自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化研究*

屈茂輝，唐 莉

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082)

自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化研究*

屈茂輝，唐 莉

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082)

目前我國自然風(fēng)景資源行政管理體制呈現(xiàn)出“兩線多級(jí)”的特點(diǎn)。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)作為政府主管部門的派出機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的法人地位，無法行使自然風(fēng)景資源的所有權(quán)。為了擺脫現(xiàn)有困境，必須實(shí)現(xiàn)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化，明確自然風(fēng)景資源的權(quán)利主體和責(zé)任主體，提高管理效率，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)自然風(fēng)景資源的利用和保護(hù)?；趯?duì)域外國家公園的考察，對(duì)公益性法人制度以及我國事業(yè)單位改革經(jīng)驗(yàn)的借鑒，具體的制度構(gòu)建應(yīng)該以確立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以完善法人治理規(guī)則為支撐，以專門立法為保障，從而最終推動(dòng)我國自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化的改革。

自然風(fēng)景資源；管理機(jī)構(gòu)； 法人化；立法

自然風(fēng)景資源*從《中國大百科全書》的定義來看，自然資源指能夠?yàn)槿藗兯米鳛樯a(chǎn)資料和生活資料來源的自然資源要素，一般包括土地資源、水資源、氣候資源、旅游資源等。從聯(lián)合國出版的文獻(xiàn)中可以得出，自然資源是人在自然環(huán)境中發(fā)現(xiàn)的能以任何方式為人類提供福利的各種成分。從廣義來說，自然資源包括全球范圍內(nèi)的一切要素，如礦物、動(dòng)植物、景觀要素、地形、水、空氣、土壤和化石資源等。以上所說的景觀要素就是指自然風(fēng)景資源。自然風(fēng)景資源作為一種自然資源，是指從我國國有的山嶺、土地、森林等自然資源中專門劃分出來，可供人們進(jìn)行審美與游覽活動(dòng)，可以進(jìn)行開發(fā)利用的能夠反映自然風(fēng)光特色的自然資源的總稱。廣義上的自然風(fēng)景資源包括風(fēng)景名勝區(qū)、以森林資源為主體構(gòu)建的森林公園，以水資源為依托的水利風(fēng)景區(qū)，以濕地資源為依托的濕地公園，以地質(zhì)資源為依托構(gòu)建的地質(zhì)公園等。狹義的自然風(fēng)景資源僅指《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定的風(fēng)景名勝區(qū)。以其獨(dú)特的美學(xué)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，在滿足公眾日益增長(zhǎng)的精神需求方面具有相當(dāng)重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國風(fēng)景名勝區(qū)越來越多，與此同時(shí)，公眾卻總是抱怨基礎(chǔ)設(shè)施差、門票收費(fèi)貴、服務(wù)質(zhì)量差、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等等。這些問題的存在固然有著多方面的原因，但其中十分關(guān)鍵的原因還在于自然風(fēng)景資源管理體系的不完善。我國雖然在法律上構(gòu)建了自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)行使自然風(fēng)景資源管理和保護(hù)的法律制度，可是其法律地位卻非常不清，對(duì)自然風(fēng)景資源的權(quán)利相當(dāng)不明。管理機(jī)構(gòu)的事權(quán)、人權(quán)都掌握在政府主管部門手中，實(shí)則是政府主管部門的派出機(jī)構(gòu)，無法獨(dú)立行使管理和保護(hù)的職權(quán)。因此，在國家大力推進(jìn)事業(yè)單位改革的大背景下，探討自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一 我國自然風(fēng)景資源管理的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)

依我國《物權(quán)法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等規(guī)定，*《物權(quán)法》第45條、第54條?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》第4條。自然風(fēng)景資源的所有權(quán)屬于國家，國務(wù)院則代表國家行使國家所有權(quán)，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然風(fēng)景資源行使利用、管理、保護(hù)的權(quán)利?？梢姡覈匀伙L(fēng)景資源的管理實(shí)際上是由國務(wù)院作為國家的代表對(duì)全國范圍內(nèi)的自然風(fēng)景資源行使國家所有權(quán)，各自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)某一具體自然風(fēng)景資源行使占有、使用以及在法律規(guī)定的范圍內(nèi)收益、處分的權(quán)利。

目前我國自然風(fēng)景資源行政管理形成了“兩線多級(jí)”的體制。所謂“兩線”中的其中“一線”是指自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然風(fēng)景資源的利用和管理，另外“一線”是政府的主管部門對(duì)自然風(fēng)景資源的監(jiān)管?！岸嗉?jí)”是指國務(wù)院、省、市以及縣人民政府主管不同種類的自然風(fēng)景資源的職能部門多級(jí)存在。*以湖南的武陵源風(fēng)景區(qū)為例，1982年，這里設(shè)立了中國第一個(gè)國家森林公園——張家界國家森林公園，成立了張家界國家森林公園管理處。1988年設(shè)立的武陵源國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)囊括張家界國家森林公園、天子山自然保護(hù)區(qū)、索溪峪自然保護(hù)區(qū)三大景區(qū)，同時(shí)設(shè)立了武陵源風(fēng)景名勝區(qū)管理局。同一自然風(fēng)景資源保護(hù)區(qū)內(nèi)，存在著武陵源風(fēng)景名勝區(qū)管理局和張家界國家森林公園管理處兩個(gè)同級(jí)管理機(jī)構(gòu)。全國各地的自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)雖然名稱不一，但承擔(dān)的職責(zé)都是對(duì)自然風(fēng)景資源的利用、管理和保護(hù)。因此，我國現(xiàn)行的自然風(fēng)景資源管理體制是部門分割、自成體系的，最大的特點(diǎn)是按自然風(fēng)景資源的門類和行業(yè)設(shè)置管理部門[1](見表1)。

表1 各自然風(fēng)景資源管理體系一覽表

從自然風(fēng)景資源的立法構(gòu)成來看，自然風(fēng)景資源的專門性行政法規(guī)有《風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》和《自然保護(hù)區(qū)條例》*自然保護(hù)區(qū)的行政法規(guī)有兩件：《自然保護(hù)區(qū)條例》和《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，前者是一般自然保護(hù)區(qū)的立法，后者是針對(duì)森林和野生動(dòng)物類自然保護(hù)區(qū)的立法。。再者就是國務(wù)院各主管部門制定的部門規(guī)章。如：《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》(原地質(zhì)礦產(chǎn)部)、《森林公園管理辦法》(林業(yè)局)等等。地方制定的地方性法規(guī)，具有代表性的有《貴州省風(fēng)景名勝管理區(qū)條例》、《貴州省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等等。地方政府規(guī)章主要有《貴州省風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》、《福建省森林公園管理辦法》等等。其他規(guī)范性文件主要有《湖南省國有林場(chǎng)管理辦法》、《湖北省濕地公園管理辦法》等等(相關(guān)統(tǒng)計(jì)見表2)。

表2 自然風(fēng)景資源各類法律文件統(tǒng)計(jì)表

從性質(zhì)上來看，我國的自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)是由財(cái)政全額撥款，由自然風(fēng)景資源所在地縣級(jí)以上地方政府設(shè)置的事業(yè)單位。在實(shí)際運(yùn)行中，這類管理機(jī)構(gòu)隸屬于政府，是政府權(quán)力的衍生物，其人事、財(cái)務(wù)制度均由政府決定，其設(shè)立、撤并、注銷以及編制都是由政府決定，實(shí)則是政府的派出機(jī)構(gòu)。在自然風(fēng)景資源的管理中，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)只是行政管理體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，需在政府主管部門的指導(dǎo)下完成自然風(fēng)景資源的保護(hù)和管理工作。此外，政府主管部門依法*《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第5條。享有對(duì)自然風(fēng)景資源的監(jiān)督管理權(quán)(見表3)。

表3 自然風(fēng)景資源政府主管部門和管理機(jī)構(gòu)職責(zé)一覽表

二 自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化之正當(dāng)性

(一)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化的必要性

第一，現(xiàn)有管理體制與依法治國的基本方略不符。第九屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議把“依法治國”作為一項(xiàng)治國方針寫入了憲法(1999年憲法修正案)。十八屆四中全會(huì)提出了“依法治國”新的十六字方針，其中深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府是重要任務(wù)之一。對(duì)于依法行政，明確要求“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”，“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》第三部分。依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)》等規(guī)定，我國政府主管部門負(fù)責(zé)自然風(fēng)景資源的監(jiān)督管理工作，管理機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)自然風(fēng)景資源的保護(hù)和管理職責(zé)。從實(shí)質(zhì)上來看，二者之間的管理不是同一層次的意思。依《物權(quán)法》第54條之規(guī)定，管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然風(fēng)景資源享有的管理權(quán)包括占有、使用以及按照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利，本質(zhì)上行使的是國有自然資源所有權(quán)。政府主管部門的管理則是政府作為行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。因此，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是自然風(fēng)景資源所有權(quán)的行使主體，政府主管部門對(duì)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)管的職責(zé)。但是，在現(xiàn)有的自然風(fēng)景資源管理體制中，由于自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)附屬于政府主管部門，為政府主管部門干預(yù)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的具體事務(wù)大開方便之門，直接造成政府主管部門對(duì)自然風(fēng)景資源的行政性壟斷，利用自然風(fēng)景資源尋租獲利。政府主管部門把自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)作為派出機(jī)構(gòu)，是政府主管部門的“亂作為”，與依法行政的要求相去甚遠(yuǎn)。

第二，現(xiàn)有管理體制與事業(yè)單位改革的政策相違背。從上世紀(jì)80年代開始，我國對(duì)事業(yè)單位朝著法人化的方向進(jìn)行過一系列的改革。*這些改革主要有事業(yè)單位登記管理制度改革、事業(yè)單位人事管理制度改革等。2011年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》更是明確了事業(yè)單位主要分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別，其中對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性。對(duì)于公益性事業(yè)單位，提出要“健全法人的治理結(jié)構(gòu)”。*《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》第8條和第16條。事業(yè)單位改革政策的要求就是要認(rèn)清事業(yè)單位在法律上的本質(zhì)屬性，使其最終成為法人實(shí)體。目前我國的自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)雖然在性質(zhì)上屬于公益性事業(yè)單位，但是，在現(xiàn)實(shí)的管理中，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)只是自然風(fēng)景資源行政管理體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，受制于政府主管部門的命令和領(lǐng)導(dǎo)意志。這種機(jī)關(guān)化和行政化的管理體制，不僅意味著承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位與公益性事業(yè)單位混為一體，政事不分，而且意味著自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的法人地位，嚴(yán)重阻礙事業(yè)單位的改革。

第三，現(xiàn)有管理體制與公眾日益增長(zhǎng)的精神需求相脫離。自然風(fēng)景資源以其獨(dú)特的美學(xué)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，對(duì)豐富人民的精神文化生活發(fā)揮著重要的作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有保持自然風(fēng)景資源的高效管理和運(yùn)作才能滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求。然而，現(xiàn)階段我國自然風(fēng)景資源部門分割管理的現(xiàn)狀不僅忽略了自然風(fēng)景資源的整體性，而且忽略了不同利益主體間存在利益爭(zhēng)奪的事實(shí)。在條塊分割的行政管理體制下，各主管部門都有無限擴(kuò)張自己權(quán)力范圍的欲望。擴(kuò)大權(quán)力范圍最省事、最直接的辦法就是增設(shè)擴(kuò)充管理機(jī)構(gòu)，因此造成同一自然風(fēng)景資源的管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置變成了常態(tài)。多頭管理也會(huì)帶來職能交叉、扯皮掣肘、推諉爭(zhēng)利、管理低效等問題。目前我國的自然風(fēng)景資源形成了管理部門和經(jīng)營(yíng)部門兩套系統(tǒng)，表面上實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，實(shí)際上形成的是“一套班子，多塊牌子”的管理模式。政府主管部門集經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)于一身，容易造成行政性壟斷，與自然風(fēng)景資源的公益目標(biāo)嚴(yán)重偏離，阻礙了公眾對(duì)自然風(fēng)景資源的使用。

第四，現(xiàn)有管理體制與民法原理不符。一方面，根據(jù)《物權(quán)法》等規(guī)定，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然風(fēng)景資源行使利用、管理、保護(hù)的職責(zé)，實(shí)則賦予了自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)行使自然風(fēng)景資源具體所有權(quán)的職責(zé)。但是，目前我國的自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)是政府主管部門的派出機(jī)構(gòu)，根本不具備行使物權(quán)的獨(dú)立主體資格，也就無法行使自然風(fēng)景資源的所有權(quán)。另一方面，在現(xiàn)有管理體制下，由于我國自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的主體地位和權(quán)利行使范圍尚不明確，導(dǎo)致自然風(fēng)景資源的責(zé)任主體也不明確。目前我國的自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)受政府主管部門的直接干預(yù)，很難區(qū)分哪些行為是管理機(jī)構(gòu)所為，哪些是受政府命令所為。而且，由于自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，對(duì)于自然風(fēng)景資源致害的賠償責(zé)任，管理機(jī)構(gòu)之間往往相互推諉。這就造成了公眾在使用自然風(fēng)景資源遭受損失后，往往不知該去找誰賠償?shù)那闆r時(shí)有發(fā)生，最終損害的是公眾的利益。

實(shí)現(xiàn)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化，將十分有利于解決上面幾個(gè)問題：

其一，賦予自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人主體地位，有利于轉(zhuǎn)變政府職能。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立自主地行使權(quán)利，政府主管部門應(yīng)該界定清楚自己的職權(quán)范圍，減少對(duì)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的微觀管理和直接管理，通過強(qiáng)化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等方式來履行間接管理職責(zé)。政府主管機(jī)關(guān)從自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾頇C(jī)構(gòu)的監(jiān)督者，更多關(guān)注宏觀調(diào)控體系和手段的運(yùn)用，這不僅符合依法行政的要求，而且有利于阻止政府主管部門利用自然風(fēng)景資源尋租獲利。

其二，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化有利于去行政化，實(shí)現(xiàn)行政分權(quán)下的自治和應(yīng)對(duì)科層制弊端的功能。[2]首先，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化有利于打破政府舉辦、政府所有、政府主管的“行政模式”。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化之后，不再是政府主管部門的附屬機(jī)構(gòu)，從而避免出現(xiàn)現(xiàn)階段一切事務(wù)皆由政府決定的諸多弊端。其次，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化有利于政府作為出資人和管理人的身份分離。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的法人，能夠依法決定自己的事務(wù)，政府作為行政機(jī)關(guān)和自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立人，主要起到事前和事后監(jiān)督的作用。這種改革也正符合我國事業(yè)單位法人化改革的要求。

其三，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化能夠提高管理效率。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化，按照法人治理的要求，建立相應(yīng)的激勵(lì)制度和績(jī)效評(píng)估制度，這有利于避免行政體制中的人員臃腫，人浮于事，從而有利于提高效率。另外，從公共產(chǎn)品供給方面來看，直接占有控制自然風(fēng)景資源的管理機(jī)構(gòu)行使所有權(quán)比間接占有自然風(fēng)景資源的政府主管部門更有效率。

其四，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化有助于其回歸公益屬性。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化之后，其數(shù)量能得到相應(yīng)的精簡(jiǎn)，并且由于政府不再干預(yù)具體的內(nèi)部事務(wù)管理，政府能夠節(jié)省更多精力管監(jiān)督、管投入，增加對(duì)自然風(fēng)景資源的財(cái)政支出，有利于減輕自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的資金壓力，更好地專注于公益事業(yè)。同時(shí)，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)本身作為一種公益性事業(yè)單位法人，不以營(yíng)利為目的，能夠更好地為公眾提供公共服務(wù)。

其五，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化，有利于明確自然風(fēng)景資源的權(quán)利主體和責(zé)任主體。明確自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人地位，也就明確了管理機(jī)構(gòu)作為自然風(fēng)景資源所有權(quán)的行使主體，其權(quán)利的積極方面是實(shí)現(xiàn)自然風(fēng)景資源設(shè)立的公用使命，消極方面是為了防止或排除可能對(duì)自然風(fēng)景資源使命所造成的與公共利益不相容權(quán)利的設(shè)立或存在。[3]自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化以后，它就具有了民事主體資格，能依法享有獲得救濟(jì)的民事權(quán)利，尤其通過行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)能使風(fēng)景資源所有權(quán)獲得最直接有效的救濟(jì)。*誠然，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化之后，還可以依法接受委托履行一定的行政管理職能，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的行為，通過行政處罰等形式責(zé)罰相關(guān)責(zé)任人。與此同時(shí)，作為所有權(quán)行使主體，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)也將承擔(dān)因自然風(fēng)景資源所致?lián)p害的賠償責(zé)任。

(二)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化的可行性

1.自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化有著豐富的域外經(jīng)驗(yàn)可供借鑒

自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上是一種公益性事業(yè)單位。從這層意義上來說，大陸法系的公益法人制度是可以借鑒的。法國的公益事業(yè)由三種組織承擔(dān)，包括公立公益機(jī)構(gòu)、公益集團(tuán)以及經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，這三種組織都具有法人的主體地位。[4]日本的公益性法人承擔(dān)學(xué)術(shù)振興、教育、福利、環(huán)境保護(hù)等公益性事業(yè)，通過上世紀(jì)90年代的改革也實(shí)現(xiàn)了法人的治理結(jié)構(gòu)。德國法上的公營(yíng)造物是為了實(shí)現(xiàn)特定公共目的，由行政主體依法設(shè)立的公法人，具有獨(dú)立的主體地位。[5]英美法系承擔(dān)公益事業(yè)的是非營(yíng)利組織。這類組織以信托制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建的是法人的治理結(jié)構(gòu)，對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的所有權(quán)。在風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的實(shí)踐中，無論是在公用物理論上構(gòu)建的德國國家森林公園管理體系，還是以公共信托理論為支撐的美國國家公園管理體系，都是在堅(jiān)持國家所有的前提下將國家公園構(gòu)建為公法人，建立國家公園的理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的法人治理結(jié)構(gòu)，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有獨(dú)立的主體資格，參與民事或行政法律關(guān)系，享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，有效行使管理權(quán)和民法意義上的國家公園所有權(quán)。[6]這些域外的實(shí)踐為我國的自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2.我國事業(yè)單位改革為自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化積累了大量的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)。

從上世紀(jì)80年代開始，我國對(duì)事業(yè)單位朝著法人化的方向進(jìn)行了系列改革?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定事業(yè)單位必須依法登記或備案，取得事業(yè)單位法人證書。《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》和一系列意見規(guī)定事業(yè)單位實(shí)行聘任制的人事制度。與此同時(shí)，財(cái)政體制和財(cái)稅政策的改革、勞動(dòng)與社會(huì)保障制度的改革、績(jī)效考評(píng)制度的改革和國有資產(chǎn)管理的改革等外部配套政策為實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的改革提供了有力的支持。[7]2011年，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確把事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三類，對(duì)于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位要改革管理體制，建立法人治理結(jié)構(gòu)。改革在山西、上海、浙江、廣東、重慶等省市進(jìn)行了試點(diǎn)。從試點(diǎn)省市事業(yè)單位改革取得的階段性成果來看，事業(yè)單位的政事關(guān)系得到了基本理順，理事會(huì)的作用突顯，資源配置效率明顯優(yōu)化。在這些意見和政策的指導(dǎo)下，我國初步完成了教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等事業(yè)單位法人的改革。這些改革為自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3.自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化有足夠的法律依據(jù)支撐

《民法通則》把法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、社會(huì)團(tuán)體法人和事業(yè)單位法人這四類，在法律層面上確定了事業(yè)單位的法人主體地位，這是我國事業(yè)單位改革的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。今年3月剛通過的《民法總則》把法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人，并把事業(yè)單位歸入了非營(yíng)利法人?！睹穹倓t》在法律層面上明確了事業(yè)單位法人是一種以公益為目的，提供公益服務(wù)而設(shè)立的非營(yíng)利法人。具備法人條件的公益性事業(yè)單位經(jīng)依法登記而成立，依法不需要登記的，從成立之日起，具有事業(yè)單位法人資格。事業(yè)單位法人登記制使得事業(yè)單位在實(shí)踐層面取得了法人主體資格，實(shí)現(xiàn)了與公司等營(yíng)利法人以及社會(huì)團(tuán)體等非營(yíng)利法人登記制的統(tǒng)一。同時(shí)，《民法總則》也明確了事業(yè)單位法人理事會(huì)的決策機(jī)構(gòu)地位，并規(guī)定事業(yè)單位法人的法定代表人依照法律、行政法規(guī)或者法人章程的規(guī)定產(chǎn)生。在法律層面上為事業(yè)單位法人構(gòu)建了法人治理機(jī)構(gòu)，使其逐步實(shí)現(xiàn)自我管理，自我發(fā)展。這些法律的規(guī)定為自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化提供了法律依據(jù)。

三 自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化的制度建構(gòu)

(一)通過專門立法明確自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化

目前我國自然風(fēng)景資源法律體系建立在政府主管部門分類管理的基礎(chǔ)上，由此產(chǎn)生的諸多問題尚待解決。第一，同樣是自然風(fēng)景資源的門類，風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)保護(hù)和管理的依據(jù)是行政法規(guī)，而國家森林公園、地質(zhì)公園等自然風(fēng)景資源保護(hù)和管理的依據(jù)則是政府主管部門制定的部門規(guī)章。第二，我國至今沒有一部關(guān)于自然風(fēng)景資源保護(hù)與利用的總法，各主管部門以部門規(guī)章來確定本部門管理的范圍。這些部門規(guī)章因缺乏統(tǒng)一的基本法規(guī)則的指導(dǎo)而屢屢出現(xiàn)沖突。第三，行政化的管理結(jié)構(gòu)主要強(qiáng)調(diào)的是管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并沒有從法人的角度來設(shè)計(jì)管理機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則，更談不上對(duì)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)定公益性的嚴(yán)格制度限制以及賦予公眾使用自然風(fēng)景資源的具體權(quán)利。筆者認(rèn)為，自然風(fēng)景資源的管理需要構(gòu)建以自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人為自然風(fēng)景資源保護(hù)管理主體的法律體系。因此，當(dāng)務(wù)之急是要制定一部專門的自然風(fēng)景資源立法，在法律上理順自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)和政府主管部門及政府的關(guān)系，確立自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人主體地位，落實(shí)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)行使自然風(fēng)景資源管理和保護(hù)的職權(quán)。在法律上確定自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人地位之后，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)作為公益性法人，其目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，更多的是對(duì)公眾的“賦權(quán)”。政府主管部門的身份由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，部門規(guī)章主要規(guī)定主管部門的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)調(diào)的是政府主管部門的義務(wù)。[8]這有助于打破我國目前政府主管部門行政管理和分散立法的模式，有助于形成完整統(tǒng)一的自然風(fēng)景資源法律體系。這樣一部自然風(fēng)景資源立法，符合我國以單行法來保護(hù)與利用自然資源的立法模式，能夠把自然風(fēng)景資源提升到與其他自然資源相同的高度，引起各主管部門對(duì)自然風(fēng)景資源保護(hù)的重視，從而實(shí)現(xiàn)自然風(fēng)景資源的可持續(xù)發(fā)展。

(二)完善自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人治理的具體規(guī)則

實(shí)現(xiàn)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化，首先必須制定自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人章程。章程規(guī)定自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的宗旨、性質(zhì)、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)范圍等。章程是自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則，也是自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立主體地位的集中體現(xiàn)。其次，從法律技術(shù)的角度來說，完善自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人治理架構(gòu)是實(shí)現(xiàn)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化最關(guān)鍵、最核心的舉措。考慮到《民法總則》對(duì)事業(yè)單位法人設(shè)立理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，不妨借鑒德國國家森林公園和美國國家公園的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。理事會(huì)成員的組成可由政府代表、管理機(jī)構(gòu)專業(yè)人士代表、社會(huì)公眾代表組成。在理事會(huì)之下，可以設(shè)立景區(qū)管理委員會(huì)，由理事會(huì)決定產(chǎn)生，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的規(guī)模視情況而定。國家級(jí)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)規(guī)模大，服務(wù)范圍廣，可以設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)督管理委員會(huì)。省級(jí)以下的自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)可以設(shè)一兩名監(jiān)事。在具體的結(jié)構(gòu)設(shè)置上，建立競(jìng)爭(zhēng)性的勞動(dòng)人事制度，取消自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別和管理人員的干部身份，全面實(shí)行管理者聘任制和全體職員競(jìng)爭(zhēng)上崗、優(yōu)勝劣汰的制度。只有明確自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)在人事管理、財(cái)務(wù)管理和運(yùn)營(yíng)管理上的獨(dú)立自主權(quán)，才能保障自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

(三)確定自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)

目前我國自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)實(shí)行的是“國家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制。我國傳統(tǒng)民法“兩權(quán)分離論”認(rèn)為自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)屬于國家所有，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)只具有國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。這種堅(jiān)持“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”的觀點(diǎn)正是實(shí)現(xiàn)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)法人化的最大阻礙。事實(shí)上，任何一個(gè)組織的存在都必須具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，任何組織對(duì)其占有財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)支配是一種所有權(quán)，而不是所謂的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。并且《物權(quán)法》第54條規(guī)定事業(yè)單位對(duì)其支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用以及法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利，實(shí)則是承認(rèn)了事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。在此基礎(chǔ)上仍然堅(jiān)持“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”既與法理不符，又與實(shí)際沖突。

為了實(shí)現(xiàn)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人化，就必須保障自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。民法上的所有權(quán)分為占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能，這四項(xiàng)權(quán)能又可以總結(jié)為兩方面的內(nèi)容：一是對(duì)物的管理使用權(quán)能，二是對(duì)物的收益權(quán)能。[9]自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的法人財(cái)產(chǎn)有公產(chǎn)和私產(chǎn)之分。對(duì)于私產(chǎn)，著重的是私法意義上的收益處分權(quán)能，對(duì)于公產(chǎn)，更多的是強(qiáng)調(diào)公法意義上的管理權(quán)能。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)于為自身存在所獨(dú)占的財(cái)產(chǎn)應(yīng)享有法人所有權(quán)。這部分財(cái)產(chǎn)包括國家的撥款，接受捐贈(zèng)和其他流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對(duì)外投資等。無論是政府的撥款，還是社會(huì)的捐贈(zèng)，一旦交付給自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)就實(shí)際演化成管理機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立支配甚至獨(dú)立處分的財(cái)產(chǎn)。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)這些資產(chǎn)享有完整的所有權(quán)，具體而言，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)這些資產(chǎn)進(jìn)行投資、購置，管理、運(yùn)營(yíng)等使用的權(quán)利，對(duì)其擁有的私產(chǎn)決定有償轉(zhuǎn)讓，出租、抵押、報(bào)廢等處置的權(quán)利。[10]通過建立法人結(jié)構(gòu)和法人治理機(jī)制，完善自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)、審計(jì)制度，能有效解決自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)支配與控制問題[11]。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的決策機(jī)構(gòu)決定資產(chǎn)是否可用，執(zhí)行機(jī)關(guān)決定資產(chǎn)如何使用，監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告負(fù)責(zé)監(jiān)督資產(chǎn)的具體使用問題，可以實(shí)現(xiàn)自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立的成本核算制，從而擺脫自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理上的行政化，也可以避免事業(yè)單位法人私留“小金庫”。

按照大陸法系的通說，自然風(fēng)景資源屬于公物中用于公眾使用的公用物。對(duì)于自然風(fēng)景資源，我國明確了國家所有權(quán)，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)行使具體的所有權(quán)。法律對(duì)這種所有權(quán)的行使加以公共利益的限制，即自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)不能對(duì)自然風(fēng)景資源進(jìn)行收益和處分，同時(shí)必須保證公眾對(duì)自然風(fēng)景資源能夠自由使用，平等使用和無償使用。從自然風(fēng)景資源管理與保護(hù)的公法法律關(guān)系來看，自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)行使的自然風(fēng)景資源所有權(quán)其實(shí)質(zhì)是一種公法意義上的管理權(quán)，是為了維護(hù)自然風(fēng)景資源設(shè)置的本來目的而對(duì)自然風(fēng)景資源進(jìn)行管理的權(quán)利，本質(zhì)上行使的是對(duì)自然風(fēng)景資源的公共權(quán)利。所以應(yīng)當(dāng)明確自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)是為了履行保障公眾的自然風(fēng)景資源使用權(quán)的義務(wù)，其目的就是維護(hù)自然風(fēng)景資源正常的使用秩序，對(duì)阻礙自然風(fēng)景資源使用目的的行為應(yīng)及時(shí)予以制止，消除阻礙，保障自然風(fēng)景資源的合理使用。自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)還表現(xiàn)在，為了防止市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的趨利性造成對(duì)自然風(fēng)景資源的破壞，立法賦予了自然風(fēng)景資源管理機(jī)構(gòu)一定的行政職能，對(duì)自然風(fēng)景區(qū)域內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管。因?yàn)楣操Y源只有在不歸私人所有而歸國家管理的情況下，公共資源的經(jīng)營(yíng)才有時(shí)在某種程度下適合全體利益。[12]

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AStudyontheLegalizationofNaturalLandscapeResourceManagementAgency

QU Mao-hui，TANG Li

(School of Law，Hunan University, Changsha 410082, China)

At present, the administrative system of natural landscape resources in China has the characteristics of "two lines and multi level". Natural landscape resource management agencies as the government departments in charge of the agency, do not have an independent legal status, they cannot exercise the natural landscape resources of specific ownership. In order to get rid of the existing predicament, it is necessary to realize the legalization of the natural landscape resource management institution, clear the subject of the natural landscape resources and the main body of responsibility, and improve the management efficiency so as to better realize the utilization and protection of the natural scenery resources. Based on the experience of foreign public welfare legal person system and the reform of public institutions in our country, the specific system construction should be based on the establishment of legal person property right, perfect the corporate governance rules as the support, with special legislation as the guarantee, and finally promote the reform of institutional legalization.

natural landscape resources; management agency; legalization；legislation

2017-02-26

國家社會(huì)科學(xué)基本重大項(xiàng)目：自然資源權(quán)利配置研究(15ZDB176)

屈茂輝(1962—)，男，湖南新寧人，湖南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師,研究方向：民商法，計(jì)量法學(xué)。

D912.6

A

1008—1763(2017)06—0139—07