收購(gòu)光伏電站相關(guān)法律問(wèn)題簡(jiǎn)析

司軍艷　保琰

摘 要 光伏電站的投資伴隨著行業(yè)的迅猛發(fā)展開(kāi)始興起，本文就光伏電站收購(gòu)可能涉及到的合規(guī)性問(wèn)題，從土地合規(guī)、補(bǔ)貼指標(biāo)、融資股權(quán)結(jié)構(gòu)、過(guò)程質(zhì)量以及竣工驗(yàn)收及并網(wǎng)發(fā)電材料幾方面進(jìn)行了分析與解讀。

關(guān)鍵詞 光伏電站 收購(gòu) 法律風(fēng)險(xiǎn)

作者簡(jiǎn)介：司軍艷，上海電力學(xué)院法學(xué)副教授，北京大成（上海）律師事務(wù)所兼職律師，研究方向：新能源電力相關(guān)法律及政策；保琰，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.032

背景：近年來(lái)，我國(guó)光伏行業(yè)迅猛發(fā)展，根據(jù)2016年4月20日在北京發(fā)布的《全球新能源發(fā)展報(bào)告2016》，2015年中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)融資額約為1105.2億美元，繼續(xù)位居全球首位，而中國(guó)也已成為全球光伏累計(jì)裝機(jī)容量最大的國(guó)家。光伏行業(yè)作為重要的新能源行業(yè)之一，受政策驅(qū)動(dòng)性明顯，2016年以來(lái)伴隨著一系列“新政”出臺(tái)，光伏行業(yè)又迎來(lái)了眾多機(jī)遇與挑戰(zhàn)。對(duì)于光伏電站的投資也伴隨著行業(yè)發(fā)展開(kāi)始興起，作為一個(gè)相對(duì)較新的投資方向，收購(gòu)光伏電站又有哪些“合規(guī)”底線需要掌握，針對(duì)這一問(wèn)題，本文將從土地合規(guī)、補(bǔ)貼指標(biāo)、融資股權(quán)結(jié)構(gòu)、過(guò)程質(zhì)量以及竣工驗(yàn)收及并網(wǎng)發(fā)電材料幾方面進(jìn)行解讀。

一、土地合規(guī)性審查

土地政策是我國(guó)最為重要的政策之一，而我國(guó)土地政策交錯(cuò)復(fù)雜，非法用地法律后果嚴(yán)重，輕則沒(méi)收罰款，重則可能構(gòu)成非法占用農(nóng)用地等罪名。因此，非法用地成為光伏電站項(xiàng)目需要重要防范的法律風(fēng)險(xiǎn)之一，投資人在收購(gòu)時(shí)也需要注意土地符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和政策。在土地合規(guī)性審查方面，需要重點(diǎn)查明以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）明確土地性質(zhì)，是否禁入

我國(guó)土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地。其中依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，光伏項(xiàng)目建設(shè)需要使用的土地，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。而基本農(nóng)田、基本草原等是完全禁止占用的，一旦進(jìn)入了禁入?yún)^(qū)域，光伏項(xiàng)目可能遭受顛覆性風(fēng)險(xiǎn)。

此外，農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)等不同形式的互補(bǔ)光伏電站近年成為了光伏行業(yè)投資建設(shè)的熱點(diǎn)。此類新型光伏用地方式的特殊之處在于光伏電池板的架設(shè)并不直接改變土地用途，盡管如此，但目前國(guó)土資源等部門(mén)對(duì)于相關(guān)項(xiàng)目的監(jiān)管依舊嚴(yán)格，保持謹(jǐn)慎態(tài)度，在《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》中明確“建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均按照建設(shè)項(xiàng)目管理”。但在實(shí)踐中各地做法也不盡相同，因此對(duì)于此類建設(shè)項(xiàng)目，建議投資人向當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)充分溝通咨詢，明確土地是否屬于禁止建設(shè)區(qū)或限制建設(shè)區(qū)，以排除將來(lái)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目用地權(quán)屬獲取方式及程序是否合規(guī)

光伏項(xiàng)目用地種類多樣，而不同所有權(quán)土地的獲取方式不同，例如農(nóng)用地原則上不得直接出讓，非永久性建筑用地可以按照原地類認(rèn)定等。在收購(gòu)光伏電站項(xiàng)目過(guò)程中，尤其需注意集體所有土地需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的表決程序，以保證項(xiàng)目用地流傳程序的合法性?？傊?，在收購(gòu)光伏電站項(xiàng)目時(shí)，投資人務(wù)必要查明項(xiàng)目用地的產(chǎn)權(quán)主體是否清晰、項(xiàng)目用地是否存在權(quán)屬糾紛等，避免由于權(quán)屬不明造成的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目用地是否依法取得審批

從光伏項(xiàng)目管理體制上來(lái)看，涉及到的部門(mén)包括國(guó)土、草原、林業(yè)、水利等等，政出多門(mén)，監(jiān)管尺度不一。因此，投資人在收購(gòu)光伏電站時(shí)，需高度重視該項(xiàng)目是否取得了所有相關(guān)行政部門(mén)的審批，缺少任一都有可能導(dǎo)致違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)。例如2016年5月23日，黃河水利部門(mén)叫停了鄭州某新能源科技有限公司投資19.77億元利用黃河灘地建設(shè)的200MW光伏電站，理由就是該項(xiàng)目雖然取得了河南省發(fā)展與改革委員會(huì)復(fù)核核準(zhǔn)，但是直至建設(shè)完工之時(shí)，都沒(méi)有依照相關(guān)規(guī)定取得水利行政部門(mén)審查意見(jiàn)。

最后，光伏項(xiàng)目政策性強(qiáng)，涉及到的具體土地問(wèn)題各地規(guī)定差異可能較大，因此建議投資人在收購(gòu)前加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，確認(rèn)項(xiàng)目土地取得和使用合法合規(guī)，避免土地使用違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

二、項(xiàng)目是否獲得年度補(bǔ)貼指標(biāo)

光伏電站項(xiàng)目電費(fèi)來(lái)源由光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)及（或有）地方政府補(bǔ)貼組成，而光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)則由當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和可再生能源電價(jià)輔助補(bǔ)助（國(guó)家補(bǔ)貼）兩部分構(gòu)成。要獲得國(guó)家補(bǔ)貼以及地方補(bǔ)貼，需要重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：

（一）規(guī)模指標(biāo)管理

目前我國(guó)光伏政策對(duì)項(xiàng)目實(shí)行年度指導(dǎo)規(guī)模管理，《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》（國(guó)能新能[2013]329號(hào)）明確中國(guó)太陽(yáng)能光伏電站建設(shè)每年度是有規(guī)?？刂频模疵恳荒甓冉ㄔO(shè)的裝機(jī)容量不得超過(guò)當(dāng)年所規(guī)劃確定的指標(biāo)額，而未納入年度指導(dǎo)規(guī)模的項(xiàng)目不享受可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助。而國(guó)家補(bǔ)貼的獲得也往往是地方補(bǔ)貼的前提，因此投資人在收購(gòu)光伏項(xiàng)目前，需要格外注意項(xiàng)目是否納入了年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)，以及是否按照相關(guān)進(jìn)度要求進(jìn)行了建設(shè)。

（二）是否實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)方式配置指標(biāo)

競(jìng)爭(zhēng)方式配置指標(biāo)，是以上網(wǎng)電價(jià)、投資能力、技術(shù)先進(jìn)性、開(kāi)展進(jìn)度等作為競(jìng)爭(zhēng)因素進(jìn)行評(píng)分，并通過(guò)分?jǐn)?shù)高低確定建設(shè)規(guī)模指標(biāo)分配的指標(biāo)分配方式。截至目前，貴州省、寧夏自治區(qū)、浙江省等全國(guó)17省（自治區(qū)）已出臺(tái)了相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)方式配置光伏項(xiàng)目指標(biāo)的方案/要求，并把上網(wǎng)電價(jià)作為主要競(jìng)爭(zhēng)條件，目的在于推動(dòng)電價(jià)或度電補(bǔ)貼額度下降。

由此，尚未納入光伏項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模指標(biāo)且采取競(jìng)爭(zhēng)方式配置指標(biāo)的項(xiàng)目，將面臨上網(wǎng)電價(jià)不確定的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，建議投資人在交易文件中約定最低電價(jià)要求，達(dá)不到約定要求則要求賠償或回購(gòu)。

（三）是否符合地方政府補(bǔ)貼條件

光伏項(xiàng)目政策性強(qiáng)，各省各地的補(bǔ)貼政策均有不同，因此，在收購(gòu)前，投資方應(yīng)盡可能了解當(dāng)?shù)厥欠癯雠_(tái)了相應(yīng)補(bǔ)貼政策，以及補(bǔ)貼政策是具體實(shí)施條件和期限等，作為未來(lái)交易的基礎(chǔ)。

三、融資及股權(quán)結(jié)構(gòu)endprint

近年來(lái)，由于國(guó)家的補(bǔ)貼及其他利好政策，光伏電站項(xiàng)目迎來(lái)投資熱潮，同時(shí)也導(dǎo)致倒賣“路條”等問(wèn)題，對(duì)于相關(guān)投機(jī)亂象進(jìn)行整頓的過(guò)程中也出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。因此，擬收購(gòu)的光伏電站項(xiàng)目如果已建成投產(chǎn)或是已拿到項(xiàng)目備案文件，收購(gòu)還者需關(guān)注國(guó)家對(duì)于投資主體變更時(shí)的管理要求。

在打擊“路條”買賣的政策方面，《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》要求項(xiàng)目單位不得自行變更光伏電站備案文件的重要事項(xiàng)，包括項(xiàng)目投資主體、項(xiàng)目場(chǎng)址、建設(shè)規(guī)模等主要條件。國(guó)家能源局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知》（“445號(hào)文”）進(jìn)一步明令禁止買賣項(xiàng)目備案文件及相關(guān)權(quán)益，要求已辦理備案的項(xiàng)目如果投資主體發(fā)生重大變化，應(yīng)當(dāng)重新備案。2015年，國(guó)家能源局再次下發(fā)了《國(guó)家能源局關(guān)于下達(dá)2015年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案的通知》（國(guó)能新能[2015]73號(hào)），該通知再次要求未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，實(shí)施方案中的項(xiàng)目在投產(chǎn)之前，不得擅自變更投資主體和建設(shè)內(nèi)容。

基于上述政策要求，建議投資人謹(jǐn)慎收購(gòu)尚未投產(chǎn)的光伏電站，“路條”買賣行為可能存在損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的情況，一旦未來(lái)交易一方提起合同效力之訴，該合同很可能被法院認(rèn)定為無(wú)效。因此，收購(gòu)方需要謹(jǐn)慎論證交易方案的合法性和可行性，同時(shí)充分調(diào)查發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目歷史上既存的投資人變更情況，以防由此導(dǎo)致的政府補(bǔ)貼喪失乃至更大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

此外，光伏項(xiàng)目的融資方式主要有傳統(tǒng)銀行融資、融資租賃、資產(chǎn)證券化等，而在光伏領(lǐng)域較為特殊的常用融資方式有融資租賃和信托融資，但而此類融資方式相關(guān)的融資協(xié)議常會(huì)對(duì)光伏項(xiàng)目的收購(gòu)兼并行為設(shè)定限制性條件。因此，在收購(gòu)光伏電站時(shí)，需要注意光伏項(xiàng)目在初始融資時(shí)，相關(guān)協(xié)議中是否約定了項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓方的收購(gòu)兼并行為應(yīng)當(dāng)提前取得投資方的書(shū)面同意。例如，約定了融資方收購(gòu)兼并行為應(yīng)當(dāng)提前取得投資方的書(shū)面同意，否則投資方有權(quán)要求融資方承擔(dān)違約責(zé)任或提前解除協(xié)議等，對(duì)于此類前期的協(xié)議約定，均需要當(dāng)前擬收購(gòu)光伏電站的投資方根據(jù)該等條款觸發(fā)時(shí)所產(chǎn)生的成本和效果等作出相關(guān)的交易安排。

此外，融資協(xié)議一般約定的擔(dān)保方式包括公司股權(quán)質(zhì)押、項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、固定資產(chǎn)抵押、股東保證擔(dān)保等。就該等事項(xiàng)，融資方應(yīng)當(dāng)提前與投資方進(jìn)行溝通確認(rèn)同意與否；如投資方同意，交易各方還需與投資方就股權(quán)質(zhì)押解除、保證擔(dān)保置換等方面協(xié)商一致。

四、工程質(zhì)量及重要組件質(zhì)量

光伏項(xiàng)目工程缺陷問(wèn)題較為常見(jiàn)，而質(zhì)量問(wèn)題就是投資風(fēng)險(xiǎn)，所有的質(zhì)量問(wèn)題都有可能最終影響到發(fā)電量，影響未來(lái)投資收益乃至引起安全事故。

因此，在收購(gòu)光伏電站時(shí)首先應(yīng)當(dāng)確保當(dāng)前項(xiàng)目工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)合格，是否存在重要的資料缺失、設(shè)計(jì)缺陷、設(shè)備問(wèn)題、系統(tǒng)效率、施工質(zhì)量等，此外，還需重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)總承包合同/施工承包合同是否約定了質(zhì)量保證條款，質(zhì)量保證的期限以及質(zhì)量保證金的額度等。

此外，在光伏電站的建造中，組件價(jià)款占項(xiàng)目總造價(jià)的絕大比重，重要組件的質(zhì)量情況對(duì)于光伏電站發(fā)電量等的影響尤其重大，光伏系統(tǒng)運(yùn)行周期都很長(zhǎng)，能夠在合理成本下長(zhǎng)期穩(wěn)定安全的運(yùn)行才是項(xiàng)目關(guān)鍵。而不可回避的問(wèn)題是，當(dāng)前越來(lái)越多已建成的光伏電站正在面臨因?yàn)榻M件而帶來(lái)的諸多質(zhì)量隱患和風(fēng)險(xiǎn)。因此，投資方在準(zhǔn)備收購(gòu)時(shí)，對(duì)于光伏項(xiàng)目的組件采購(gòu)合同中的質(zhì)量保證條款、組件功率衰減保證條款等應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)關(guān)注，以及需要關(guān)注相關(guān)組件采購(gòu)合同是否約定了所有權(quán)保留條款，目前合同履約情況如何等問(wèn)題均需要開(kāi)展調(diào)查，減少日后可能發(fā)生的糾紛。

五、竣工驗(yàn)收及并網(wǎng)發(fā)電材料是否齊全

光伏電站項(xiàng)目建成后需要接入國(guó)家或地方電網(wǎng)輸送所發(fā)電力，因此，相關(guān)項(xiàng)目不僅需要符合光伏行業(yè)的政策，還需要符合國(guó)家對(duì)于電力行業(yè)的一般性監(jiān)管要求，以及對(duì)光伏電站并網(wǎng)發(fā)電的特殊規(guī)定。

據(jù)此，若投資人在收購(gòu)已建成的光伏電站時(shí)，在前期盡職調(diào)查的過(guò)程中，需要了解確認(rèn)項(xiàng)目是否已經(jīng)正常竣工驗(yàn)收，能夠并網(wǎng)發(fā)電。實(shí)踐中并網(wǎng)驗(yàn)收文件主要包括建筑工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告、電力質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告、并網(wǎng)前安全性評(píng)價(jià)報(bào)告、并網(wǎng)前技術(shù)監(jiān)督報(bào)告等，最終以電網(wǎng)公司出具的內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門(mén)審核通過(guò)的并網(wǎng)驗(yàn)收意見(jiàn)會(huì)簽單的形式作為電站完成并通過(guò)并網(wǎng)驗(yàn)收的證明文件。

此外，若要進(jìn)行并網(wǎng)發(fā)電，電站還需要取得電力業(yè)務(wù)許可證。根據(jù)《電力許可證規(guī)定》，申請(qǐng)電力業(yè)務(wù)許可證之前須取得項(xiàng)目備案文件、環(huán)評(píng)批復(fù)、發(fā)電設(shè)施具備發(fā)電能力的證明文件和竣工驗(yàn)收文件，與此相關(guān)的前提文件也是投資人在交易過(guò)程中需要格外注意的。

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