職侵權(quán)工作的重點(diǎn)之一，對(duì)民生資金使用和民生工程監(jiān)督背后的失職瀆職行為進(jìn)行排查，立案查處了C市甚至G省交通領(lǐng)域都堪稱典型的玩忽職守案件3件3人，對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的依法行政起到了明顯的監(jiān)督和促進(jìn)作用。

三、存在的問題與建議

由于反瀆職侵權(quán)具體的檢察職能是對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的職務(wù)查處，盡管具有法律性和強(qiáng)制性，但其相對(duì)來(lái)說的監(jiān)督面較為狹窄，對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員部分不合理的職務(wù)行為，有違法治精神的，反瀆職侵權(quán)部門并沒有直接有效的措施來(lái)對(duì)上述情況進(jìn)行抑制。如何在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，將反瀆職侵權(quán)檢察監(jiān)督職能適當(dāng)延伸，并且加以完善，是進(jìn)一步加強(qiáng)反瀆職侵犯檢察工作對(duì)依法行政的促進(jìn)作用的必經(jīng)之路。

（一）嚴(yán)格司法，通過個(gè)案查處促進(jìn)依法行政

反瀆職侵權(quán)犯罪偵查的偵查權(quán)，不同于“居中裁判”的審判權(quán)和公訴部門的審查權(quán)，它在司法權(quán)中與行政權(quán)相似，具有主動(dòng)性和單方性的特征。檢察機(jī)關(guān)偵查人員秉承“有作為，才有威懾力”的觀點(diǎn)，通過積極履行偵查權(quán)，懲處行政管理執(zhí)法領(lǐng)域的瀆職侵權(quán)犯罪，既是在履行法律規(guī)定的職責(zé)，也是最直接有效的監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的方式。所謂法治的根本精神不在于“治民”，而在于“治官”。瀆職侵權(quán)檢察工作就是對(duì)行政、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)用權(quán)力的錯(cuò)位、越位、不到位等不正確使用權(quán)力的行為的監(jiān)督。

（二）推行“偵防一體化”，從源頭上遏制犯罪全面促進(jìn)依法行政

瀆職侵權(quán)犯罪偵防一體化，是指檢察機(jī)關(guān)有機(jī)整合瀆職侵權(quán)犯罪偵查和職務(wù)犯罪預(yù)防職能，實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員、職能、信息優(yōu)化配置，有效整合，增強(qiáng)查辦和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪法律、政治和社會(huì)效果的一種檢察工作機(jī)制。

長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)重偵查輕預(yù)防思想較為明顯，相對(duì)于查辦案件這個(gè)“硬指標(biāo)”，職務(wù)犯罪預(yù)防工作似乎次要一些，預(yù)防工作常常被看作是一項(xiàng)“軟任務(wù)”，是“說起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的工作。其實(shí)，職務(wù)犯罪預(yù)防作為治本之策，將法律的關(guān)口前移。能夠有效遏制犯罪的發(fā)生，達(dá)到春風(fēng)化雨的效果。

比如，案后可以開展偵防聯(lián)合工作。偵查和預(yù)防人員根據(jù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)收集的第一手資料、證據(jù)，共同研究發(fā)生瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪的主客觀原因，包括案發(fā)的過程、犯罪嫌疑人的主觀心態(tài)、思想認(rèn)識(shí)、動(dòng)機(jī)手法等等，準(zhǔn)確把握犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律，提出加強(qiáng)監(jiān)管、堵塞漏洞、建章立制的意見或者建議。目前，許多檢察機(jī)關(guān)借助司法改革的東風(fēng)，通過有機(jī)整合職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防的力量，將瀆職侵權(quán)犯罪偵防工作全程同步，讓職務(wù)犯罪預(yù)防部門的干警參與在反侵權(quán)瀆職偵查過程的始終，全面深入的掌握行政機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)行為的起因、規(guī)律和“潛規(guī)則”，為事前和事后犯罪預(yù)防的針對(duì)性和有效性打下了制度基礎(chǔ)，值得其他檢察機(jī)關(guān)借鑒。

（三）合理使用檢察建議，加強(qiáng)反瀆職侵權(quán)工作社會(huì)影響力

檢察建議是法定的監(jiān)督方式之一，作為外部監(jiān)督，它的特點(diǎn)是靈活方便、針對(duì)性強(qiáng)，而且一般不會(huì)影響到行政機(jī)關(guān)的正常權(quán)力運(yùn)作。結(jié)合反瀆職侵權(quán)檢察工作，在辦案過程中，勤于思考、善于挖掘職務(wù)犯罪案件背后存在的深層次問題，尤其是在社會(huì)管理、行政執(zhí)法等事關(guān)民生、民利領(lǐng)域的問題。在懲治犯罪的同時(shí)，找出問題發(fā)生的原因、總結(jié)解決此類問題的方法，然后通過制發(fā)檢察建議的形式，向涉案部門提供完善政策、加強(qiáng)管理、科學(xué)決策的參考意見。在檢察建議發(fā)出之后，要做到及時(shí)回訪整改情況，如發(fā)現(xiàn)對(duì)檢察建議置之不理或者敷衍了事未作實(shí)際整改的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)督促整改，必要時(shí)向其上級(jí)部門進(jìn)行情況通報(bào)，確保產(chǎn)生實(shí)效。

同時(shí)，可以采用制發(fā)檢察建議、走訪座談、法制宣傳等多種形式，綜合利用微信、微電影等各種新媒體加大重大疑難案件、典型案件宣傳，做到職務(wù)犯罪偵查、預(yù)防、宣傳的多管齊下。這樣不僅達(dá)到了“懲處一人、規(guī)范一片”的檢察監(jiān)督目的，使得反瀆辦案效果得以延伸，更可以讓反瀆職侵權(quán)工作的社會(huì)影響力得到提升。通過擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)的影響，達(dá)到強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的影響，促進(jìn)依法行政。

注釋：

莫紀(jì)宏.實(shí)踐中的憲法學(xué)原理.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2007.522.

何家弘.瀆職侵權(quán)檢察工作關(guān)乎法治進(jìn)程.檢察日?qǐng)?bào).2007年1月39日，第003版.endprint